CC BY
53
7 (16) - 2007
УГРОЗЫ И БЕЗОПАСНОСТЬ
финансово-экономические проблемы создания объектов двойного назначения инфраструктуры территорий регионов*
Е.ю. хРУСТАЯЁВ,
доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник цэмИ РАн
Обеспечение стабильно высоких темпов роста российской экономики в значительной степени связано с эффективным использованием материальных ресурсов и финансовых средств, выделяемых военной организации государства. Для выявления и устранения недостатков процессов разработки, утверждения и исполнения военного бюджета государства разрабатываются предложения по совершенствованию существующего экономического механизма, позволяющие повысить эффективность военных расходов в условиях жестких бюджетных ограничений.
В последнее время повышенное внимание стало уделяться вопросам ускорения регионального развития и эффективного использования потенциальных возможностей регионов в целях их социального и экономического роста. Основным инструментом, предназначенным для обеспечения прогресса регионов, становятся соответствующие федеральные целевые программы регионального развития (ФЦПРР). Для эффективной реализации ФЦПРР установлен специальный порядок их инициации, отбора, утверждения и управления, определена компетенция органов государственной власти в этих вопросах и предложены конкретные мероприятия, направленные на достижение оптимального использования возможностей федерального центра и регионов.
Законодательно ФЦПРР определяется как взаимоувязанный по содержанию, срокам выполнения, ресурсам и исполнителям комплекс работ
* Статья подготовлена при поддержке РГНФ (проект № 07-06-12009).
правового, организационного, экономического, финансового, социального характера, направленный на решение проблем федерального или совместного ведения в развитии инфраструктурного, социально-экономического, природно-ресурсного потенциалов региона и обеспеченный частично или полностью финансовыми и иными материальными средствами. Под проблемой федерального или совместного ведения обычно понимается устойчивая тенденция, сформировавшаяся в определенном регионе и оказывающая негативное воздействие на развитие как этого региона, так и страны в целом, для преодоления которой необходимы целенаправленные действия органов государственной власти страны и регионов.
В настоящее время федеральные целевые программы развития регионов реализуются на территории более 50 субъектов Федерации. Опыт разработки и выполнения программ показал, что наряду с безусловно положительной ролью в развитии регионов в самих программах имеется много недостатков, таких как размытость формулируемых целей и неконкретность поставленных задач, отсутствие ответственности за их выполнение и т. д. Хроническое недофинансирование программ является и следствием, и причиной этих недостатков. Можно констатировать, что ни одна из ФЦПРР не была выполнена в полном объеме как с точки зрения ее целей, так и перечня утвержденных программных мероприятий.
Ограничиваясь рассмотрением лишь региональных проблем инфраструктурного характера, отметим, что одновременно с ними глубокую озабоченность государства вызывает состояние военной
- 41
безопасности России, основу которой составляет способность военной организации осуществлять силовое сдерживание агрессии и международного терроризма [1]. Боевая готовность войск к решению военных задач в решающей мере зависит от морально-волевых качеств и боеспособности военнослужащих, деятельности по созданию, ремонту и содержанию вооружения и военной техники (ВВТ), состояния оперативного оборудования территории (ООТ) страны, финансирования военных потребностей, боевой слаженности частей, соединений и объединений и т. д.
Кроме того, как уже неоднократно подчеркивалось, в центре внимания практически всех органов государственной власти и многих субъектов Федерации по-прежнему находится состояние оборонно-промышленного комплекса России. Объясняется это тем, что сохранение и укрепление оборонных отраслей промышленности непосредственно влияют не только на военную безопасность государства, но и на экономику, внешнюю политику, социальную стабильность, темпы научно-технического прогресса, а также позволяет учесть многие важнейшие национальные интересы страны [2].
Но если правовые, организационные, экономические, финансовые, социальные и иные мероприятия, направленные на развитие инфраструктурного потенциала региона, обеспеченные финансовыми и иными материальными средствами, уже в какой-то степени предусмотрены, то комплекс процедур, позволяющих системно осуществить ООТ в целях обороны, до сих пор не разработан.
