CC BY
35
И.А. Долматович
ОБОРОНОСПОСОБНОСТЬ РОССИИ:
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ
Долматович Игорь Александрович - доктор экономических наук,
профессор Ярославского государственного университета.
Основные приоритеты развития российских Вооруженных сил, провозглашенные министром обороны С.К. Шойгу, состоят в следующем:
• повышение эффективности управления войсками;
• оснащение войск современным вооружением и военной техникой;
• улучшение подготовки военнослужащих;
• развитие мобилизационной базы;
• совершенствование материально-технического обеспечения;
• повышение качества военного образования.
Вместе с тем анализ международной обстановки, тревожные события последних лет по периметру территории России позволяют констатировать возрастание внешних и внутренних угроз оборонной безопасности нашего государства. Таким образом, очевидны причины, по которым одним из первых концептуальных документов, разработанных новым руководством Вооруженных сил, явился план обороны страны, представленный 28 января 2013 г. на утверждение президенту как Верховному Главнокомандующему. Авторы документа утверждают, что он составлен на основе анализа вероятных событий на ближайшие десять лет и учитывает все программы, связанные с обороной страны: программу вооружений, мобилизационную программу, программы всех министерств и ведомств. Безусловно, заинтересованными министерствами и ведомствами проведена огромная согласованная работа, основанная на принципах и методах стратегического военного прогнозирования.
Однако хотелось бы быть уверенным, что государственными лицами, ответственными за обоснование основных положений оборонной политики, в этом и многих других документах учтены ресурсные возможности и бюджетные ограничения реализации планируемых мероприятий. По нашему мне-
нию, синхронно с разработкой основных документов долгосрочного характера, регламентирующих меры по обеспечению обороноспособности России, должна проводиться работа, направленная на повышение эффективности военно-бюджетной политики России.
Актуальные проблемы повышения эффективности
военно-бюджетной политики
Задача повышения эффективности военно-бюджетной политики является для России крайне актуальной, так как при использовании военной силы для обеспечения своих национальных интересов наше государство может рассчитывать преимущественно на собственные финансовые ресурсы. Однако ограниченные экономические возможности России не позволяют приблизить параметры ее военного бюджета к объемам военных бюджетов развитых государств. Так, в 2009 г. уровень расходов на оборону составил 3,1% в ВВП, увеличившись по сравнению с 2000 г. (2,6%) и 2005 г. (2,7%). В последующие же два года (2010-2011) он снизился до 2,8% [9, с. 583-584]. В новом столетии уменьшилась и доля расходов на национальную оборону в общей сумме расходов консолидированного бюджета: с 9,8% в 2000 г. до 8,5 - в 2005 и до 7,5% в 2008-2011 гг. [10, с. 27; 11, с. 28; 12, с. 23-26]. Для сравнения можно отметить, что в США доля военных расходов в ВВП в указанный период планомерно повышалась и в настоящее время составляет порядка 4% от ВВП.
Общий военный бюджет России и союзников по ОДКБ несопоставим с военным бюджетом стран НАТО, который в 2012 г. составил 849,9 млрд. долл.1; только оборонный бюджет США на 2013 г. утвержден в сумме 633,4 млрд. долл.2.
Совокупные военные затраты всех стран мира составили в 2011 г. 1740 млрд. долл., из которых на США приходится более 40%, а на Россию -4,1% [5]. Паритет обеспечивается наличием у России стратегических ядерных сил. Однако трудности с их обновлением, а также возможное расширение НАТО на Восток за счет приема в альянс ряда стран СНГ усиливают военные угрозы для России.
Существенное методологическое значение для совершенствования военно-бюджетной политики России, на наш взгляд, имеет исследование зарубежного опыта планирования и использования ресурсов, выделяемых на обеспечение национальной безопасности. Более чем полувековая история ориентированного на результат бюджетирования в США и многолетний период бюджетных реформ в странах - членах блока НАТО свидетельствуют о
1. Список стран по военным расходам. — http://ru.wikipedia.org/wiki
2. РИА Новости. — http://rusplt.ru/review/news/word/amerika-oborona.html
том, что несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологию планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета, одновременно развивая и совершенствуя ее.
Особенности военно-бюджетного процесса в США
В США много внимания уделяется совершенствованию планирования развития вооруженных сил и прежде всего - преобразованию программных положений «Национальной военной стратегии США» (NMS - National Military Strategy) - основополагающего документа в области военной политики. В основу положена система «планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета» [1, с. 307].
