CC BY
8
Бизнес на территории Единого экономического пространства: новые возможности
27 февраля 2014 г. в Москве в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — ИЗиСП, Институт) состоялся круглый стол «Бизнес на территории Единого экономического пространства: новые возможности», организованный и проведенный совместно с Евразийской экономической комиссией (ЕЭК). Участниками были обсуждены проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности на территории Единого экономического пространства (ЕЭП), совершенствования методов воздействия государства на деятельность хозяйствующих субъектов в условиях развития интеграции, улучшения предпринимательской среды, развития механизмов общественной оценки регуляторно-го воздействия в рамках ЕЭК.
Круглый стол открылся выступлением директора ИЗиСП, вице-президента и академика РАН доктора юридических наук, профессора Т. Я. Хабриевой, отметившей особую значимость для России расширения интеграционных процессов на евразийском пространстве, которое формируется государствами, имеющими общую историю, правовые традиции, а главное — общие экономические цели и интересы. Успешность формирования и эффективность функционирования межгосударственного объединения во многом зависит от того, насколько адекватно конкретный инструментарий достижения целей межгосударственной интеграции, в том числе правовая система интеграционного объединения, отражает его специфику и особенности внешней среды, в которой это объединение формируется и
функционирует. Соотношение между актами различных интеграционных объединений, обязательствами государств, возникающими в связи с принятием таких актов, определяет стратегию встраивания в мировую экономическую систему не только отдельного интеграционного объединения и государства — участника этого объединения, но и каждого субъекта экономической деятельности, действующего в рамках такого объединения. Все это обусловливает важность всестороннего исследования проблем взаимодействия правовых систем региональных межгосударственных объединений экономической интеграции с правом ВТО, создания механизмов разрешения конфликтов, позволяющих обеспечить защиту интересов всех заинтересованных сторон, а также интересов, отражающих специфику межгосударственных интеграционных объединений на евразийском пространстве.
Таможенный союз (ТС) и ЕЭП в настоящее время являются наиболее динамично развивающимися интеграционными объединениями на евразийском пространстве. Достижение целей формирования ТС, намеченных в базовых соглашениях, невозможно без создания благоприятных для развития бизнеса условий на всей территории ЕЭП. При учете этого исследованию государственного регулирования предпринимательской деятельности, повышению его эффективности уделяется не меньше внимания, чем исследованию особенностей правового статуса и правового регулирования деятельности различных интеграционных объединений, включая ТС и ЕЭП. Анализ современных российских институ-
тов всегда дополняется обращением к истории их формирования, а также к опыту правового регулирования государств — участников СНГ.
Не менее значимым инструментом регулирования деятельности субъектов хозяйствования является система государственного контроля. В России ее формирование осуществлялось (и будет развиваться в будущем) по двум основным направлениям: контроль за частнопредпринимательской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб. С учетом этого совершенствуется и законодательство о государственном контроле.
Вместе с тем современное состояние государственного контроля в Российской Федерации и его правовое регулирование характеризуется негативными чертами, которые препятствуют формированию в рамках ТС единого правового поля осуществления предпринимательской деятельности. В связи с этим необходимо создание комплексной системы государственного регулирования предпринимательской деятельности, основу которой должны составлять: баланс интересов государства, бизнеса и потребителей; обеспечение прозрачности деятельности государственных органов и организаций при осуществлении ими полномочий, делегированных им такими органами; обоснованность и эффективность применяемых регулятор-ных инструментов. При этом система государственного регулирования бизнеса должна обеспечивать максимально эффективную защиту прав потребителя при минимальной (объективно необходимой) нагрузке на бизнес. Для решения этих задач в рамках ЕЭП необходимы научно обоснованные рекомендации, учитывающие опыт разных государств и различных интеграционных объединений. Как показывает опыт, наибольшие результаты достигаются, если удается объединить силы, знания и опыт ученых-правоведов и представителей бизнес-со-
общества разных стран, поколений и научных школ.
Главный научный сотрудник, координатор фундаментальных исследований ИЗиСП, член Международной ассоциации сравнительного правоведения профессор, доктор юридических наук Ю. А. Тихомиров отметил, что проходит уже второй этап формирования экономического союза, соответственно необходимо продумать этапы формирования Евразийского экономического союза (ЕЭС), при этом важно заранее предвидеть риски, которые существуют.
Система правовой регуляции в рамках ЕЭП еще не сложилась, в ее основе лежит договор. Понятие правового пространства, теоретическое осмысление данной правовой категории осуществляется учеными Института. В то же время современное информационное общение людей, сообществ, государств создает немало проблем. Сохраняющаяся в рамках ЕЭП конкуренция имеет не только негативный, но и определенный позитивный потенциал, заставляя меняться правовые, экономические и социальные системы. При этом существенна и согласованность норм, которая пока слабая, а также определенность пределов гармонизации. Важную роль в их исследовании могут сыграть инструменты сравнительного правоведения.
