CC BY
13
УДК 351.862
Обоснование термина «операция» как одной из форм проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ системами ГО, РСЧС и МЧС России регионального уровня
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2019
В.В. Абрамов
Аннотация
На основе анализа дефиниции термина «операция» в теории организационного управления (управления организационными системами), теории военной науки, теории исследования операций и термина «мероприятия РСЧС»выделены основные признаки операции как одной из форм проведения комплекса мероприятий и предложены определения операции РСЧС и ГО регионального уровня и операции МЧС России.
Ключевые слова: форма проведения аварийно-спасательных работ; основные признаки операции; мероприятия РСЧС; операция ГО и операция РСЧС регионального уровня; операция МЧС России.
Justification of the Term "Operation" as a Form of Emergency Response by the Systems of Civil Defense, RSCHS and Civil Protection at Regional-Level
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2019
V. Abramov
Abstract
Based on the analysis of the term "operation" as defined in organizational management (management of organizational systems), military science, operations research, and the term "RSChS measures", the author identifies the main attributes of "operation" as one of the forms of implementing a set of measures. Definitions of regional-level operations of RSCHS and CD and operations of EMERCOM of Russia are proposed.
Key words: form of rescue operations; main attributes of operation; RSCHS (Russian State Emergency Management System) measures; regional-level CD and RSCHS operations; operation of EMERCOM of Russia.
Статья поступила в редакцию 4.11.2019.
Стихийные бедствия, производственные аварии и катастрофы в нашей стране уносят огромное количество человеческих жизней, разрушают населенные пункты, промышленные объекты и наносят огромный ущерб хозяйству и экономике государства.
В настоящее время в нашей стране де-факто и де-юре существуют, функционируют и развиваются две масштабные системы защиты населения и территорий страны:
одна—это гражданская оборона (далее—ГО), ориентированная, главным образом, на защиту населения и территорий страны в условиях военных конфликтов или вследствие этих конфликтов;
вторая — единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее—РСЧС), ориентированная на защиту населения и территорий страны от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Руководство указанными системами осуществляет Правительство Российской Федерации.
Государственную политику в области гражданской обороны осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Президентом Российской Федерации на решение задач в области гражданской обороны, — таким органом в настоящее время является МЧС России.
МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах1.
В чрезвычайных ситуациях мирного времени МЧС России через подчиненные ему структуры (формирования) определяет необходимое количество собственных сил и средств для проведения спасательных операций, организует подготовку выделенных формирований к проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ (далее — АСДНР) и осуществляет непосредственное управление спасательными операциями в ходе их проведения.
В современных геополитических, экономических и военно-стратегических условиях проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера остаются весьма актуальными и являются важной государственной функцией, составной частью обеспечения безопасности государства, что зафиксировано в Конституции Российской Федерации (ст. 71, 72); федеральных законах «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и «О гражданской обороне»; Концепции национальной безопасности Российской Федерации и других нормативных правовых актах. Это требует постоянного внимания к данным проблемам, не только
поддержания в готовности РСЧС и системы ГО, но и дальнейшего их совершенствования и развития.
Одним из наиболее реальных путей совершенствования и развития систем защиты населения и территорий наряду с совершенствованием их отдельных элементов является не только интеграция РСЧС и системы ГО в единую государственную систему, но и дальнейшее развитие основ теории и практики применения формирований систем ГО и РСЧС различных уровней, обоснование форм применения при проведении АСДНР и выполнении мероприятий защиты.
В научной литературе по вопросам гражданской обороны [1,2,3,4,5] достаточно часто можно встретить упоминание термина «спасательная операция», «гуманитарная операция», «операция по доставке гуманитарной помощи» и т.д.; при этом в указанных документах отсутствует научное обоснование термина «операция» как формы оперативного применения сил и средств систем ГО и РСЧС при проведении АСДНР.
В этой связи, целью написания данной статьи является обобщение и систематизация результатов научных исследований в области теории организационного управления (управления организационными системами), теории военной науки, теории исследования операций и раскрытие содержания термина «мероприятия РСЧС» в отношении термина «операция»; выявление основных признаков операции как одной из форм проведения комплекса мероприятий системами ГО и РСЧС регионального уровня и формулирование научно обоснованных терминов «операция РСЧС регионального уровня», «операция ГО регионального уровня» и «операция МЧС России».
Актуальность темы настоящей публикации обусловлена попыткой обоснования термина «операция» как формы оперативного применения систем РСЧС, ГО и системы МЧС России регионального уровня при планировании, подготовке и проведении АСДНР и выполнении мероприятий защиты.