В США военный бюджет планируется на шесть лет. В первый год цикла аппарат министра обороны на основании «Стратегии национальной безопасности» (составляется Советом национальной безопасности) и «Стратегии национальной обороны» (составляется Комитетом начальников штабов) дает всеобъемлющие стратегические указания и рекомендации видам вооруженных сил по формированию планов и программ. На их основе в видах вооруженных сил корректируют свои программы и завершают разработку детализированных программ на последующие два финансовых года. Министерство обороны анализирует представленные документы, при необходимости корректирует выполнение текущего бюджета и разрабатывает общие бюджетные предложения на последующие два финансовых года. Второй год цикла в основном посвящен работе плановиков по управлению денежными потоками и решению проблем долгосрочного планирования.
Процесс планирования осуществляется также и на основе положений руководства по стратегическому планированию, в котором министр обороны и Комитет начальников штабов (КНШ) формулируют приоритеты национальной оборонной политики и военную стратегию. В соответствии с указаниями руководства принимаются решения по финансированию программ военного строительства. Эти решения включаются в «Объединенное руководство по планированию», процессуально связывающее фазы планирования и программирования бюджетного процесса. Руководящие положения данного документа также служат основанием для видов вооруженных сил и самостоятельных управлений министерства обороны при разработке «Меморандумов о целях программ». Виды вооруженных сил в августе предлагают программы, бюджеты и основные направления развития на шесть лет. Аппарат министра обороны до декабря анализирует исполнение бюджета предшествующего года и поступившие предложения видов вооруженных сил и включает принятые расходы в бюджетную заявку, которая направляется в административно-
бюджетное управление при президенте. Данное управление составляет проект бюджета, который президентом представляется Конгрессу3. После слушаний по проектам бюджета в военных комитетах Конгресса в марте выпускаются «Решения по финансированию программ», утверждаемые министром обороны. На их базе происходит окончательное формирование бюджета, и в сентябре рассматриваются законопроекты по доходам и расходам и закон о бюджете. Финансовый год в США начинается с 1 октября. Как видно, в США процесс подготовки бюджетной заявки министерством обороны осуществляется почти в течение года4.
Бюджет министерства обороны США включает незначительное количество закрытых статей финансирования, относящихся к разведывательным структурам и к некоторым сверхсекретным программам министерства. Все бюджетные документы, составляющие не один десяток томов, можно посмотреть на сайте в сети Интернет.
В бюджете министерства обороны США расходы раскрываются как по программам, так и по организационному и целевому признакам.
Параллельно с проведением мероприятий на этапах программирования и разработки бюджета проводятся мероприятия этапа исполнения бюджета, на котором осуществляется контроль эффективности расходования текущих и ранее выделявшихся бюджетных ассигнований. По результатам проверки принимаются соответствующие решения и при необходимости в бюджет вносятся коррективы. Окончательный вариант проекта бюджета в декабре направляется в административно-бюджетное управление правительства, которое передает его президенту. Последний представляет на рассмотрение конгресса проект федерального бюджета США, включающий военные расходы. Проект в соответствии с установленным порядком проходит полный цикл рассмотрения, согласования и утверждения. После этого он оформляется в виде закона.
На втором году цикла допускается внесение некоторых корректив в разработанные документы. В конце каждого финансового года министерство обороны может анализировать исполнение бюджета, оценивая прошлые,
3. В России проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной думы вносит Правительство РФ. См.: Бюджетный кодекс РФ, ст. 192.
4. Для Министерства обороны РФ выделяется шесть месяцев, а на уточнение потребностей в соответствии с выделяемыми Министерством финансов РФ предельными объемами финансирования выделяется до трех недель. См.: Положение о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 1010).
настоящие и будущие целевые затраты и, соответственно, внося необходимые изменения.
Кроме всего прочего, американские специалисты считают весьма существенным и тот факт, что двухлетний цикл вписывается в рамки четырехлетней работы президента. Так, в первый год после выборов президента его администрация определяет приоритеты оборонной политики. На втором году цикла главным документом с точки зрения обозначения направлений в областях военной политики становится «Всесторонний обзор состояния и перспектив развития Вооруженных сил США», который дает импульс планово-программной работе администрации на предстоящие годы.
