CC BY
12
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА
Об участии Института в Международной научно-практической конференции «Направления совершенствования нормотворческой деятельности»
В декабре 2013 г. представители Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ приняли участие в Международной научно-практической конференции «Направления совершенствования нормотворческой деятельности», которая состоялась в г. Минске (Республика Беларусь). Направления развития и совершенствования нормотворческой деятельности в контексте сравнительно-правовых исследований стали предметом научной дискуссии на Конференции, в которой приняли участие представители органов исполнительной власти, судьи, ученые.
С приветственным словом выступили Министр юстиции Республики Беларусь О. Л. Слижевский и Глава представительства Европейского Союза в Республике Беларусь Май-ра Мора.
О. Л. Слижевский представил доклад о роли Министерства юстиции РБ в нормотворческом процессе. Основное внимание было сосредоточено как на оценке последствий принятия нормативных правовых актов Республики Беларусь, так и на совершенствовании собственно нор-мотворческой деятельности, что уже дало определенные результаты (например, динамика принятых нормативных правовых актов Республики Беларусь в 2012 г. уменьшилась по сравнению с 2011 г.).
Заместитель председателя Конституционного суда РБ О. Г. Сергеева выступила с докладом о влиянии Конституционного суда на нормо-творческую деятельность в Респуб-
лике Беларусь. Так, было особо подчеркнуто, что за 20 лет деятельности Конституционного суда уполномоченные органы 70 раз обращались в данный Суд, при этом в 49 случаях положения нормативных правовых актов были признаны не соответствующими Конституции Республики Беларусь. С 2008 г. Конституционный суд РБ осуществляет обязательный предварительный контроль принятых законов до их подписания президентом. За это время было принято 600 законов, и все они признаны соответствующими Конституции Республики Беларусь. Также была подчеркнута значимость направляемых президенту и парламенту ежегодных посланий Конституционного суда РБ о состоянии конституционной законности.
Директор Национального центра законодательства и правовых исследований РБ (НЦЗПИ) В. Д. Ипа-тов рассказал об основных этапах становления и направлениях развития нормотворческой деятельности в Республике Беларусь, а также о роли НЦЗПИ в совершенствовании законодательства о правовом обеспечении нормотворческой деятельности. По мнению докладчика, планируемый к введению правовой мониторинг в Республике Беларусь — это правовое оформление уже имеющейся деятельности органов государственной власти в данной сфере, причем понятие правового мониторинга шире, чем оценка регулирующего воздействия. Также было отмечено, что к настоящему времени разработан проект закона РБ «О право-
вых актах в Республике Беларусь», в котором, в частности, определены: система правовых актов; юридическая сила ненормативных правовых актов; публичное обсуждение проектов актов; порядок проведения правовых экспериментов; критерии оценки последствий принятия правовых актов; порядок осуществления правового мониторинга и др.
Вопросу конституционного принципа экономичности регулирования общественных отношений был посвящен доклад заведующего кафедрой конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета доктора юридических наук, профессора Г. А. Василевича. В Белоруссии в настоящее время принято около 2200 законов, в число которых входят и законы о ратификации международных договоров Республики Беларусь. Докладчик подробно остановился на проблемах эффективности законодательства РБ, в том числе в экономической сфере, проанализировал некоторые положения, создающие дополнительные барьеры для ведения бизнеса. Было отмечено, что число бухгалтеров в Белоруссии всего лишь в три раза меньше, чем в Китае (при значительно меньшем числе граждан).
Заместитель начальника управления финансового законодательства — начальник отдела бюджетного законодательства Департамента финансового законодательства и законодательства по вопросам земельных отношений Министерства юстиции Украины Л. Н. Кравченко представила сообщение о роли и месте нормотворческого процесса в механизме правового регулирования государственной деятельности (на примере Украины). Она подчеркнула наличие весьма широких полномочий у Министерства юстиции Украины, при этом все законопроекты (даже внесенные депутатами Верховной Рады) должны получить одобрение этого Министерства. Также было отмечено, что Государственная служба
предпринимательской деятельности проводит оценку регулирующего воздействия (ОРВ) по любому проекту нормативного правового акта в сфере предпринимательской деятельности. Без заключения об ОРВ Министерство юстиции Украины не вправе проводить по такому проекту правовую экспертизу.