Была отмечена значимость документов стратегического характера, которые в России есть не только на федеральном, но и на региональном уровне. В то же время недостаточно исследованы процессы, которые протекают в локальном регулировании на уровне различных корпораций, не учитываются при осуществлении регулирования и потребности рынков, в том числе рынков трудовых ресурсов. Требует отдельного исследования и динамика социальной обязанности и социальной ответственности бизнеса в условиях перелива рынков. Подчеркивалась приоритетность контактов между юридическими службами Белоруссии,
Казахстана и России на уровне как государственных органов и служб, так и отдельных корпораций. Обращено внимание и на проблему сходного толкования, правоприменения и правопонимания, для разрешения которой необходима определенная праворазъяснительная работа. Не намечено пока направлений и не поставлено целей взаимодействия профессиональных сообществ, ведь интеграция — это взаимодействие не только норм и органов, но и социальных сообществ.
Директор департамента развития предпринимательской деятельности Евразийской экономической комиссии Р. А. Акбердин кратко охарактеризовал задачи, которые стоят перед ЕЭК, раскрыл причины интереса ЕЭК к исследованиям, проведенным Институтом, в том числе в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности в государствах — участниках ЕЭП. Существенную важность имеет подготовка научно обоснованной платформы для полноценной интеграции государств в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. По мнению выступавшего, полноценная интеграция возможна тогда, когда инвестор, учреждая компанию на территории другой страны, будет точно знать источники регулирования его деятельности, порядок их принятия, изменения и действия, степень возможного вторжения в его хозяйственную деятельность национальных контрольно-надзорных органов, способы защиты нарушенных прав.
Заместитель директора ИЗиСП кандидат юридических наук В. П. Емель-янцев в выступлении обратил внимание, что результаты социологических исследований, которые проводились ранее бизнес-объединениями, показали различия в ожиданиях бизнеса в отношении действий регулятора. Примечательно, что опасения у бизнеса возникали не в связи с созданием ЕЭП, а в связи со вступлением России в ВТО. Отмечено несколько
общемировых тенденций в государственном регулировании предпринимательской деятельности: 1) государство усиливает свое присутствие в регулировании предпринимательской деятельности; 2) при открытости общей дееспособности и правоспособности в государствах существуют специальные режимы для осуществления отдельных видов деятельности, как следствие, в соответствующих сферах создаются административные барьеры; 3) в мире одновременно происходит развитие новых технологий, что открывает новые возможности для конкуренции, вместе с тем возрастают технологические риски. Государство традиционно более инертно воспринимает достижения технологических революций, а соответственно, и риски. Все это наряду с обостряющейся в мировом масштабе конкуренцией юрис-дикций обусловливает особое внимание к исследованию государственного регулирования предпринимательской деятельности. В выступлении также акцентировалось внимание на существующем смешении понятий качества и эффективности государственного регулирования в актах Республики Казахстан и Российской Федерации. В то же время эти понятия необходимо разграничить. Качество — это надежность, предсказуемость и стабильность государственного регулирования, в то время как эффективность — это ресурсная обеспеченность достижения цели. Эффективность, используемая при планировании, предполагает предварительную постановку стратегических целей и оценку достижения результата.
В заключение было отмечено, что Институт ведет разработку модели регулирования контрольно-надзорной деятельности, в основе которой — черты математической агент-но-ориентированной модели, которая должна позволить на основе анализа и обобщения существующих проблем и недостатков вырабатывать качественные и эффектив-
ные управленческие решения по их преодолению.
Директор департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития А. И. Херсонцев предложил при подготовке юристов, а также при правовом просвещении в целом уделять больше внимания институциональным правовым основам ТС, ЕЭП. Нормы актов ЕЭК имеют особую природу, так как являются нормами прямого действия и затрагивают не только межгосударственные сферы, но и деятельность хозяйствующих субъектов.
Указывалось, что необходимо определить требуемую и допустимую глубину, границы юридической интеграции при осуществлении экономической деятельности. Была подчеркнута особая роль науки в процессе интеграции и унификации правовых режимов, связанных с регулированием хозяйственной деятельности. Отмечена важность при сравнении режимов сопоставления субстантивных требований к определенной деятельности. Необходим осторожный, взвешенный подход к сближению систем регулирования ответственности, поскольку даже институты, имеющие одинаковое название, в национальных законодательствах могут отличаться по своей правовой природе и функциям, которые они выполняют в правовой системе.