Опыт США свидетельствует о достаточно кропотливой работе над составлением военного бюджета, в процессе которой разрабатываются бюджетные программы с одновременным представлением расходов по целевому и организационному признаку на ближайшие шесть лет.
Бюджетирование, ориентированное на результат,
в военно-бюджетном процессе в России
Смысл бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), заключается в изменении установки в деятельности органов военного управления и военных бюджетных учреждений с «надо потратить деньги» на «надо достичь результата».
Концепция БОР предполагает переход от планирования расходования бюджетных средств к планированию достижения результата. Основы реформы бюджетного процесса и внедрения новых механизмов были закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249.
Анализ процесса внедрения БОР в военно-бюджетную сферу свидетельствует о том, что существует ряд проблем, решение которых требует дополнительного внимания. Среди основных из них:
- отсутствие ведомственной программы встраивания инструментария БОР в действующий военно-бюджетный процесс;
- восприятие задачи повышения эффективности и оптимизации военных расходов исключительно как сокращения расходов;
- недостатки системы ценообразования на продукцию военного назначения, что приводит к необоснованному монопольному повышению цен на вооружение и военную технику со стороны поставщиков;
- неравномерное выделение денежных средств из федерального бюджета в течение финансового года, перечисление основной части денежных средств во втором полугодии;
- невозможность освоения в течение года в полном объеме денежных средств, выделяемых на обеспечение национальной обороны и безопасности, не только вследствие неритмичного финансирования, но и в силу невозможности надлежащего выполнения заказов отечественными организациями, включая предприятия ОПК;
- отсутствие научно обоснованной и отвечающей современному состоянию Вооруженных сил РФ и их задачам системы критериев и показателей, позволяющих оценить результативность расходов на национальную оборону и обеспечить объективное обоснование потребностей армии и флота в различных видах ресурсов;
- неразработанность методического обоснования процесса формирования, взаимоувязки и реализации государственных и ведомственных целевых программ Министерства обороны РФ, перехода к 3-5-летнему и более долгосрочному планированию и прогнозированию финансово-экономического обеспечения военного строительства;
- снижение уровня кадрового потенциала финансово-экономических органов Вооруженных сил РФ, утрата преемственности в их деятельности;
- сворачивание военно-экономической аналитической работы, поиска внебюджетных источников финансирования потребностей армии и флота;
- нецелевые расходы денежных средств, выделяемых Минобороны России, на сумму которых сокращается военный бюджет.
Тем не менее элементы программно-целевого бюджетирования внедряются в сферу военного строительства. В первую очередь это программирование обеспечения Вооруженных сил вооружением и военной техникой, обоснование необходимых объемов бюджетных ассигнований в рамках трехлетнего бюджета, централизация финансового обеспечения военных учреждений.
О совершенствовании программного финансирования
государственного оборонного заказа
Задачей первой российской Государственной программы вооружения на 1996-2005 гг. (ГПВ-2005) было увязать реальные потребности и проблемы, стоящие перед Вооруженными силами, с возможностями их финансового обеспечения, а также задать ориентир для бюджетного планирования при формировании основных показателей государственного оборонного заказа. ГПВ-2005 представляла долгосрочный план развития Вооруженных сил. Однако запланированные в ней показатели, ориентированные на экономический рост, не были выполнены. Среди причин, во-первых, несоответствие экономических прогнозов реальному положению дел в стране (например, при прогнозируемых темпах роста ВВП в 5-7% в 1996-1997 гг. он был отрицательный, а в 1998-1999 гг. - не более 2%). Во-вторых, был уменьшен объем
запланированных средств по статье «Национальная оборона» как доли ВВП (в прогнозе 3,6-5,2%, распоряжением Президента РФ от 1998 г. - 3,5%, реально - 2,3-2,8%). Фактическое финансирование не соответствовало бюджетным показателям [7]. В среднем в 1996-2000 гг. на программу реально выделялось 23% от предусмотренных средств. Подобное привело к тому, что степень загрузки предприятий ОПК заказами в рамках государственного оборонного заказа (ГОЗ) по ГПВ-2005 не превышала 25-30%; в результате уровень оснащения Вооруженных сил современными вооружениями и военной техникой снизился до 20% [8].