Практическая значимость заключается в возможности предложить в теории и практике планирования, подготовки и проведения АСДНР, выполнении мероприятий защиты определения терминов «операция РСЧС регионального уровня», «операция ГО регионального уровня» и «операция МЧС России регионального уровня».
Новизна результатов определяется разработкой научно обоснованных предложений по совершенствованию планирования, подготовки и проведения АСДНР, выполнения мероприятий защиты формированиями систем ГО, РСЧС и МЧС России регионального уровня в форме операции.
Материал статьи базируется на требованиях руководящих документов, опыте применения формирований по ликвидации аварий на ЧАЭС, проведению мероприятий защиты при ликвидации аварий на крупных предприятиях с выбросом АХОВ, разрушительных землетрясениях и катастрофах на транспорте.
1 Указ Президента Российской Федерации 11 июля 2004 года N 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
В теории организационного управления (управления организационными системами) под «операцией» понимается упорядоченная совокупность связанных взаимными отношениями действий элементов организационной системы, направленных на достижение определенной цели2.
При этом под «организационной системой» понимается система, в состав которой входят коллективы людей. Основное свойство организационной системы — способность осуществлять целенаправленные действия или операции.
Таким образом, основным признаком любой операции являются: наличие организационной системы, то есть совокупности сил и средств, объединенных системой управления; единая (достигаемая) цель и определенные, согласованные с целью задачи.
В военной науке понятие «операция» имеет более узкий смысл. В соответствии с Военным энциклопедическим словарем «военная операция — это совокупность согласованных и взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени сражений, боев, ударов и маневра разнородных войск и сил, проводимых одновременно и последовательно по единому замыслу и плану для решения задач на театре (театрах) военных действий, стратегических или операционных направлениях в установленный период времени»3.
Отсюда видно, что основными признаками военной операции являются:
масштаб действий, характеризуемый наличием разнородных войск и сил, а также определенная территория, связанная с театром военных действий, стратегическим или операционным направлением;
единая цель и определенные задачи; координация усилий с целью достижения поставленной цели и выполнения задач;
наличие организационной системы, представляющей собой совокупность взаимосвязанных элементов;
уровень привлекаемых формирований и масштабность задействованной территории.
Исходя из положения, что МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а основной формой выполнения задач по ликвидации чрезвычайных ситуаций являются различные совокупности действий, а именно совокупность работ по ликвидации ЧС (аварийно-спасательные и другие неотложные работы; розыск и спасение людей; разведка; расчистка завалов и путей; пиротехнические, противопожарные работы; специальная обработка населения, дегазация, дезактивация, дезинфекция материальных средств и участков местности; оказание медицинской помощи; установление и поддержание связи; мероприятия тылового и технического обеспечения), необходимо констатировать, что им присуще все
признаки операции, как формы применения формирований ГО, РСЧС регионального уровня при проведении АСДНР и выполнении мероприятий защиты.
Масштабность, а по аналогии с военной операцией, и уровень управления дают право говорить о непосредственной операции, проводимой также и МЧС России регионального уровня.
В энциклопедии «Гражданская защита» введен термин «мероприятия РСЧС», под которым понимается совокупность действий, направленных на предупреждение и ликвидацию ЧС природного и техногенного характера, защиту населения в ЧС.4
Предупреждение ЧС — комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения ЧС, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. Эти мероприятия носят организационный, организационно-экономический, инженерно-технический и специальный характер.
Ликвидация ЧС — это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении ЧС и направленные на: спасение жизней и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон ЧС, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
Защита населения от ЧС направлена на защиту людей от поражающих воздействий аварий, катастроф, стихийных бедствий и их последствий, обеспечение смягчения этих воздействий, оказание людям помощи в условиях ЧС.
Жизнеобеспечение населения в ЧС представляет собой совокупность взаимоувязанных по времени, ресурсам и месту проведения силами и средствами РСЧС мероприятий, направленных на создание и поддержание условий, минимально необходимых для сохранения жизни и поддержания здоровья людей в зонах ЧС, на маршрутах эвакуации, в местах размещения эвакуируемых по нормам и нормативам для условий ЧС, разработанным и утвержденным в установленном порядке.
Мероприятия РСЧС предусматриваются в планах действий по предупреждению и ликвидации ЧС, разрабатываемых на всех уровнях, и реализуются, в основном, заблаговременно, что касается предупреждения, и при возникновении ЧС, что касается ликвидации.
Основными признаками термина «мероприятия РСЧС» являются: единая цель и определенные задачи; наличие организационной системы, представляющей собой совокупность взаимосвязанных элементов; уровень привлекаемых формирований, входящих в состав РСЧС; определенный масштаб задействованной территории; координация усилий с целью достижения поставленной цели и выполнения определенных задач.