Заведующая отделом конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП кандидат юридических наук И. Г. Тимошенко отметила значимость исследования не только опыта наднационального регулирования, но и национального опыта различных государств. Его научное осмысление лежит в основе любого интеграционного процесса. Поиск оптимальной модели осуществляется во всех современных государствах. Регулирование предпринимательской сферы нужно, но оно не должно охранять абстрактные интересы. Требуется определить право-
вые рамки необходимого и достаточного вторжения публичного субъекта в частноправовую сферу, при этом не должны создаваться избыточные административные барьеры.
Заместитель заведующего отделом гражданского законодательства и процесса ИЗиСП кандидат юридических наук О. В. Гутников высказал тезис о том, что отсутствие единообразия судебной практики создает нестабильность для бизнеса, ухудшает предпринимательский и деловой климат. Несмотря на провозглашенные ГК РФ свободу договора и недопустимость произвольного вмешательства любого лица в частные дела, на практике эти принципы не всегда соблюдаются. Докладчик выделил ряд проблем в частном праве, которые должны быть разрешены для улучшения регулирования предпринимательской деятельности. Обращено внимание на недостаточность реализации потенциала частного права в ГК РФ и иных законах, относимых к отрасли гражданского права. Реформа и потенциал частного права должны развиваться дальше, основным направлением должно стать решение перечисленных проблем. Необходимо убрать излишнюю императивность из норм гражданского законодательства, восполнить пробелы, принять типовые договоры, ввести новые формы договоров и правовых отношений. Гражданское право основано на принципе децентрализации регулирования, поэтому правовое регулирование отношений в частной сфере должно переноситься на уровень договорных отношений, больше корпоративных.
Ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук О. О. Журавлева в выступлении остановилась на результатах проведенного Институтом для ЕЭК исследования регулирования контрольно-надзорной деятельности в Белоруссии, Казахстане и России. При сравнении контрольно-надзорных систем были выявле-
ны не только сходные подходы в правовом регулировании, но и ряд общих проблем. Анализ соответствия принципам лучшей международной практики ОЭСР национальных систем позволил выработать рекомендации государствам-участникам в целях создания благоприятных условий для ведения бизнеса, включая меры, которые могли бы быть реализованы на национальном и наднациональном уровнях. В частности, предложено: закрепить в концепции государственного регулирования предпринимательской деятельности ЕЭК общие единые принципы осуществления контрольной и надзорной деятельности, в том числе презумпции добросовестности проверяемого субъекта, приоритета предупреждения и профилактики нарушений законодательства, планирования контрольной и надзорной деятельности на основе системы управления рисками; выработать критерии оценки эффективности национальных контрольно-надзорных систем в сфере регулирования предпринимательской деятельности; принять единые статистические индикаторы, позволяющие их оценивать и сопоставлять их эффективность, в том числе в разрезе малых, средних и крупных субъектов предпринимательства, а также по отраслям; проводить на регулярной основе сопоставительное исследование состояния национальных контрольно-надзорных систем, а также реализации концепций государственного регулирования предпринимательской деятельности, на его основе выявлять и опубликовывать лучший опыт и вырабатывать рекомендации по совершенствованию национального правового регулирования и практики правоприменения.
Заместитель начальника правового управления Федеральной антимонопольной службы доктор юридических наук, профессор С. В. Максимов отметил, что наряду с интеграционными процессами имеют место и процессы «разбегания» правовых систем, последние очень остро ощуща-
ются бизнесом. При помощи простого интеграционного механизма преодолеть процесс «разбегания» правовых систем пока не удалось.
В сфере антимонопольного регулирования в трех государствах — участниках ЕЭП существует на сегодняшний день в основном антимонопольное законодательство, однако есть потребность в поддержке и развитии конкуренции в целом. Затронута проблема отсутствия про-конкурентных норм в российском законодательстве. Отмечена необходимость выбора пределов и объема стандартизации в сфере конкуренции, разработки конкурентного кодекса. Была упомянута одна из проблем, с которой сталкивается ФАС при создании ЕЭП, — слабая осведомленность соответствующих служб и ведомств государств-участников о процессах, которые изменяют национальные системы (направления законотворчества). В связи с этим необходимо взаимопонимание между государствами в вопросах основных направлений развития различных отраслей национальных систем. Также были раскрыты результаты деятельности Института государства и права РАН в части разработки мультимодельных подходов к совершенствованию системы государственного контроля Российской Федерации.
