CC BY
2319
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2012 Юридические науки Выпуск 2(16)
УДК 342.553
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА : ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ПРИНЦИПЫ А.В. Москалев
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
В статье анализируются вопросы, посвященные одной из составляющих организационных основ местного самоуправления - муниципальной службе. Рассматривая муниципальную службу как сложный социально-правовой институт, систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений, автор анализирует нормативные документы по рассматриваемому вопросу, а также наиболее интересные точки зрения отечественных ученых. Показано, что муниципальная служба не является разновидностью государственной, а муниципальные служащие являются работниками органов местного самоуправления. Определяющей классификацией муниципальной службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов местного самоуправления на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Автор придерживается того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица) и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждений и организаций.
Ключевые слова: муниципальная служба; муниципальное образование; признаки муниципальной службы; принципы муниципальной службы; должности муниципальной службы; органы местного самоуправления
Устойчивое развитие экономических основ местного самоуправления невозможно без укрепления органами всех уровней власти одной из составляющих организационных основ местного самоуправления -муниципальной службы. Что же представляет собой категория «муниципальная служба»? Каких основополагающих начал должна придерживаться? Эти вопросы на фоне выступлений первых лиц Российской Федерации о создании благоприятного климата в стране для малого и среднего бизнеса с перспективой перемещения со 120-го места в мире на 20-е, развития сельского хозяйства, промышленности, борьбы с коррупцией и т.п. представляются весьма актуальными. Именно от муниципальных слу-
© Москалев А.В., 2012
жащих в большей степени и будет зависеть выполнение (невыполнение, ненадлежащее выполнение) практически всех принимаемых в стране решений.
Известно, что родовое понятие ''служба'' определяется как вид трудовой деятельности, объектом воздействия которого является человек, личность, его основные социально-биологические качества [4, с. 304]. Под службой можно понимать и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД, служба помощников Президента и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба) [2, с. 307]. Провозглашение и закрепление местного самоуправления в Конституции Российской Федерации ставит в повестку дня проблему комплектования органов института местно-
го самоуправления квалифицированным составом. Как новая система в социальной структуре общества и государства, местное самоуправление породило и соответствующий ей новый вид службы. За основу наименования различных структур и элементов в системе местного самоуправления был воспринят из практики других государств (Франция, Бельгия) термин «муниципальный». В настоящее время он широко применяется в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении, административном, гражданском и других отраслях права. Таким образом, новый вид службы приобрел свой определяющий термин - «муниципальный».
Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому его виду в отдельности. В. И. Фадеев в своей работе отмечал ряд специфических признаков муниципальной службы: 1) она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер; 2) имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления; 3) имеет определенную преемственность с государственной службой.
Муниципальная служба представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), т.е. качественного отличия не существует, общей для них будет цель -улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.
Законодательное закрепление института муниципальной службы в современном понимании и статуса муниципального служащего было сделано Государственной Думой 17 декабря 1997 г. в Федеральном за-
коне «'Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»'. С 1 июня 2007 г. закон утратил силу в связи с принятием ФЗ №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», который был направлен на решение одной из основных проблем реализации Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - проблемы нехватки квалифицированных кадров, в частности формирования единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы, установления основ правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения, а также определения правового положения муниципальных служащих.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ категория «муниципальная служба» определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, изби-
рательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ и ст. 4 закона Пермского края от 4 мая 2008 г. №228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае» установлено: реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ, ч. 3 ст. 3 закона Пермского края от 4 мая 2008 г. №228-ПК должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: высшие должности муниципальной службы; главные должности муниципальной службы; ведущие должности муниципальной службы; старшие должности муниципальной службы; младшие должности муниципальной службы.
Важно подчеркнуть, что Федеральный закон №25-ФЗ не определяет статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе. Они замещают муниципальные должности, но муниципальными служащими не являются (п. 2 ст. 1).
Не являются муниципальными служащими технические исполнители в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Не относятся к категории муниципальных служащих и должностные лица муниципальных учреждений и организаций по-
скольку должность муниципальной службы
- это должность в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 6).