Анализ представленных определений термина «операция» позволяет выделить следующие основные
2 Справочник по исследованию операций / Под общ. ред. Ф.А. Матвейчука. Воениздат, 1979. 368с.
3 Военный энциклопедический словарь / Пред. гл. ред. комиссии Н.В. Огарков. М.: Воениздат, 1983. 863 с.: ил., 30 л. ил.
4 Гражданская защита: Энциклопедия в 4-х т. / Под общ. ред. В.А. Пучкова / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2017. Т. II. 634 с.: илл.
признаки «операции систем ГО, РСЧС и МЧС России регионального уровня»:
наличие единой цели, определенной задачами РСЧС, ГО и МЧС России регионального уровня;
наличие организационной системы, представляющей собой совокупность взаимосвязанных элементов;
региональный уровень привлекаемых организационных систем;
установленные временные рамки; участие в действиях различных структурных элементов сил РСЧС, ГО и МЧС России регионального уровня;
масштабность задействованной территории. Таким образом, любая операция РСЧС, ГО и МЧС России регионального уровня представляет собой комплекс взаимосвязанных и согласованных мероприятий на территории субъекта Российской Федерации, проводимых формированиями регионального уровня по единому плану, под единым руководством и направленный на достижение определенной цели.
Можно уточнить содержание понятия «операция РСЧС, ГО и МЧС России регионального уровня», выделив его как частный случай комплекса мероприятий на территории Российской Федерации, выполняемых формированиями регионального уровня в мирное время и военное время, если принять во внимание сроки его выполнения и масштаб задействованной территории.
Для выполнения любого комплекса мероприятий должен быть предусмотрен не только некоторый период времени, продолжительность которого определяет степень оперативности выполняемых мероприятий, но и обязательно наличие организационной системы (системы, в состав которой входят коллективы людей) определенного уровня и масштаб задействованной территории, на которой проводится операция.
Таким образом, представляется оправданным применять термин «операция» только к такому комплексу мероприятий, который должен быть выполнен в строго определенные (и достаточно сжатые) сроки и конкретно на территории одного из субъектов Российской Федерации. Так, например, любой комплекс мероприятий, проводимый ГО, РСЧС и МЧС России регионального уровня и связанный с ликвидацией ЧС, является операцией (период времени измеряется днями или месяцами). В то же время мероприятия по ликвидации последствий ЧС операцией могут и не быть, если период времени их выполнения измеряется годами (например, мероприятия, проводимые на территориях, получивших радиоактивное загрязнение в результате аварии на ЧАЭС), или мероприятия проводятся на территории федерального округа и всей территории Российской Федерации. В этом случае можно говорить о проведении более высокой формы проведения АСДНР, например, такой, как кампания, поскольку уровень привлекаемых организационных систем, временные показатели и масштабность действий выходят далеко за рамки термина «операция».
Мероприятия по защите населения в военное время охватываются понятием «гражданская оборона», определяемым в Законе «О гражданской обороне» как «система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера»5.
Вопрос обоснованного определения уровня управления, ниже которого действия сил РСЧС, ГО и МЧС России нецелесообразно рассматривать в виде операции, представляется достаточно спорным. Если принять во внимание специфику организации планирования и управления совокупностью мероприятий защиты и АСДНР мирного и военного времени, то вполне логичным представляется выделение регионального уровня операций РСЧС, ГО и МЧС России.
Используемая в настоящее время терминология, связанная с предметной областью РСЧС и ГО, находится в стадии совершенствования, поэтому вопросы введения новых определений в этой области представляются достаточно важными.
При рассмотрении предлагаемых определений используем общесистемный подход к решению поставленной задачи.
Системный подход означает, что каждая система является интегрированным целым даже тогда, когда она состоит из отдельных разобщенных подсистем.
В основе системного подхода лежит рассмотрение системы как интегрированного целого, причем это рассмотрение при разработке начинается с главного: формулировки цели функционирования.[6]
Целью функционирования систем ГО, РСЧС и МЧС России является обеспечение безопасной жизнедеятельности населения и личности в мирное и военное время путем проведения АСДНР и выполнения мероприятий защиты.
Введение термина «мероприятия РСЧС и ГО» поможет обосновать понятие «операции РСЧС, ГО и МЧС России регионального уровня».
Учитывая вышесказанное, можно предложить следующие определения операций РСЧС, ГО и МЧС России регионального уровня.
Операция РСЧС регионального уровня — совокупность согласованных и взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени действий сил и средств РСЧС регионального уровня, проводимых одновременно и последовательно по единому замыслу и плану с целью обеспечения безопасной жизнедеятельности населения и личности от опасностей, возникающих при ЧС природного и техногенного характера.