В начале 2002 г. была утверждена Государственная программа вооружения на 2001-2010 гг. (ГПВ-2010). Данная программа уже больше соответствовала финансово-экономическим реалиям. В ней упор сделан на функционирование ОПК за счет экспорта вооружений и военной техники и финансирования разработки новых вооружений. При ее разработке составители исходили из того, что расходы на национальную оборону составят в среднем 2,7% ВВП на период 2001-2010 гг. Изменялась и структура расходов на содержание и развитие Вооруженных сил. Если в 2001 г. соотношение расходов составляло 70:30, то в 2005 г. планировалось уже 60:40 с перспективой достижения соотношения 50:50 к 2010 г. [6].
В рамках ГПВ-2010 предполагалось подготовить серийное производство техники нового поколения, которая должна стать основой системы вооружения к 2020 г. [4]. ГПВ также включала в себя раздел, посвященный номенклатуре вооружений и военной техники, предлагаемых на экспорт.
ГПВ-2010, несмотря на очевидные успехи, отличалась перекосом в сторону стратегических ядерных сил и предполагала финансирование закупок обычных вооружений по остаточному принципу. В рамках программы до 2/3 средств, выделяемых на закупку вооружения и военной техники (ВВТ), направлялось на обеспечение насущных потребностей Вооруженных сил (закупка комплектующих, расходных материалов, учебно-тренировочных средств, ракет, боеприпасов и т.д.). При этом закупки сложных финальных образцов осуществлялись в единичных количествах.
После одобрения в январе 2003 г. Советом Безопасности России «Основ военно-технической политики государства на период до 2015 года и дальнейшую перспективу» была принята в разработку очередная программа вооружения ГПВ-2015, основной чертой которой стало сокращение доли НИОКР и увеличение финансирования серийного производства ВВТ. При ее разработке впервые система исходных данных формировалась как единый документ и включала, помимо традиционных военно-стратегических, оперативных и макроэкономических исходных материалов, комплексный прогноз развития военно-технического сотрудничества, перечень базовых и критических военных технологий на длительный период, ведущие тенденции разви-
тия ВВТ в мире на обозримое будущее, номенклатуру унифицированных компонентов для ВВТ с комплексом межведомственных (межвидовых) требований к ним и прогноз развития науки и техники в интересах обороны и безопасности государства.
Отличительной особенностью ГПВ-2015 стал и тот факт, что в ней предполагается практически полностью учесть затраты на весь жизненный цикл ВВТ: разработку, производство, модернизацию, ремонт, а также подготовку и строительство объектов под монтаж вооружения. Приоритетом в поставке новых вооружений планируются части постоянной готовности5. Принципиально новым стало и то обстоятельство, что в рамках ГПВ допускается закупка ВВТ западных производителей для нужд Министерства обороны.
Пересмотр ГПВ-2015 вызван введением нового облика Вооруженных сил, а также приближением срока корректировки действующей ГПВ-2015.
Целью ГПВ-2020 объявлено перевооружение Вооруженных сил, доведение доли новых вооружений до 30% к 2015 г. и до 70-80% к 2020 г. В сентябре 2010 г. прежним министром обороны России был назван объем финансирования ГПВ-2020 в размере 19 трлн. руб. [3]. Эта сумма покрывает только нужды Министерства обороны. С учетом потребностей других силовых ведомств России объем ГПВ-2020 составляет 22 трлн. руб.
Положение в области финансирования новой программы на 20122013 гг. представлено в таблице6.
Таблица
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА ПО ВИДАМ АССИГНОВАНИЙ, %
Год Закупки ВВТ Ремонт и модернизация НИОКР
2012 66 15 18
2013 70 14 16
Таким образом, ГПВ-2020 проработана и подкреплена финансированием. Приведенные в ней показатели представляются выполнимыми в условиях экономического роста в России и увеличения доли военных расходов в ВВП.
Итоги реформирования финансового обеспечения войск (сил)
При внедрении механизмов БОР неизбежно возникает вопрос о путях достижения намеченных результатов при минимальных затратах. Они стиму-
5. Новая программа вооружения ориентирована, прежде всего, на перевооружение частей постоянной боевой готовности. АРМС—ТАСС. 2006, 12 июля.
6. Заварзин В. Только при наличии новейшего вооружения и военной техники будет обеспечена эффективная оборона. — http://oren.ru/news/2526253
лируют проведение реструктуризации сети государственных учреждений с целью формирования их оптимального состава. Реализация данного подхода в Министерстве обороны имела благие намерения - усовершенствовать деятельность военной финансово-экономической службы. В ходе преобразований в 2009-2010 гг. количество уровней доведения бюджетных ассигнований до получателей было сокращено до трех, число получателей бюджетных средств было сокращено в 2,8 раза, реализовывались мероприятия по формированию территориальных финансовых органов в субъектах Российской Федерации. В составе центрального аппарата Министерства обороны Российской Федерации вместо многочисленных финансовых структур созданы департаменты: финансового планирования, финансового обеспечения, учета и отчетности, социальных гарантий с подчинением их заместителю министра обороны Российской Федерации по финансово-экономической работе. На эти структуры была возложена вся полнота ответственности за финансовое обеспечение Вооруженных сил РФ. В центре и на местах была произведена замена большинства должностей финансово-экономической службы, ранее замещавшихся военнослужащими, на должности государственных гражданских служащих либо лиц гражданского персонала [13]. Впоследствии, в апреле 2011 г., было принято решение о создании единого расчетного центра для обеспечения начисления и выплаты денежного довольствия военнослужащим Вооруженных сил, а военная финансово-экономическая служба ликвидирована.
Необходимо отметить, что некоторые проведенные мероприятия должны были бы способствовать снижению трудоемкости и повышению эффективности исполнения федерального бюджета в части расходов на национальную оборону. Однако чрезмерная поспешность, недостаточная компетентность организаторов и проводников реформ, увлеченность стремлением как можно быстрее внедрить в военно-финансовую сферу практику западных стран привели к обратным результатам.
Существенный урон оборонному бюджету России за время реформ последнего времени (2009-2012) нанесен по причине фактического упразднения ведомственного финансового контроля. Поэтому стали возможны противоправные действия должностных лиц «Оборонсервиса», заключение невыгодных контрактов на приобретение за рубежом военной техники для удовлетворения потребностей российской армии и флота, крупные хищения работников расчетных центров Министерства обороны РФ. Вероятно, руководители, принимавшие подобное решение, забыли классическое положение менеджмента о том, что финансовый контроль является неотъемлемой функцией государственного управления.
В целях совершенствования финансово-экономического обеспечения обороноспособности государства, по нашему мнению, необходимо в первую очередь реализовать следующее:
а) шире, на научных основах, внедрять методы программно-целевого бюджетирования в сферу военного строительства;
б) восстановить в составе Центрального аппарата Министерства обороны РФ единую, подчиненную министру обороны, финансово-экономическую структуру, ключевые должности в которой укомплектовать специалистами, имеющими опыт работы в военно-бюджетной сфере;
в) возобновить деятельность территориальных финансовых органов, должности которых преимущественно должны комплектоваться офицерами военно-финансовой специальности;
г) возобновить обучение курсантов для подготовки офицеров финансово-экономической специальности;
д) восстановить функционирование в Министерстве обороны РФ ведомственного финансового контроля, как и прежде на принципах соблюдения государственных интересов, объективности, гласности.
Опыт свидетельствует: без четко отлаженного военно-финансового механизма, управляемого специалистами, достичь реальных целей развития системы обеспечения обороноспособности России невозможно.
Литература
1. Военно-экономический анализ: Учебник для военных академий и университетов // Под ред. Викулова С.Ф. - М., 2001.
2. Выступление министра обороны РФ на заседании общего собрания Академии военных наук 26 января 2013 г.
3. Коновалов И. У Минобороны есть деньги на перевооружение // Коммерсантъ. - М., 2010. - 22 сентября.
4. Коротченко И. Путин утвердил программу вооружений // Независимая газета. - М., 2002. - 24 января.
5. Доклад СИПРИ // Красная Звезда. - М., 2012. - 30 июня.
6. Лантратов К. Мирный бюджет военного времени // Коммерсантъ. - М., 2004. -24 ноября.
7. Московский А. Уверенность в завтрашнем дне // Военно-Промышленный Курьер. -М., 2004. - 10-16 марта.
8. Пименов В. Оборонке нужен лидер // Независимое Военное Обозрение. - М., 1998. -13 ноября.
9. Российский статистический ежегодник 2012. - М., 2012.
10. Финансы России. Статистический сборник 2004. - М., 2004. - С. 332.
11. Финансы России. Статистический сборник 2008. - М., 2008. - С. 453.
12. Финансы России. Статистический сборник 2012. - М., 2012. - С. 462.
13. Чистова В.Е. Управление финансово-экономическим обеспечением Вооруженных сил Российской Федерации в современных условиях: Проблемы и пути решения // Военная экономика и финансы. - М., 2010. - № 2.