Первый вице-президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» В. Л. Корочкин также констатировал существующий разрыв между идеальными юридическими конструкциями, закрепленными в нормативных правовых актах, и практикой их применения. Как общественный ом-будсмен по защите прав предпринимателей в сфере фитосанитарного и ветеринарного контроля он отметил, что одна из ключевых проблем, выявленных в процессе совместной работы с предпринимательским сообществом, это не проблема несовершенства законодательства как та-
кового, а проблема формальности его совершенствования. В результате возникает чрезмерно широкое произвольное усмотрение, что характеризуется предпринимателями как всевластие служб и беззащитность бизнеса. Даже в рамках интеграционных процессов введение новых требований, ужесточение санкций разрушает существующую защиту предпринимателей в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», систему технического регулирования в целом. Происходит постоянное изъятие из сферы действия указанного Закона отдельных направлений контроля и надзора. Отмечена проблема доступа к актуальным редакциям нормативных правовых актов на официальных сайтах контрольно-надзорных органов, что не позволяет предпринимателям знать о всех позитивных изменениях, произошедших в законодательстве. Необходимо ввести обязательную оценку регулирующего воздействия (ОРВ) при принятии технических регламентов ТС.
Выступающий обратил внимание на существующую разобщенность между бизнесом, регулятором и законодателями, призвал уделять большее внимание исследованию влияния интеграционных процессов, их возможных последствий на конкурентоспособность российской экономики, ее отдельных отраслей. Следует остановить вал актов, принимаемых как на национальном, так и наднациональном уровнях, их противоречивость и избыточность ухудшает бизнес-климат.
Советник председателя совета директоров ОАО «АФК Система», заместитель председателя комитета по научно-техническим инновациям и высоким технологиям ТПП РФ В. Д. Рудашевский положительно оценил опыт Республики Казахстан по созданию благоприятных условий
для ведения бизнеса и инвестиций, отметив, что факты регистрации российскими предпринимателями бизнеса на территории Республики являются подтверждением данного тезиса. Выражена обеспокоенность чрезмерной доминирующей ролью государства в экономике, а также сокращением сферы деятельности саморегулируемых организаций. Выступавший отметил «болезненное» состояние фармацевтического рынка, высокую коррупционную составляющую.
Начальник юридического управления администрации губернатора Калужской области С. Н. Полу-дненко акцентировал внимание на том, что межгосударственная интеграция основывается на взаимодействии отдельных субъектов и территорий, поэтому необходимо исследовать и определять роль субъектов РФ и территориальных единиц Республики Беларусь и Республики Казахстан в процессе интеграции государств в рамках ЕЭП. Отмечена важность взаимодействия в социальной и культурной сферах как предпосылки дальнейшего экономического взаимодействия.
Заместитель начальника Управления досудебного урегулирования налоговых споров Федеральной налоговой службы Д. М. Казанский рассказал о существующих информационных сервисах ФНС, призванных облегчить товарообмен внутри ТС. Специальный сервис позволяет получить информацию о поступлении электронной копии заявления о ввозе товаров и уплате косвенных налогов (далее — заявление) из налоговых органов страны-импортера (заявителя) в налоговые органы страны — экспортера ТС. Информация предоставляется как по заявлениям российских импортеров (их получают налоговые органы Республики Беларусь или Республики Казахстан), так и по заявлениям импортеров из этих республик, подобные заявления получают налоговые органы Российской Федерации.
Федеральная налоговая служба осуществляет взаимодействие с налоговыми органами Республики Беларусь и Республики Казахстан, обмен информацией в режиме реального времени для ускорения подтверждения заявления о нулевой ставке по налогу на добавленную стоимость (предоставляется информация об объектах налогообложения, о проведении ряда совместных мероприятий по риск-ориентированным зонам, в которых предполагается наличие не полностью задекларированных товаров или случаев злоупотреблений правом). Служба заинтересована в повышении эффективности своей деятельности, улучшении бизнес-климата и повышении инвестиционной привлекательности Российской Федерации. Она учитывает не только передовой зарубежный опыт, но и научные рекомендации, в том числе сделанные Институтом. В июле 2013 г. созданы дополнительные гарантии для предпринимателей, позволяющие после рассмотрения жалобы на региональном уровне обратиться в ФНС, в центральный аппарат. Законодательство РФ о налогах и сборах закрепляет право подачи жалобы для защиты нарушенных интересов в процессе налогообложения не только налогоплательщикам, но и любым лицам, в том числе иностранным контрагентам.