Опытом проведения ОРВ в законодательном процессе Испании поделилась специалист Секретариата заместителя генерального секретаря юстиции Испании Ева Нардис Перес. Она отметила, что в 2011 г. Правительством Испании было принято методическое руководство по ОРВ. При этом выступающая остановилась на возникающих проблемах и путях их решения. В числе основных проблем назывались отсутствие времени, знаний и средств для проведения полноценного ОРВ. Для улучшения ситуации было предложено следующее: организация совещательных интернет-форумов для обмена опытом проведения ОРВ; организация соответствующих учебных мероприятий; создание специального ведомства по проведению ОРВ. При этом целесообразно, чтобы каждое ведомство проводило ОРВ только по своей сфере деятельности.
О нормотворческом процессе в Италии рассказала судья Ювеналь-ного суда г. Абруззо Виттория Ко-реа. Она подробно остановилась на особенностях функционирования двухпалатного парламента в Италии. Весьма обстоятельно была рассмотрена процедура проведения референдума в данном государстве. Существует три вида референдумов: о разработке проекта закона; консультативный референдум и референдум об утверждении конституционных законов. Особо было отмечено право группы граждан в количестве 50 тыс. внести предложение о проведении референдума об отмене закона.
От Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ на Конферен-
ции выступили старший научный сотрудник отдела теории законодательства кандидат юридических наук Е. Е. Рафалюк и заведующий отделом мониторинга законодательства кандидат юридических наук А. В. Павлушкин.
Доклад Е. Е. Рафалюк был посвящен сравнительно-правовому анализу Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
В странах — партнерах России по Единому экономическому пространству (республики Беларусь и Казахстан) приняты и действуют законы о нормативных правовых актах. Кроме того, в Белоруссии и Казахстане ведется разработка закона о правовых актах. В России законодательное регулирование нормотворческо-го (законодательного) процесса носит комплексный характер и характеризуется отсутствием единого законодательного акта, обеспечивающего законодательный процесс. Основу регулирования образует Конституция РФ 1993 г.
Потребность в системном законодательном регулировании правотворческого процесса актуализировала разработку Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2012 г. законопроекта о нормативных правовых актах в Российской Федерации. Основу концепции проекта федерального закона составляют четыре принципиальных положения.
Во-первых, регулирование охватывает все виды нормативных правовых актов (от Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов до муниципальных актов).
Во-вторых, предпринята попытка связать воедино все стадии появления и действия актов как в процессе правотворчества, так и в процессе правоприменения.
В-третьих, закреплены правила соотношения международных и национальных правовых актов ввиду актуальности данной проблемы в условиях интеграционных процессов. Так, в гл. 3 «Принятие нормативных правовых актов в целях реализации международных обязательств Российской Федерации» законопроекта имеются соответствующие статьи, посвященные действию не только международных договоров Российской Федерации в правовой системе России, но и решений международных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации, а также использованию международных рекомендательных актов в правовой системе России.
В-четвертых, разработаны нормативные определения понятий, характеризующие правовую систему государства.
Сравнительно-правовой анализ Закона РБ от 10 января 2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» позволил сделать вывод об общих подходах и принципах в регулировании нормотворческого процесса. Принципы нормотворческой деятельности, закрепленные в ст. 7 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (конституционности; соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам главы государства и вышестоящих государственных органов; приоритета общепризнанных принципов международного права; защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости; научности; системности и комплексности правового регулирования общественных отношений), схожи с принципами, провозглашенными в ст. 3 законопроекта о нормативных правовых актах в Российской Федерации.
Одно из различий в регулировании нормотворческого процесса в Респуб-
лике Беларусь и Российской Федерации связано с особенностями государственно-территориального устройства стран. Так как Белоруссия является унитарным государством, систему нормативных правовых актов образуют нормативные правовые акты Республики Беларусь. Система нормативных правовых актов России как федеративного государства более сложна и включает в себя нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные правовые акты субъектов РФ.
Новеллами законопроекта о нормативных правовых актах в Российской Федерации можно считать введение положений об использовании информационных технологий в процессах правотворчества и правоприменения; регламентацию новейших способов анализа эффективности нормативных правовых актов, включая прогнозирование, мониторинг и оценку регулирующего воздействия.
В Законе РБ о нормативных правовых актах имеется положение об ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) нормативных правовых актов, что влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Республики Беларусь (ст. 78). Аналогичное положение могло бы быть включено в проект российского закона.
Докладчик отметила актуальность вопросов нормотворческой деятельности в свете развития интеграционных процессов на Евразийском пространстве. Безусловно, необходима «опора» на национальные конституции государств — членов Евразийской интеграции, устанавливающие соотношение международного и национального правового регулирования.