Следует отметить, что в условиях постоянного дефицита средств, которые государство может направить на оборонные и иные нужды, уровень боевой готовности войск все больше становится зависимым от эффективности использования даже незначительных ресурсов. Это подтверждает возрастание роли военно-экономического обоснования решений в военной сфере, обеспечивающих рациональное расходование выделяемых ресурсов на достижение поставленных целей, в том числе и на совершенствование оперативного оборудования территории России.
Создание и совершенствование военной инфраструктуры достигается выполнением соответствующих мероприятий в рамках оперативного оборудования территории государства, путем создания и эксплуатации строительных конструкций, защитных устройств, специальных технических систем, обустройства войск в местах их постоянной и временной дислокации, поддержания казармен-но-жилищного и специального фондов в нормаль-
42 -
ном эксплуатационном состоянии, обеспечения безаварийного содержания объектов инженерного и коммунального назначения, инженерных сетей, коммуникаций военных городков, строительства и содержания жилья для военнослужащих.
Сложность, объемность, межотраслевой характер и длительность мероприятий, осуществляемых в интересах оперативного оборудования территории России, потребовали разработки специальной федеральной государственной программы ООТ (ФГПООТ). Формирование этой программы, как и других целевых программ, выполняемых в государственных интересах, в соответствии с действующим в этой области законодательством требует решения многих проблем как законодательного, так и методологического плана [3].
Анализ объемов бюджетных ассигнований на ООТ. В техническом отношении объекты военной инфраструктуры — это уникальные, сложнейшие объекты, строительство которых требует значительных капиталовложений. Строительство ведется, как правило, в отдаленных, малоосвоенных районах страны, сроки строительства сжаты до предела. В целях недопущения разрыва между потребностями в объектах военной инфраструктуры и их реальным наличием, проектирование и строительство ведется практически одновременно с разработкой и созданием оборонно-промышленным комплексом новых образцов ВВТ.
Оценивая ориентировочные объемы расходов, требуемых для реконструкции и капитального ремонта эксплуатируемых объектов, а также для строительства новых объектов, можно предположить, что силами Минобороны РФ это ООТ неосуществимо, поскольку затраты соизмеримы с годовым федеральным бюджетом. Но на самом деле это не так, хотя бы потому, что Минобороны РФ ежегодно выделяется в бюджете несколько меньше средств, чем это предусмотрено действующим законодательством. И даже если к этим затратам добавить 120 млрд руб., требуемых за период 5 — 7 лет, на ремонт, консервацию и поддержание в готовности объектов инфраструктуры Вооруженных Сил РФ (ВС РФ), которые не используются на постоянной основе в мирное время, то все равно расходы порядка 20 млрд руб. в год нельзя считать непосильными для федерального бюджета. Иное дело, что такая примитивная стратегия использования инфраструктуры представляется нерациональной.
Несмотря на высокую значимость, финансирование соответствующих мероприятий по ООТ пока далеко отстает от потребности. Затраты на развитие военной инфраструктуры включают расходы на
капитальное строительство, капитальный и текущий ремонты. При этом капитальное строительство подразделяется на жилищное строительство, строительство объектов соцкультбыта, специальное строительство.
Анализ показывает, что наибольший удельный вес в расходах на строительство составляют расходы на жилищное строительство. Средний показатель затрат на жилищное строительство за период 1995 — 2006 гг. составляет около 50 % от общего объема расходов на развитие военной инфраструктуры.
Что касается строительства и реконструкции специальных объектов, то потребности в них определяются на основе концепции национальной безопасности и военной доктрины. В связи со значительными изменениями в составе военной инфраструктуры вследствие утраты многих объектов, оставшихся на территории стран СНГ, для восполнения недостающих звеньев военной инф-растуктуры приходится создавать новые объекты. Кроме того, из-за недофинансирования мероприятий по содержанию оставшихся на территории России объектов многие их них не соответствуют современным требованиям, предъявляемым к военной инфраструктуре.
Следует отметить, что с начала нового тысячелетия расходы на специальное строительство и капитальный ремонт объектов военной инфраструктуры значительно возросли и сохраняют тенденцию роста.