В настоящее время на территории Российской Федерации насчитывается 24 тыс. 154 муниципальных образования. По данным субъектов Российской Федерации на 1 ноября 2007 года в Российской Федерации к категории муниципальные служащие относятся 328, 3 тыс. чел., включая лиц, замещающих муниципальные должности. Муниципальных служащих с высшим образованием - 71,5%, служащих со средним специальным образованием - 24,8% и со средним образованием - 3,7%. Стоит отметить, что 51% муниципальных служащих имеют стаж муниципальной (государственной) службы более 5 лет. Так, в Пермском крае данный показатель составляет 87,9%. В среднем на один городской округ в Российской Федерации приходится 271, 8 муниципальных служащих, на 1 муниципальный район - 73,5 муниципальных служащих, на 1 городское поселение - 11,9, на 1 сельское поселение - 4,8 муниципальных служащих.
Принципиальным положением Федерального закона №25-ФЗ, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение Федерального закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства.
Помимо количественной стороны категории муниципальной службы следует также выделить и качественные, отличающие ее от других видов служб: 1) муниципальная служба, как и любой другой вид службы, формируется и реализуется в установленных для нее организационных структурах. Если для государственной службы такой является государственный орган, то
для муниципальной службы - орган местного самоуправления; 2) цели и задачи муниципальной службы в социальном аспекте схожи с задачами государственной службы: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, исполнение Конституции Российской Федерации и законов - федеральных и субъекта Российской Федерации, правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, исполнение других полномочий, возложенных на муниципальную службу.
В социальном аспекте муниципальная служба является прямым продолжением государственной службы, но в границах муниципального образования, в рамках которых действует орган местного самоуправления, что, в свою очередь, выдвигает перед муниципальной службой особые задачи: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; защита прав и законных интересов, прежде всего, самого муниципального образования, закрепленных в отношениях, с субъектом Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование; 3) правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, которые определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и Федеральными законами №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. и №131-ФЗ от 6 октября 2003 г.;
4) формирование состава муниципальной службы является задачей, прежде всего, органов местного самоуправления на основе правовых норм о муниципальной службе;
5) принципы муниципальной службы.
В юридической литературе, посвященной муниципальной службе, данный вопрос либо оставлен без рассмотрения [3; 5; 6], либо раскрывается в рамках ст. 4 Федерального закона №25-ФЗ от 2 марта 2007 г. (приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Россий-
ской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; стабильность муниципальной службы; доступность информации о деятельности муниципальных служащих; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей; внепартийность муниципальной службы) [1; 4; 6; 7].
Принципы муниципальной службы -это основополагающие положения, выражающие объективные закономерности и научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы. Они объективно отражают сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты, раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.
«Принципы муниципальной службы» - это субъективное понятие исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны, т.е. соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из них отрицательно сказывается на выполнение других.
Думается, что следует разграничить принципы муниципальной службы, учитывая ее сходство с государственной службой в силу общей социальной сущности в масштабах общества и классифицировать все принципы муниципальной службы на:
- общие принципы муниципальной службы: законность; верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритет прав человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации; правовая и социальная защищенность; гласность в осуществлении муниципальной службы;
- специальные принципы муниципальной службы: профессионализм и компетентность муниципальных служащих; подконтрольность должностных лиц населению и представительному органу местного самоуправления; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должност-
ных обязанностей; внепартийность муниципальной службы.
Поскольку Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ориентирует население муниципального образования на большую самостоятельность в решении вопросов местного значения, это также должно быть отражено в специальных принципах муниципальной службы: деятельность муниципальных служащих по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения муниципального образования.
Таким образом, муниципальную службу можно рассматривать с объективной и субъективной сторон. С объективной стороны муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые связаны с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т. д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексный правовой институт.
С субъективной стороны муниципальная служба - профессиональная деятельность лиц, которые занимают оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализуют принадлежащие муниципальному образованию права и обязанности [9, с. 233].
Возможны и другие подходы. Представляется, что определение муниципальной службы в объективном смысле - это система правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанных с поступлением на муниципальную должность муниципальной службы, ее прохождением и прекращением.
В субъективном же смысле муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность граждан на муниципальных должностях муниципальной службы замещаемых по трудовому договору и занимающих оплачиваемые из местного бюджета должности в органах местного
самоуправления для реализации принадлежащих муниципальному образованию прав и обязанностей.
Задачи, стоящие перед муниципальной службой, реализуются через профессиональную деятельность муниципальных служащих, которые, в свою очередь, как и в целом муниципальная служба неразрывно связаны с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ. В непосредственной деятельности муниципальных служащих муниципальной службы находят реальное воплощение задачи и функции органов местного самоуправления; поскольку в их должностях отражаются полномочия соответствующих органов местного самоуправления, они неотрывны от их структуры и в то же время имеют целью организацию кадрового состава органа местного самоуправления. Данная позиция находит полное одобрение в юридической литературе по исследуемой проблеме, например: «Местное самоуправление как форма публичной власти не только не исключает, но, наоборот, предполагает наличие и функционирование в системе организации различных видов оплачиваемых чиновников и служащих, обеспечивающих решение всех вопросов местного значения. Современное состояние экономики, социально-культурной и бытовой инфраструктуры всех поселений таково, что без подключения к их управлению специалистов, профессионалов соответствующих органов муниципального управления руководить местным хозяйством невозможно» [1; 8].
Таким образом, резюмируя вышесказанное, можно предложить следующие выводы.
Муниципальная служба не является разновидностью государственной. Муниципальная служба свойственна публичноправовым образованиям, следовательно, ее представители - муниципальные служащие
- являются работниками органов местного самоуправления. Определяющей классификацией муниципальной службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов
местного самоуправления на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Федеральный закон и большинство исследователей придерживаются того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица) и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждений и организаций.
Библиографический список
1. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. 383 с.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2000. 640 с.
3. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. 319 с.
4. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд. М., 2002. 685 с.
5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. 552 с.
6. Коваленко А.И. Муниципальное право. М., 1997. С.139-148.
7. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. 296 с.
8. Никитин А.М. Муниципальное право. М., 2000. 399 с.
9. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. 672 с.
Bibliograficheskij spisok
1. Baranchikov V.A. Municipal'noe pravo. M., 2000. 383 s.
2. Bahrah D.N. Administrativnoe pravo Ros-sii. M.: NORMA, 2000. 640 s.
3. Vydrin I.V., Kokotov A.N. Municipal'noe pravo Rossii. M., 1999. 319 s.
4. Dmitriev Ju.A. Municipal'noe pravo Ros-sijskoj Federacii. 2-e izd. M., 2002. 685 s.
5. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii. M., 2000. 552 s.
6. Kovalenko A.I. Municipal'noe pravo. M.,
1997. S. 139—148.
7. Manohin V.M. Sluzhba i sluzhawij v Ros-sijskoj Federacii: pravovoe regulirovanie.
M., 1997. 296 s.
MUNICIPAL SERVICE: CONCEPT,
A.V. Moskalyov
Perm State National Research University 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
In the article, the issues are analyzed devoted to one of the elements of the organizational fundamentals of the local self-government - to the municipal service. Viewing the municipal service as a complicated social and legal institution and the system of legal norms regulation the rights and duties, limitations, prohibitions, stimulation, responsibilities of the officers, the order of the work relationships start and termination, the author analyzes the regulatory documents on the issue in question and the most interesting opinions of the domestic scientists.
The municipal service is proposed to be studied from the objective and the subjective point of views. The municipal service from the objective point of view is the system of the legal norms that regulates the public relations in the activity sphere of the local self-government bodies and officials, the relations associated with the municipal service start, career progressing at it and retirement from it.
Subjectively, the municipal service is the professional activity of the individuals occupying the municipal positions of the municipal service, having a labor contract and working at the local self-government positions paid from the local budget and aimed at exercising the municipal entity rights and duties.
It is proposed to classify the municipal service principles as follows:
- general: legality; supremacy of the Russian Constitution, federal laws and the Russian Federation territories’ laws over other legal acts; the priority of the human and citizen rights; independence of the local self-government bodies within the limits of their authority; equal access of the citizens to the municipal service; the unity of the principal requirements for the municipal service; legal and social safety; publicity in municipal service;
- special: professionalism and competence of the municipal service officers; the controllability of the officers to the population and the local self-government representative body; the liability of the municipal officers for their failure to fulfill or improper fulfillment of their professional duties; no-party membership of the municipal service.
It is shown that the municipal officers are the employees of the local selfgovernment bodies. The determinative classification of the municipal service should be the one generally accepted in science classification of the local self-government employees into managers, specialists and technical performers. The author supports the idea that the municipal officers cannot be the persons holding an elective local selfgovernment post (the municipal entity managers, deputies of the local self-government representative bodies, other electoral persons) and technical performers, as well as the officials of other municipal institutions and organizations.
Keywords: municipal service, municipal entiry, municipal service characteristics, municipal service principles,
municipal service positions, local government bodies
8. Nikitin A.M. Municipal'noe pravo. M., 2000. 399 s.
9. Shugrina E.S. Municipal'noe pravo. M., 1999. 672 s.
CHARACTERISTICS, PRINCIPLES