Так, «Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосудар-
ственные образования и выходить из них» (ст. 8 Конституции РБ).
В части 4 ст. 15 Конституции РФ закреплен приоритет норм международного права над внутригосударственным законодательством. А на основе ст. 79 Конституции Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих суверенных полномочий.
Таким образом, присоединяясь к тому или иному интеграционному объединению, государство передает часть своих суверенных полномочий в решении ряда вопросов и признает юрисдикцию органов межгосударственного объединения в решении определенных вопросов (например, решений Евразийской экономической комиссии).
В то же время закрепление «статуса» решений наднациональных органов, их места в национальной правовой системе во внутригосударственном акте (например, в законе о нормативных правовых актах) придало бы большую правовую определенность в решении данного вопроса.
Зарубежный опыт не всегда свидетельствует о единообразии практики в решении данного вопроса даже на уровне конституционного регулирования. Например, в Конституции Республики Аргентины 1994 г. предусмотрено, что «Конгресс одобряет договоры об интеграции, посредством которых происходит делегирование полномочий и юрис-дикций наднациональным организациям, на условиях взаимности и равенства, но только тех, которые уважают демократический порядок и права человека. Нормы, принятые по результатам их одобрения, имеют большую юридическую силу, чем законы» (п. 24 ст. 75).
В статье 153 Конституции Венесуэлы 1999 г. записано, что «нормы, принятые в рамках договоров об интеграции, являются неотъемлемой частью действующей правовой системы, имеют прямое действие и верховенство по отношению к внутреннему законодательству».
Однако в конституциях Бразилии и Уругвая не только отдельно не выделены нормы, принимаемые в условиях интеграции, но и по-иному решен вопрос о соотношении международных и национальных актов. В конституции данных государств введены положения о том, что международные договоры занимают такое же положение, что и национальные законы. Следовательно, для разрешения коллизий между ними применяются общеправовые принципы решения коллизий.
В заключение докладчик подчеркнула, что развитие интеграционных процессов и связанная с этим необходимость в унификации национальных законодательств и в целом подходов к регулированию отдельных сфер общественных отношений могли бы стать основой для совершенствования нормотворческой деятельности на совместной основе.
Доклад о современном развитии правового мониторинга представил А. В. Павлушкин. Было отмечено, что одной из современных юридических технологий является правовой мониторинг, под которым понимается комплексный структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки нормативного правового акта на всех этапах его создания и применения.
Правовой мониторинг встраивается в систему противодействия коррупции, включая антикоррупционную экспертизу. В ходе реализации Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы» была проведена весьма активная работа по созданию системы мониторинга правоприменения. При этом в пришедшем на смену Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 гг. также значительное внимание уделяется необходимости осуществления мониторинга по различным аспектам противодействия коррупции.
Нормативные правовые акты, регулирующие осуществление правового мониторинга (мониторинга правоприменения), приняты в Республике Казахстан (ст. 1 и 43-1 Закона РК от 24 марта 1998 г. № 213-1 «О нормативных правовых актах»; постановление Правительства РК от 25 августа 2011 г. № 964 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинга нормативных правовых актов»; Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов, утвержденные приказом и. о. Министра юстиции РК от 28 октября 2011 г. № 350) и в Российской Федерации (Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»). В Республике Беларусь разработан проект указа Президента РБ, регламентирующий осуществление правового мониторинга.
В России под мониторингом правоприменения понимается комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов. Первый Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. был размещен на официальных сайтах Президента РФ, а также Минюста в марте 2013 г.
В Российской Федерации в настоящее время одним из главных вопросов становления механизма правового мониторинга является практическое применение теоретических и нормативных разработок, последовательная реализация названных
Указа Президента РФ, постановления Правительства РФ и собственно планов мониторинга. При этом особое внимание должно быть уделено активному участию в правовом мониторинге не только органов публичной власти, но и бизнес-структур, общественных организаций и иных институтов гражданского общества, а также собственно граждан.
Основными достоинствами нормативной базы Республики Казахстан и Российской Федерации по мониторингу законодательства являются универсальность их методик и, следовательно, применимость ко всем отраслям законодательства. Однако в них используются отличные друг от друга показатели мониторинга, различные объекты и субъекты проведения, что затрудняет сопоставительный анализ итогов мониторинга между странами.
Акты Республики Казахстан и Российской Федерации по мониторингу законодательства не предусматривают осуществления систематического мониторинга законодательства в сфере соблюдения требований технических регламентов Таможенного союза, государственного контроля (надзора), ответственности за несоблюдение требований технических регламентов Таможенного союза.
Существенным шагом на пути повышения качества правового регулирования с точки зрения определения экономической эффективности права стало внедрение в Российской Федерации института оценки регулирующего воздействия. Рядом российских ученых ОРВ рассматривается в качестве составной части института правового мониторинга.
В настоящее время как в российской, так и в зарубежной юридической науке существуют различные подходы к определению понятия «оценка регулирующего воздействия» и сфер жизни общества, в которых такая оценка применяется. За рубежом отсутствуют общие для всех государств методики, кото-
рые применялись бы для проведения ОРВ. Методика проведения этой процедуры значительно различается и зависит от тех целей, на которые направлено проведение ОРВ. Сегодня ОРВ является в ОЭСР и Европейском Союзе эффективным инструментом государственного регулирования предпринимательской и иной деятельности. Большая часть разработанных ОЭСР передовых методов, касающихся регулирования, относится именно к ОРВ.
Институт ОРВ позволяет определить и оценить возможные положительные и отрицательные последствия принятия проекта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявить в проекте акта положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, способствующие возникновению необоснованных расходов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или бюджетов всех уровней.
Оценка регулирующего воздействия используется для выработки государственной политики регулирования предпринимательской деятельности начиная с самых ранних этапов; является составной частью системы разработки, согласования, принятия и реализации нормативных правовых и иных актов, устанавливающих обязательные требования для субъектов предпринимательской деятельности.
Неотъемлемым элементом проведения ОРВ является проведение публичных консультаций, цель которых — получение дополнительных данных и информации об отношении заинтересованных субъектов к разрабатываемой норме. С помощью механизма публичных консультаций и иных процедур в рамках ОРВ также обеспечивает-
ся доступ к правовой и иной необходимой для ведения предпринимательской деятельности информации (аналитической, статистической и др.). Субъектный состав при проведении публичных консультаций должен быть комплексным. В данный процесс должны быть вовлечены помимо представителей бизнес-сообщества также и общественные организации, представители научного сообщества, независимые эксперты, граждане.
На первоначальном этапе (с 2010 г.) в России ОРВ применялась по ограниченному кругу вопросов, что не устраивало субъектов предпринимательской деятельности. В докладе Российского союза промышленников и предпринимателей «О состоянии делового климата в России в 2012 г.» отмечается, что по сравнению с 2011 г. в 2012 г. практически в два раза снизилась численность российских компаний, считающих эффективной такую форму взаимодействия с властью, как ОРВ.
С 1 июля 2013 г. круг вопросов и регламентация проведения ОРВ существенно расширены (налоговые и таможенные вопросы), в том числе создан специальный интернет-портал regulation.gov.ru (постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»).
Полагаем, что в дальнейшем необходимо продолжить расширение следующих сфер правового регулирования, подлежащих ОРВ, выделив акты, по которым необходимо проведение обязательной процедуры ОРВ:
социальная сфера; экология (охрана окружающей среды); охрана здоровья граждан; миграционная политика; правовое регулирование статуса отдельных категорий граждан (социально незащищенные категории, граждане с ограниченными физическими возможностями). Процедуру ОРВ целесообразно также проводить в отношении нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной поддержки различных отраслей хозяйства.
В Российской Федерации четко определены сферы проведения ОРВ, детально урегулирован порядок ее проведения. В Белоруссии и Казахстане указана общая сфера проведения консультаций: проекты нормативных правовых актов, затрагивающие интересы предпринимателей. Но часто это носит оценочный характер («могут оказывать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности»), что приводит к значительному усмотрению разработчика проекта нормативного правового акта и непроведению консультаций.
В заключение докладчик отметил необходимость последовательного внедрения ОРВ в Белоруссии и Казахстане (в том числе возможна разработка Евразийской экономической комиссией методических рекомендаций по проведению ОРВ для гармонизации данных вопросов во всех странах — участницах Таможенного союза и Единого экономического пространства). Необходимо также введение процедуры ОРВ в отношении как проектов, так и действующих актов Евразийской экономической комиссии, регулирующих вопросы предпринимательской деятельности.
А. В. Павлушкин, кандидат юридических наук
Е. Е. Рафалюк, кандидат юридических наук