Опыт осуществления комплексных целевых программ. Количество комплексных целевых программ, которые выполнялись в РФ на федеральном уровне, велико. Они имели различный ранг, выражавшийся дополнительным прилагательным (президентская, федеральная, государственная), выполнялись либо в соответствии с законом, либо без него, задавались указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Часто программы выполнялись плохо, потому что отношение к ним было необязательным, как и к другим видам расходов федерального бюджета. Практика показала, что от «недофинансирования», как и от других бед, не спасало ни магическое прилагательное в ее названии, ни ранг программы, ни уровень органа власти либо лица, ее утверждавшего. Следовательно, борьба за тот или иной титул или ранг программы не может быть главным в ее отстаивании.
Например, опыт разработки, утверждения и последующего осуществления государственной программы вооружений (ГПВ) без опоры на специальный федеральный закон свидетельствует о том, что не в законе дело. Первая российская ГПВ,
утвержденная первым Президентом РФ, но не подкрепленная его вниманием и, главное, реальным финансированием, была провалена. Новые ГПВ при новом Президенте РФ стали выполняться еще до их формального утверждения, потому что после 1999 г. установилось нормальное финансирование.
Точно так же в условиях «недофинансирования» было все равно, как построено управление программой: через существующую структуру (орган) государственной власти, как это было с ГПВ, или через специально созданный директорат, например, как это было с президентской программой «Национальная технологическая база». Иногда финансирование по некоторым программам падало до уровня, который едва покрывал расходы на содержание соответствующей управленческой структуры. И директораты не очень роптали, возможно, опасаясь, что уровень финансирования снизится еще в большей степени. Вывод из этого аналогичен предыдущему: не статус органа управления важен, а полнота финансирования и качество управления. Хотя, конечно же, если создается целевой директорат, работники которого занимаются программой не по совместительству, не в оставшееся от других дел время, да к тому же еще эти работники компетентны и порядочны, то для программы это лучше.
Анализ действующей правовой базы. Нормативно-правовой базой разработки и реализации федеральных целевых программ регионального развития являются федеральные конституционные законы, Федеральные законы «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Необходимость оперативного оборудования территории РФ в целях обороны установлена Федеральным законом «Об обороне», вторая статья которого «Организация обороны» одним из пунктов включает ООТ. В нем установлены полномочия Президента РФ и Правительства РФ в области обороны. В соответствии с этим документом Президент РФ утверждает концепции и планы строительства и развития ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов, план применения ВС РФ, мобилизационный план, а также планы перевода на работу в условиях военного времени федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей
- 43
государственного и мобилизационного резервов и Федеральную государственную программу ООТ Правительство РФ организует разработку ФГПО-ОТ и проводит мероприятия по ее реализации.
В данном законе также определены функции органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обороны, которые заключаются в том, что они во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции участвуют в разработке программы ООТ и обеспечивают в пределах своих территорий выполнение мероприятий по ее реализации и подготовке коммуникаций в целях обороны.
Не обойдены вниманием проблемы ООТ РФ в целях обороны в Военной доктрине и в последних документах, относящихся к обеспечению военной безопасности государства. Так, в основах государственной политики России по военному строительству отмечается, что одной из основных задач является развитие военной инфраструктуры страны в целях обороны. Как развитие силового компонента военной организации в РФ в данном документе особо подчеркивается актуальность обустройства новых участков государственной границы и совершенствование пограничной инфраструктуры.
При перечислении основных направлений военного строительства в РФ заявляется о том, что в ближайшие годы должны быть разработаны и приняты необходимые политические и экономические меры для обеспечения совместного использования объектов военной инфраструктуры на территории стран СНГ.
Основы бюджетного планирования и финансирования ФГПООТ заложены в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ), в ст. 179 которого определены исполнители, заказчики, состав и содержание долгосрочных целевых программ. В соответствии с этим документом долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным органом. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами. Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.
44
Перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, готовится одновременно с разработкой второго этапа формирования федерального бюджета уполномоченным органом исполнительной власти, который также согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.
Второй этап формирования федерального бюджета в соответствии со ст. 184 БК РФ заключается в распределении федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработке указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.
Статьей 192 БК РФ предусмотрено, что Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год одновременно со следующими документами и материалами:
• проектами федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;
• проектами фрагментов государственной программы вооружения на очередной финансовый год.
В определенной Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ» экономической классификации расходов бюджетов РФ предусмотрена кодировка расходов на капитальное строительство (код 240200), на строительство военных объектов (код 240240) и на капитальный ремонт военных объектов (код 240340). Кроме того, в Ведомственной классификации расходов по Минобороны РФ предусмотрены расходы на содержание командных пунктов, специальных объектов и сооружений, аэродромов; строительство специальных и других объектов; специальные объекты.
Проблемы ООТ тесно взаимосвязаны с федеральными целевыми программами регионального развития. Эти программы упоминаются в ст. 192
и 206 БК РФ при перечислении документов, которые представляются одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Однако в перечне программ, которые упомянуты в БК РФ, есть ГПВ и ФЦПРР, а ФГПООТ в целях обороны нет.
Принципиально важно то обстоятельство, что отсутствие в БК РФ упоминания о ФГПООТ в целях обороны привело к столь же естественному игнорированию этой программы в проекте федерального закона о ФЦПРР. В названном законе однозначно определено, что для текущего управления каждой ФЦПРР ее заказчиком будет формироваться специальная организационная структура — дирекция. Так же четко устанавливается требование выделять ежегодно на все ФЦПРР не менее 10 % от Фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Заметим, что проект этого закона несовершенен. Основные его недостатки, на наш взгляд, таковы:
1) при отборе проблем федерального и совместного ведения, которые должны будут решаться в рамках ФЦПРР (ст. 4), не предполагается учитывать требования ООТ РФ в целях обороны и согласовывать эти программы с Генштабом ВС РФ, а также с руководством Федеральных округов РФ (военных округов). Это должно быть исправлено следующим образом: в число основных принципов отбора проблем должно быть добавлено обеспечение военной безопасности, парирование внешних и внутренних военных угроз, обеспечение национальных интересов России. Для этого представители федеральных органов власти и администрации федеральных округов, а также Генерального штаба ВС РФ должны участвовать в работе Межведомственной координационной комиссии (ст. 12);
2) в связи с вышеизложенным ст. 8 следует дополнить положением о том, что разработка фрагментов ФЦПРР, связанных с ФГПООТ в целях обороны, а также с другими федеральными программами и межрегиональными задачами, должна осуществляться федеральными органами власти за счет средств федерального бюджета;
3) поскольку ООТ в целях обороны, как и другие направления деятельности по обеспечению военной безопасности страны, должны гибко реагировать на изменения международной обстановки и военные угрозы, целесообразно предусмотреть ежегодную отчетность не только о расходах, но и о степени достижения целей
ФЦПРР (и связанного с ней ООТ), а также ежегодную, при необходимости, корректировку ФЦПРР и соответствующих расходов. Устранение отмеченных недостатков позволит реализовать абсолютно правильное предложение о нецелесообразности дальнейшего резкого разделения ООТ РФ в целях обороны и гражданского строительства, а также содержания и использования объектов инфраструктуры гражданского назначения, о расширении количества объектов двойного назначения, об интегрировании сил и средств федерального правительства, с силами и средствами, которыми располагают региональные и муниципальные органы власти, предприятия различных форм собственности и даже граждане.
В существующей правовой базе нет полного комплекта законоположений, определяющих особенности совместного использования объектов инфраструктуры в целях не только обороны, но и в других целях. Не определено и различие межу объектами двойного назначения, когда это требование к ним закладывается еще при проектировании, и двойного применения. А последнее имеет иной характер и две разновидности на практике. Первая, когда объект, построенный в целях обороны, сдается в аренду и приспосабливается к иному виду использования в мирное время. И вторая разновидность, когда гражданский объект в условиях военного положения изымается у его собственника и используется в целях обороны (это предусмотрено законом о военном положении). Естественно, все эти нюансы следует учитывать при скоординированном осуществлении ФГПООТ и ФЦПРР.
Финансирование объектов двойного назначения. Аналогичная ситуация складывается с проблемами скоординированного финансирования строительства новых объектов с учетом как военного, так и гражданского назначения, а также мониторинга всех объектов.
Учитывая актуальность принятия и осуществления федеральных целевых программ регионального развития, а также выделения для этих целей бюджетных средств, целесообразно изучить возможность разработки и принятия закона, комплексно рассматривающего и решающего проблемы оборудования территории России в интересах Федерации в целом. При таком подходе интересы различных министерств и ведомств, регионов и центра, объединяясь, могут дать значительный синергетический эффект за счет кумулятивного использования выделяемых финансовых и материальных ресурсов [4]. Поэтому, рассматривая разные варианты реализации ФГПООТ в целях обороны,
- 45
не следует исключать и такую возможность создания и развития оборонной инфраструктуры.
В силу возможного использования различных механизмов создания объектов инфраструктуры двойного назначения на долевых началах, основной набор исходных данных для определения размеров долевого участия сторон должен формироваться в процессе соответствующих переговоров заинтересованных организаций по каждому объекту, который может быть включен в программу для долевого финансирования. При этом целесообразно использовать термины и определения в строительстве, адаптированные к рыночным условиям.
Сформированные при этом исходные данные могут быть использованы не только при оценке размеров долевого финансирования, но для организации эффективного управления объектами инфраструктуры двойного назначения после их создания.
В силу того, что при создании объектов инфраструктуры двойного назначения на долевых началах предполагается использование государственных бюджетных средств, при расчетах соответствующих долей необходимо использовать основные нормативные документы, регламентирующие порядок подготовки проектно-сметной документации.
Относительно двойного назначения заметим, что, например, в течение многих лет военная космонавтика развивается согласованно с народнохозяйственной и даже коммерческой в рамках действующих в стране законов. Были трудности, но решение практических проблем из-за того, что отсутствовал какой-либо закон, никогда не откладывалось. Более того, по Конституции РФ, если для решения какой-либо проблемы нет закона, то временно ее решение может осуществляться в соответствии с указами Президента РФ. И этим пользовались неоднократно. Двойное применение в изменившихся условиях, как и многое из того, что ранее было сделано исключительно для ВС РФ, тоже не новость для военной организации. Это не только упоминавшаяся космонавтика, но и использование военно-транспортной авиации, продукция геодезии и картографии, многие другие примеры.
Говоря о финансово-экономическом обосновании расходов, которые может повлечь принятие новых законоположений, принципиально важно отметить следующий вывод: принятие рекомендуемых новых законоположений не только не потребует дополнительных расходов, но и сулит экономическую выгоду.
Это объясняется тем, что необходимость ООТ
46 -
и финансирование всех работ уже определены действующим законодательством. Предлагаемые новые законоположения, упорядочивающие процедуры планирования, финансирования и использования объектов инфраструктуры одновременно в интересах как обороны, так и всего народного хозяйства направлены на более экономное расходование средств и получение доходов от использования объектов в мирное время. Экономия, например, посчитанная только для средств связи и телекоммуникаций, за счет «совмещения функций» мирного и военного назначения может составить до 30 % от общего объема расходов, требуемых на раздельное строительство и эксплуатацию этих средств.
Разработка новых законоположений. Выдвигаемые законоположения, если их сгруппировать, призваны:
• заполнить пробелы и устранить противоречия в действующем законодательстве;
• осуществить координацию ООТ с подобными задачами других федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем составе войска, других несиловых ведомств, региональных и местных органов власти, организаций различных форм собственности и граждан;
• решить правовые вопросы совместного финансирования, совместного использования, аренды, реализации и т. п. объектов оборонной инфраструктуры;
• защитить объекты, необходимые для целей обороны, от организационно-хозяйственных и правовых факторов риска (от нарушений энерго-, водо- и теплоснабжения, от банкротства, которое может подорвать обороноспособность страны, от криминальных посягательств). Предлагаемые для реализации законоположения приведены в таблице.
Представленные в таблице законоположения могут быть положены в основу законопроекта о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в связи с проблемами ООТ РФ в целях обороны.
Механизмраспределения бюджетных ассигнований на ООТ. Современный организационно-экономический механизм распределения должен охватывать две категории ассигнований: на капитальное строительство под монтаж ВВТ; на создание других объектов военной инфраструктуры специального назначения, обеспечивающих выполнение задач военной организации.
Суть механизма распределения ассигнований на капитальное строительство под монтаж ВВТ заключается в учете всех видов затрат, сопутствующих
Предложения по совершенствованию законодательства в области ООТ
№ п/п Содержание законоположения Реализация в виде поправок, вносимых в действующие законы
1 Устранить пробел в Бюджетном кодексе РФ, касающийся ФГПООТ Изменить формулировку абз. 11 п. 1 ст. 192 Бюджетного кодекса РФ следующим образом: «проектами фрагментов государственной программы вооружения и ФГПООТ, включаемых в государственный оборонный заказ, на очередной финансовый год (в рамках государственной программы вооружения и ФГПООТ, утверждаемых Президентом Российской Федерации);»
2 Оценка финансово-экономической эффективности расходов Дополнить абз. 5 п. 2 ст. 197 Бюджетного кодекса РФ словами: «степень достижения результатов реализации программ, заявлявшихся при их утверждении и подтверждение реализуемости программ;»
3 Устранить пробел в Бюджетном кодексе РФ Вставить по тексту в абз. 1 п. 1 ст. 206 Бюджетного кодекса РФ после слов «государственной программы вооружения» слова: «и ФГПООТ»
4 Необходимость узаконить общую форму собственности для объектов двойного назначения Дополнить п. 4 ст. 244 Гражданского кодекса РФ (часть первая) словами «Объекты, ранее построенные в целях обороны и используемые в мирное время как объекты двойного применения, а также строящиеся объекты двойного назначения могут находиться только в общей собственности с обязательным участием государства в качестве одного из собственников.»
5 Необходимость узаконить порядок аренды объектов военной инфраструктуры Дополнить абз. 1 п. а 2 ст. 295 Гражданского кодекса РФ (часть первая) словами: «При этом все объекты, созданные в целях обороны, могут быть сданы в аренду только с разрешения федерального органа, уполномоченного на это государством.»
6 Уточнить классификационный адрес расходов федерального бюджета на строительство и содержание объектов военной инфраструктуры двойного назначения Изменить в ведомственной классификации расходов Федерального закона «О бюджетной классификации РФ» наименования видов расходов, добавив слова: «а также долевое участие в содержании объектов военной инфраструктуры, имеющих в мирное время двойное применение» в раздел 04, подраздел 01, целевая статья расходов 602, вид расходов 611; «а также долевое участие в строительстве объектов двойного назначения» в раздел 04, подраздел 01, целевая статья расходов 605, вид расходов 630
7 Закрепить законодательно связь ФЦПООТ с федеральными целевыми программами регионального развития В ст. 3 проекта Федерального закона «О федеральных целевых программах регионального развития» записать в числе учитываемых факторов приоритетности проблем текст абз. 3 следующим образом: «соотношения между федеральными и региональными НИОКР, капиталовложениями и различными мероприятиями, включая оборудование территорий и капитальное строительство в целях обеспечения национальной безопасности (обороны).»
Абзац второй в перечне обстоятельств, которые должны учитываться при оценке федеральных целевых программ регионального развития записать в следующей формулировке: «обоснованность и комплексность программы, ее влияние на технологическую, экологическую и иные виды национальной и региональной безопасности.»
постановке образцов вооружения в соответствующие компоненты военной организации РФ. Для этого на основе анализа данных ГПВ формируется перечень работ в части создания объектов военной инфраструктуры специального назначения, на соответствующий год программного периода. Фактически этот перечень позволяет прогнозировать динамику затрат на капитальное строительство под монтаж ВВТ, поскольку в ГПВ указаны размеры ассигнований и генеральные заказчики, в интересах которых выполняется та или иная работа. Таким образом, проблем с распределением ассигнований на капитальное строительство под монтаж ВВТ не должно быть.
Что касается ассигнований на создание других объектов военной инфраструктуры, которые не определены в тех или иных программах и планах, то здесь более актуальной является задача поиска внебюджетных источников финансирования, пос-
кольку, как показывает практика, при формировании бюджетных заявок на очередной финансовый год добиться выделения ассигнований на создание дополнительных объектов, в том числе относящихся к военной инфраструктуре, очень сложно [5].
В настоящее время единственным источником финансирования всех видов объектов инфраструктуры являются плановые ассигнования, выделяемые федеральными органами исполнительной власти из федерального бюджета по разделам функциональной классификации «Национальная оборона», «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», «Промышленность, энергетика и строительство». При этом следует иметь в виду, что в соответствии с ведомственной классификацией расходов федерального бюджета расходы на «Строительство специальных и других объектов», в том числе
- 47
«Специальные объекты», предусмотрены только в Минобороны РФ.
Таким образом, в условиях, когда в утвержденных плановых документах создание объектов военной инфраструктуры двойного назначения не предусмотрено, то требуется разработка технико-экономического обоснования, методологической основой которого является военно-экономический анализ. Такое технико-экономическое обоснование должно проводиться соответствующими органами военного управления в рамках формирования бюджетной заявки на очередной финансовый год.
При этом определение эффективности в рамках прямой или обратной задачи оптимизации для объектов военной инфраструктуры должно осуществляться с учетом значимости тех или иных объектов, т. е. их «веса» в приросте оперативных и технических характеристик данного вида боевых действий. Значимость таких объектов должны определять органы военного управления при формировании бюджетных заявок в части капитальных вложений для оперативного оборудования территории России. С этой целью до начала разработки бюджетной заявки на очередной период должны рассчитываться соответствующие показатели значимости применительно к каждому объекту инфраструктуры в каждой расчетной единице.
Определение значимости конкретных объектов военной инфраструктуры должно осуществляться в направлении от органов низшего уровня управления к органам высшего ее уровня путем взвешивания соответствующих оценок значимости в процессе формирования проектов планов капитальных вложений [6]:
Р. = Р . х Р . х Р ,
I XI уг ц'
где Р. — значимость конкретного объекта военной инфраструктуры /-го вида оперативных и технических характеристик; Р , Р , Р . — значимость
г г > хг' уг' 7.1
оперативных и технических характеристик конкретного объекта военной инфраструктуры /-го вида, определенная соответственно застройщиками на местах, заказчиками и органами системы распределения капитальных вложений.
Особенности объектов военной инфраструктуры приводят к тому, что многие объекты, предполагаемые к включению в соответствующие планы, способны удовлетворить различные оперативные и технические потребности. В этом случае совокупный вклад данного объекта военной инфраструктуры будет равен сумме вкладов каждого его свойства:
П =£ П;к,
где П — полезность ]'-го объекта; П]к — вклад ]'-го объекта в прирост к-го вида оперативных и технических характеристик (к — общее количество таких характеристик).
Имея показатели полезности (показатели потенциала) по всем объектам военной инфраструктуры, можно определить приоритетность их включения в проекты бюджетных заявок.
При определении вклада тех или иных объектов военной инфраструктуры необходимо учитывать, что для решения военной организацией РФ задач в условиях противостояния зарубежным армиям, оснащенным перспективным оружием и превосходящим по численности, в системе вооружения приоритетное значение имеют системы [7]: ядерного и неядерного сдерживания; средств мобильных сил и информационной войны.
В последнее время, с учетом активизации глобальной террористической деятельности, особое внимание уделяется проблемам борьбы с терроризмом, что создает предпосылки для включения в планы работ по созданию объектов военной инфраструктуры специального назначения, прямо или косвенно связанных с антитеррористической деятельностью.
В заключение представим основные результаты и выводы проведенных исследований, сформулированные следующим образом:
1. В настоящее время оперативное оборудование территории РФ в целях обороны нельзя считать соответствующей требованиям военной безопасности страны. Запланированные работы выполнялись не всегда удовлетворительно, главным образом потому, что их финансирование отставало от требуемых объемов. Проблема финансирования развития военной инфраструктуры заключается в том, что реальный объем требуемых для этого средств по различным причинам больше как расчетных значений, так и выделяемых на эти цели средств из федерального бюджета. Это обусловлено многими причинами, но прежде всего тем, что в настоящее время доходная часть федерального бюджета формируется в основном только за счет экспорта сырьевых ресурсов. Колебания цен на эти ресурсы и другие негативные факторы способствуют повышению вероятности возникновения ситуации, при которой те или иные бюджетные расходы, в том числе по программе оперативного оборудования территории РФ в интересах обороны, не будут обеспечены потребными финансовыми ресурсами.
2. Проблемы оперативного оборудования территории страны в интересах обороны тесно
к
взаимосвязаны с федеральными целевыми программами регионального развития. Комплексный подход к решению данных проблем позволит получить значительный синергетический эффект за счет кумулятивного использования выделяемых финансовых и материальных ресурсов.
3. Главным для реализуемости программ федерального уровня является то, имеются или нет в распоряжении органа, управляющего программой, властные рычаги воздействия на вышестоящие органы, от которых зависит финансирование, и на нижестоящих исполнителей, от которых зависит целевое и эффективное использование средств. В этом смысле представляется целесообразным опереться на Бюджетный кодекс РФ, предусматривающий систему мер правового воздействия, а кроме того, усилить их либо в самом кодексе, либо в дополняющих его законах.
4. Основными направлениями работ, которые должны быть включены в ФГПООТ, следует считать: сохранение потенциала объектов оборонной инфраструктуры, расширение сферы их использования, как в интересах национальной безопасности, так и в других целях; строительство минимального количества важнейших новых объектов, гарантированно укладывающегося в ожидаемые объемы ассигнований, с приоритетом многоцелевого использования этих объектов; формирование организационно-экономических и правовых механизмов создания и использования объектов оборонной инфраструктуры как элементов системы многоцелевого назначения.
5. Потребность в оперативном оборудовании территории России свидетельствует в пользу следующей стратегии действий: разработка проекта программы ООТ с учетом двойного применения действующих объектов и двойного назначения намечаемых к строительству; разработка проекта первоочередных поправок к действующим законам; осуществление программы ООТ с учетом программ развития регионов в рамках откорректированных законов.
6. Новые законоположения, необходимые для успешного ООТ РФ в целях обороны, не требуют дополнительных расходов ни из федерального, ни из консолидированного бюджета РФ. Более того, они позволят получить существенный экономический эффект.
ЛИТЕРАТУРА
1. Хрусталев Е. Ю. Особенности функционирования и развития российского военно-промышленного комплекса // Менеджмент в России и за рубежом, 2002, № 2.
2. Хрусталев Е. Ю. Экономические проблемы военной безопасности России. — М.: Наука, 2005.
3. Багриновский К. А., Хрусталев Е. Ю. Методологические основы построения модельной информационно-аналитической системы планирования и реализации крупных социально-экономических проектов и программ // Экономика и математические методы, 1996, т. 32, вып. 4.
4. Хрусталев Е. Ю. Военно-экономические проблемы и региональная политика // ЭКО, 2005 № 5.
5. Хрусталев Е. Ю., Шиленко Н. И. Технология распределения инвестиций на развитие военной инфраструктуры // Математические и инструментальные методы в экономических системах. - М.: МЭСИ, 2005.
6. ШиленкоН. И. Информационно-математическая технология анализа капитальных вложений на развитие производственной инфраструктуры // Математические и инструментальные средства экономических систем в условиях информатизации общества. - М.: МЭСИ, 2004.
7. Коваленко А. Т., Хрусталев Е. Ю., Шиленко Н. И. Экономические проблемы развития военного потенциала России // Экономическая наука современной России, 2004, № 3.