Однако в условиях объявления состояния войны или военного конфликта для защиты населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, организуется система общегосударственных
5 Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12.02.1998 № 28-ФЗ (последняя редакция).
мероприятий — гражданская оборона. К выполнению перечисленных мероприятий гражданской обороны привлекаются те же силы и средства, что и для ликвидации ЧС мирного времени. Кроме того, ведение военных действий только усугубляет обстановку, связанную с ЧС различного характера. Учитывая вышеизложенное, можно предложить следующее определение операции ГО регионального уровня.
Операция ГО регионального уровня — совокупность согласованных и взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени действий сил и средств ГО регионального уровня, проводимых одновременно и последовательно по единому замыслу и плану с целью обеспечения безопасной жизнедеятельности населения и личности от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.
Исходя из того, что само МЧС России является сложной иерархической многоуровневой системой, можно предположить, что действиям определенных уровней сил и средств МЧС России тоже должны быть присущи все признаки определенной формы их применения (в частности, понятие «операция»).
Уровнем сил и средств МЧС России, который проводит АСДНР и выполняет мероприятия защиты в форме «операции», может быть региональный уровень МЧС России. Вследствие чего можно говорить о такой форме
ведения АСДНР и выполнения мероприятий защиты как «операция МЧС России регионального уровня».
Под «операцией МЧС России регионального уровня» мы будем понимать совокупность согласованных по целям, задачам, месту и времени действий сил и средств, входящих в состав МЧС России регионального уровня, проводимых одновременно и последовательно по единому замыслу и плану с целью обеспечения безопасной жизнедеятельности населения и личности от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при ЧС природного и техногенного характера.
Таким образом, в результате проведенных научных исследований на основе анализа дефиниции термина «операция» в теории организационного управления (управления организационными системами), теории военной науки, теории исследования операций и термина «мероприятия РСЧС» выделены основные признаки операции как одной из форм проведения комплекса мероприятий системами ГО и РСЧС и предложены определения операций РСЧС, ГО и МЧС России регионального уровня, что в конечном итоге будет способствовать более тщательному планированию подготовки и проведения АСДНР и выполнению мероприятий защиты указанными системами регионального уровня.
Литература
1. Пучков В. А., Овсяник А. И., Артамонов В. С. Гражданская оборона: Учеб. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2016, 378 с.
2. Воробьев Ю. Л., Локтионов Н. И., Фалеев М. И., Шахрама-ньян М. А., Шойгу С. К., Шолох. В. П. Катастрофы и человек. Кн. 1. Российский опыт противодействия чрезвычайным ситуациям. М.: АСТ-ЛТД, 1997. 256 с.
3. Гражданская защита: Энциклопедия / Под общ. ред. С. К. Шойгу / МЧС России. М., 2007. Т. 1-4.
4. Гуманитарные операции МЧС России / Под общ. ред. С. К. Шойгу. М:. «КРУК-Престиж», 2002. 400 с.
5. Основы организации и ведения ГО в современных условиях / Под общ. ред. С. К. Шойгу / МЧС России. М.: Деловой экспресс, 2005. 520 с.
6. Месарович М., Такахара Я. Общая теория систем: Математические основы / Пер. с англ. Э. Л. Наппельбаума / Под ред. С. В. Емельянова. М.: Мир, 1978.
Сведения об авторе
Абрамов Владимир Васильевич: к. в. н., ФГБУ ВНИИ
ГОЧС (ФЦ), с. н. с. науч.-исслед. отд.
121352, Москва, Давыдковская ул., 7.
e-mail: abramov2007@inbox.ru
SPIN-код — 2225-3206.
Information about author
Abakumov Alexander M.: Candidate of Military Sciences, All-Russian Research Institute for Civil Defense And Emergencies, Senior Researcher of the Research Department. 7 Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: abramov2007@inbox.ru SPIN-Kog — 2225-3206.
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название URL
Сафаралиев Р.Р. и др. Опыт предупреждения и ликвидации последствий наводнений стран-участниц организации Черноморского Экономического Сотрудничества. Семинар экспертов стран-участниц ЧЭС. Анапа, 17 сентября 2014 г. http://elibrary ru/item.asp?id=23739271
Волков Ю.В. и др. Управления рисками и обеспечения природно-тех-ногенной безопасности при подготовке и проведении XXII зимних олимпийских игр и XI паралимпийских игр в г. Сочи http://elibrary. ru/item.asp?id=23922628
Хорошавин Л.Б. и др. Торф: возгорание торфа, тушение торфяников и торфокомпозиты. Монография http://elibrary.ru/item.asp?id=19421097