Начальник юридического управления администрации губернатора Калужской области С. Н. Полу-дненко акцентировал внимание на том, что межгосударственная интеграция основывается на взаимодействии отдельных субъектов и территорий, поэтому необходимо исследовать и определять роль субъектов РФ и территориальных единиц Республики Беларусь и Республики Казахстан в процессе интеграции государств в рамках ЕЭП, их пределы и полномочия. Отмечена важность взаимодействия в социальной и культурной сферах, создающих предпосылки дальнейшего экономического взаимодействия.
Директор программы содействия правовой государственности в странах Центральной Азии, судья (Берлин, Германия) Й. Пуделька напомнил, что Германия в прошлом году отмечала 150-летие административной юстиции и является первой страной мира, в которой появился данный институт. Административная юстиция предоставляет возможность гражданам, предпринимателям проверять все решения государственных органов на основе особых процессуальных принципов, особого процесса в независимых судах. Кратко охарактеризована роль административной юстиции в противодействии коррупции, а также в создании благоприятных условий для ведения бизнеса. В рамках ЕС идет обсуждение вопроса создания единого законодательного акта по административным процедурам; данный процесс только начался, но уже вызвал много споров, в том числе в Германии. Отмечено отсутствие закона об административных процедурах в России, а также активная работа ряда государств СНГ по принятию своих административных процессуальных кодексов.
Старший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук И. А. Хаванова указала на различия в национальных системах административной юстиции, а также на происходящие изменения в ее док-тринальном понимании не только как механизма защиты от «административной неправды», но и как механизма, позволяющего финансово и экономически развиваться самому государству, делать юрисдикцию конкурентоспособной. В качестве перспективных направлений развития национальных систем было обозначено создание на ЕЭП приемлемых, взаимно понятных, близких и конкурентоспособных в мировых рамках механизмов защиты прав предпринимателей как невластных субъектов.
Руководитель отдела мониторинга законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук А. В. Пав-лушкин остановился на перспективах внедрения и развития ОРВ. Кратко были представлены результаты сопоставительного анализа правовой регламентации мониторинга во всех трех государствах — участниках ЕЭП и ТС, отмечены достоинства и недостатки, которые существуют в правовом регулировании данного института в этих государствах, а также на наднациональном уровне. Констатировалось отсутствие эффективного механизма мониторинга исполнения решений международных договоров и решений ЕЭК в государствах-участниках. Исходя из этого подготовленный департаментами ЕЭК проект, который детально определяет механизм этого мониторинга, будет достаточно полезным.
Обращено внимание, что практикой опровергается следующий тезис: правовой мониторинг — для юристов, а ОРВ — для экономистов. В настоящее время решить сложные вопросы возможно лишь с использованием междисциплинарного подхода, позволяющего задействовать потенциал не только юриспруденции и экономики, но и социологии и психологии. Только в этом случае удастся получить важные и значимые результаты для бизнеса, да и для всего общества.
Учитывая, что три государства — участника ЕЭП и ТС находятся на разных этапах развития института ОРВ, при общих целях задачи различны. В республиках Беларусь и Казахстан в отличие от России ОРВ пока сводится только к публичным консультациям в процессе подготовки и принятия нормативных правовых актов, затрагивающих интересы бизнеса. Проблема в том, что слишком велика доля усмотрения (субъективизма) при принятии решения о необходимости проведения публичных слушаний со стороны чиновни-
ков. Кроме того, результатом является документ, который носит только рекомендательный характер. В заключение была отмечена необходимость введения процедуры ОРВ в отношении как действующих, так и планируемых актов ЕЭК, прежде всего тех, которые регулируют вопросы предпринимательской деятельности.
Р. А. Акбердин в завершение дискуссии еще раз подчеркнул важность не только заимствования передового международного опыта интеграции, в том числе европейского, но и сохранения, развития и использования собственного опыта. Было предложено продолжить сотрудничество, еще более широко вовлекая в его орбиту белорусских и казахских ученых.
Ю. А. Тихомиров подвел итоги состоявшейся в рамках круглого стола дискуссии. Отмечено, во-первых, что постепенно удается преодолевать узкий взгляд отдельных страт общества на происходящие процессы. Выявленные позиции интегратив-ных структур, федеральных структур, субъектов РФ, бизнеса и науки свидетельствуют о многообразии точек зрения относительно происходящих преобразований. Во-вторых, необходимо обеспечить комплексную поддержку бизнеса, который входит в преобразованное правовое пространство. Интересы здесь общие: социальные, политические и экономические. Нужны не только нормативные корректировки, но и поэтапные согласованные действия, разумный баланс, чтобы избежать поспешной унификации. Мы имеем дело с тремя мощными суверенными государствами, правотворчество каждого из которых представляет огромную ценность, — это национальная правовая культура, правовое наследие, правовая кладовая.
O. O. Журавлева, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук
