CC BY
13
бизнеса. Старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук М. В. Залоило и научный сотрудник ИЗиСП Н. В. Власова выступили с законодательной инициативой: установить механизм предоставления налоговых льгот субъектам малого и среднего бизнеса, деятельность которых направлена на исполнение таких функций, с которыми не справляется государство (в частности, благотворительная деятельность); 3) поручение Президента РФ от 28 апреля 2015 г. № Пр-815ГС, п. 5б — Д. В. Соловьев с целью поддержки субъектов малого и среднего бизнеса предложил внести изменения в ст. 325 ТК РФ, увеличив государственное финансирование; 4) поручение Правительства РФ от 5 мая 2015 г., п. 5 — М. Д. Ноятов предложил внести некоторые измене-
ния в НК РФ в части предоставления льгот по налогу на добычу полезных ископаемых. В завершение тренинга модераторы подвели итоги и всем выступавшим с предложениями были вручены удостоверения о повышении квалификации.
По сложившейся традиции работа Школы завершилась подведением итогов Всероссийского конкурса молодых авторов-юристов и торжественным вручением сертификатов и почетных грамот всем участникам мероприятия.
Ф. А. Лещенков, научный сотрудник ИЗиСП
Г. Э. Мамцев, младший научный сотрудник ИЗиСП
Э. В. Алимов, младший научный сотрудник ИЗиСП
Об участии
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в V Петербургском Международном юридическом форуме*
27—30 мая 2015 г. состоялся V Петербургский Международный юридический форум, вобравший в себя лучшие идеи предыдущих лет и открывший новые темы для профессиональной юридической дискуссии. В Форуме приняли участие свыше 3500 делегатов из 84 стран, включая Австралию, Аргентину, Белоруссию, Бразилию, Великобританию, Вьетнам, Германию, Италию, Канаду, Китай, Мексику, Новую Зеландию, США, Украину, Францию, Южную Корею и Японию. Ключевой миссией Форума является продвижение идей модернизации права
* При подготовке Обзора были использованы материалы официального сайта Санкт-Петербургского международного юридического форума. URL:http://www. spЫegalforum.ru/spПf2015/SateШte?c=Articl e&cid=1418992475532&menu=top&mid=1418 992478946&pagename=LF%2FArticle%2FAjA rticleTplContentPage.
в условиях глобальных изменений, в том числе улучшение взаимодействия правовых систем и выработка единых подходов к решению проблем развития права, модернизация российского права, содействие развитию современной юридической науки и юридического образования.
Торжественно открыл Форум на пленарном заседании «Миссия права в эпоху перемен» Министр юстиции РФ А. В. Коновалов. В своем выступлении Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев отметил значимость Санкт-Петербургского юридического форума как площадки для обсуждения самых сложных правовых вопросов. Вспомнив слова немецкого юриста Р. фон Иеринга («Цель права — мир, но путь к нему — борьба»), спикер подчеркнул, что право является главным инструментом решения современных социально-политических задач. Председатель Правительства РФ
обратил внимание на масштабную модернизацию российского законодательства и появление ряда новелл в области гражданского права, корпоративных отношений, инвестиционного правового регулирования, госзакупок, что направлено на создание основ для развития экономики в нашей стране и повышение привлекательности российской юрисдикции для иностранных инвесторов. В выступлении были проанализированы актуальные вопросы развития правового регулирования в сфере интернет-пространства и подчеркнута необходимость соблюдения баланса между свободой общения и безопасностью использования результатов интеллектуальной деятельности. Докладчик остановился на проблемах углубления интеграционного взаимодействия государств, в том числе в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС), развития механизмов согласованного принятия решений и мирного урегулирования разногласий. Были озвучены отдельные вопросы применения санкций против России; высказана позиция об их неправомерности с точки зрения общего международного права и права ВТО. Д. А. Медведев подчеркнул, что участники международного общения должны вернуться к единообразному пониманию общепризнанных принципов и норм международного права, содержащих универсальные инструменты для решения конфликтов.
Другие выступающие на пленарном заседании отметили ключевые проблемы, связанные с миссией права в эпоху перемен, которые стали заглавными направлениями для обсуждения на мероприятиях Форума1.
1 Пленарное заседание в качестве спикеров продолжили: Вольфганг Брандштет-тер, федеральный министр юстиции Австрийской Республики; Альберто Маццо-ни, президент Международного института по унификации частного права; Андреа Орландо, министр юстиции Итальянской Республики; Мигель Де Серпа Суареш, заместитель генерального секретаря ООН по правовым вопросам; Рено Сорьель, секретарь
В рамках тематических треков «Международное право / Верховенство закона», «Частное право», «Корпоративная практика / Международная торговля / Защита конкуренции», «Судебная и арбитражная практика», «Smart-обш;ество», «Культурное наследие / Общественные интересы / Экология», «Инвестиции / Финансы» прошли дискуссионные сессии, круглые столы.
Особый интерес и живую дискуссию вызвал круглый стол «Законотворческий консалтинг: пределы возможного», модератором которого выступила Т. Я. Хабриева, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП), вице-президент Российской академии наук, представитель Российской Федерации в Венецианской комиссии Совета Европы, академик РАН, член-корреспондент Международной академии сравнительного права, доктор юридических наук, профессор.
Открывая заседание, докладчик обосновала актуальность проблематики законотворческого консалтинга ростом темпов модернизации российского законодательства. Модератор подчеркнула, что на основании материалов исследований, проведенных в ИЗиСП, в мире отмечается постепенная институционализация законотворческого консалтинга и отсюда стремление поднять его уровень. Т. Я. Хабриева отметила, что законотворческий консалтинг является новым для российской правовой системы термином, имеющим зарубежное происхождение; он предполагает не только разработку концепций законопроектов, но и оценку эффективности действия норм, установление рисков, связанных с новыми правовыми решениями, построение юридических прогнозов. Обосновывая тезис о том, что в мировой практике отсутствует едино-
Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ); Джон Финнис, заслуженный профессор права и философии права Оксфордского университета.
образие в моделях организации законотворческого консалтинга, которые не схожи в разных странах2, модератор дала оценку российской практике. Анализ деятельности топ-100 ведущих юридических фирм, которые должны были бы привлекаться, помимо специализированных научных центров, вузов, научных институтов, к этой деятельности, свидетельствует о следующем: только 20% из них заявляют о том, что имеют какой-то опыт законотворческой, законоподготови-тельной деятельности, и только 10% — это подтвержденные факты открытого участия этих юридических фирм в за-коноподготовительной деятельности как экспертов и даже авторов.
Перед участниками дискуссии был поставлен провокационный вопрос: кто же тогда этим занимается? Приведенные цифры как минимум вызывают обеспокоенность, которая подкрепляется увеличением количества случаев обращения в Институт следственных органов с запросами определить уровень добросовестности нормо-творческого консалтинга, когда крупные госкомпании обращаются за такого рода услугой в структуры, где нет такого рода специализации.
Идет активная коммерциализация этих услуг. В связи с этим возникает вопрос: надо ли регулировать эту деятельность и на каком уровне? Позиция ИЗиСП заключается в том, что правовое регулирование общественных отношений должно осуществляться только в случае необходимости. Применительно к законотвор-
2 Модели организации законотворческого консалтинга представлены: специализированными службами в системе государственных органов (парламентов, правительств и министерств юстиции) (Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Нидерланды, Канада, ФРГ, и др.); консультативными органами, осуществляющими функции законотворческого консалтинга (Франция, Уругвай, Португалия и др.); специализированными научными центрами (Россия, США, Казахстан, Беларусь, Украина, Узбекистан, Мексика и др.) и др.
ческому консалтингу это касается закрепления его определения в законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», за принятие которого Институт ратует уже многие годы, а также отграничения законотворческого консалтинга от лоббистской деятельности. Однако в остальных вопросах регулирования данной сферы следует прибегнуть к мягким способам, в том числе к саморегулированию, аккредитации. Кроме того, для обсуждения перед участниками дискуссии был поставлен вопрос об ответственности за качество оказания услуг в рассматриваемой сфере деятельности.
В. Н. Плигин, председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству, рассказал о роли консультативных органов и экспертных советов Государственной Думы, в том числе научного совета по правотворчеству, Общественной палаты РФ, в законотворческой деятельности. Он упомянул, что в настоящее время идет подготовка поправок в Регламент Государственной Думы, в соответствии с которыми мнение совета законодателей будет учитываться в рамках работы над законопроектами. Спикер подчеркнул необходимость установления ответственного подхода к законотворческому консалтингу в связи с увеличением законодательного массива. Докладчик выразил мнение о том, что в процедуру законотворческого консалтинга должно быть включено максимальное число участников. О соотношении лоббизма и консалтинга выступающий высказался в пользу специального законодательного регулирования данного вопроса в рамках закона о лоббизме. В. Н. Плигин поддержал идею о введении репутационной ответственности за осуществление консалтинговой деятельности в области законотворчества.
Своими наблюдениями о механизмах совершенствования законотворческого консалтинга, возможностях
и значении консультативных органов и экспертов Совета Федерации Федерального Собрания РФ поделился А. А. Клишас, председатель Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству. Он отметил, что основная доля законотворческого консалтинга должна осуществляться в рамках традиционной парламентской деятельности. В качестве цели законотворческого консалтинга следует закрепить достижение правовой определенности. В связи с этим в числе важных процедур законотворческого процесса он назвал так называемые нулевые чтения, открытую трибуну и др. Выступающий добавил, что при разработке законопроекта важно правильно сформулировать его предмет, что является одной из составляющих жизнеспособности закона в будущем. Согласно мнению докладчика, вопрос о правовом регулировании коммерческой составляющей законотворческого консалтинга следует решать на основе саморегулирования.
Дискуссию продолжил А. Н. Шохин, президент Российского союза промышленников и предпринимателей (РССП), который отметил, что РССП в течение нескольких лет проводит опросы своих членов в целях выявления негативного воздействия действующего законодательства на предпринимательский климат. Результаты исследований используются при подготовке законотворческих инициатив РСПП, других объединений бизнес-сообществ. Он подчеркнул необходимость соблюдения открытости законотворческого процесса, а также расширения возможностей участия гражданского общества и бизнес-сообщества в оценке влияния законов на предпринимательскую деятельность. Выступающий высказался о целесообразности включения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в состав оценки регулирующего воздействия (ОРВ).
Ю. С. Любимов, статс-секретарь — заместитель Министра юстиции РФ отметил, что законотворческий консалтинг должен быть профессиональным. При этом по своим задачам он близок к адвокатской деятельности, но с точки зрения персонального наполнения должен осуществляться бывшими чиновниками, поскольку в данном случае необходимо сочетание научности и практического опыта. Выступающий отметил также существование различных видов законотворческих процедур3, которые позволяют «затормозить» по срокам законотворческую деятельность, введя ее в нормальное скоростное течение. Подчеркнул, что возложение на Минэкономразвития России обязанности по осуществлению ОРВ привело к противоречивой ситуации, так как экономическое ведомство не должно выполнять нормотворческих функций.
Н. В. Третьяк, первый заместитель Министра образования и науки РФ, отметила, что законотворческий консалтинг представляет собой механизм консолидации общественного мнения, при помощи которого возможен прогноз реализации закона на практике. Минобрнауки России использовал в своей деятельности различные формы консалтинга: создание рабочих групп с привлечением общественности (например, рабочая группа по Федеральному закону «Об образовании»), формирование государственного заказа на научную и исследовательскую деятельность в области законотворчества, мониторинг законодательства субъектов РФ в области образования.
Директор правового департамента министерства юстиции КНР Лю Вэнь-цин рассказала о развитии трансграничных правовых услуг на основе китайского опыта. Докладчик отметила, что открытие рынка китайских юридических услуг произошло
3 Оценка регулирующего воздействия, антикоррупционная экспертиза, общественное обсуждение, педагогическая экспертиза.
в 90-х гг. XX в., при этом перед вхождением в ВТО страна расширила их рынок. В Китае законотворческое консультирование осуществляют государственные компании и фирмы, получившие соответствующее разрешение в установленном законом порядке. При этом существуют органы контроля за консалтинговой деятельностью. По мнению спикера, юридические услуги являются важной частью не только правовой системы, но и экономики страны.
О роли Совета Европы и его правовых стандартов в улучшении качества законотворческого консалтинга рассказал М. Б. Лобов, начальник департамента политики и сотрудничества в области прав человека Совета Европы. Он отметил, что законотворческий консалтинг составляет важнейшую часть деятельности Совета Европы, результаты которого стали в том числе основой для совершенствования российского законодательства. Важно принять во внимание, что на современном этапе российские специалисты участвуют в качестве экспертов при осуществлении международного консалтинга. Таким образом, сегодня Россия является соавтором правового массива Совета Европы, а также активным участником процесса международного законотворческого консалтинга.
Интеграционные процессы с участием Российской Федерации выдвигают новые требования к содержанию законотворческого консалтинга. Л. В. Щур-Труханович, заместитель директора правового департамента Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), подчеркнула, что законотворческий консалтинг должен претерпеть качественные изменения в связи с формированием права ЕАЭС. Одна из актуальных проблем — устранение параллельного дублирования нормотворчества в национальных и наднациональных органах. Кроме того, следует воздерживаться от любых действий, угрожающих целям Союза и основополагающим принципам Договора о ЕАЭС.
Правовая система Франции, являясь образцом высокого уровня разработанности юридической техники законотворчества, может служить примером для заимствования в области организации законотворческого консультирования. Тюрси Валери, глава департамента по международным делам министерства юстиции Франции, отметил, что законотворческое консультирование в стране осуществляется в основном государственными экспертами. Кроме того, имеет место практика создания рабочих групп, запроса экспертного мнения частных компаний, что позволяет учитывать и анализировать мнение большого числа граждан. По мнению докладчика, следует уделить особое внимание разграничению лоббизма и экспертной деятельности как противоположным по своей целевой направленности. Выступающий отметил, что во Франции данный вопрос не урегулирован на законодательном уровне; между тем в Европе предусмотрен статус официального лоббиста, который имеет право на участие в законотворческих процедурах.
Таким образом, участники круглого стола обсудили состояние и направления развития законотворческого консалтинга в России и зарубежных странах, принципы и механизмы его саморегулирования и повышения качества законотворческих консультационных услуг, усиления ответственности международных и национальных организаций и экспертов, действующих в этой сфере. Особое внимание было обращено на возможности и способы внедрения в законотворческий консалтинг межотраслевых методов анализа законодательных инициатив и проектов, сочетания классических и современных технологий правового проектирования, использования научных методов прогнозирования и оценок рисков законодательства и правоприменительной практики.
В ходе круглого стола «Соотношение суверенитета и надгосудар-ственности в современных международных отношениях» его участники
обсудили вопросы, касающиеся развития международного сообщества в условиях усиления взаимозависимости государств, обусловленной экономической и политической глобализацией, с одной стороны, и стремления к укреплению государственного суверенитета и его международно-правовых основ, обусловленных необходимостью противостояния угрозам миру и безопасности народов, — с другой.
Заседание круглого стола проводили модераторы А. Я. Капустин, президент Российской ассоциации международного права (РАМП), первый заместитель директора ИЗиСП, и А. А. Моисеев, вице-президент РАМП.
А. Я. Капустин отметил актуальность темы исследования суверенитета и наднациональности как двух взаимосвязанных категорий. По его словам, практическая реализация вопроса о соотношении наднациональности и суверенитета получила развитие в деятельности различных международных межправительственных организаций.
А. А. Моисеев подчеркнул, что суверенитет является ключевой категорией международного права, при этом нормативного определения суверенитета, как и наднациональности, мы не найдем в источниках международного права.
Т. Н. Нешатаева, судья Суда ЕАЭС, отметила, что проблема соотношения суверенитета и наднациональности не так сложна, однако недопонимание в их определении и соотношении существует. Идея наднациональности имеет глубокие исторические корни, но в действительности она начала развиваться только в Бреттон-Вудской валютной системе. Наднациональность, согласно позиции выступающего, представляет собой добровольную передачу государствами части своей компетенции общему наднациональному органу.
На современном этапе развития евразийской интеграции создано два наднациональных органа: Евразийская экономическая комиссия и Суд
ЕАЭС. Признаками наднациональности, как отметила выступающая, являются непосредственно участие физических и юридических лиц в интеграционных процессах; наличие международной (наднациональной) бюрократии в лице международных служащих; обязательный характер решений органов интеграционного сообщества; наличие особого механизма принуждения для обеспечения соблюдения актов интеграционного объединения. Опыт мировой интеграции показал сочетание двух методов: межправительственного и наднационального. При этом там, где отсутствует такое сочетание методов, интеграция может не получиться. Т. Н. Нешатаева выразила мысль о том, что интеграция и наднациональность являются выбором прагматиков, так как только этот вектор развития, основанный на объединении совместных усилий, поможет выжить человеку в будущем. Докладчик охарактеризовала Договор о ЕАЭС как позитивный документ, выработанный совместным трудом научных работников, практиков и чиновников. При этом отмечается ряд недостатков Договора: урезание наднациональной компетенции (у национальных правительств было изъято право на обращение в Суд ЕАЭС); отсутствие механизма взаимодействия наднационального суда с национальными судами государств-членов. Докладчик подчеркнула, что именно суд приводит в действие интеграцию, формируя единообразную практику применения права Союза.
Мигель Де Серпа Суареш, заместитель генерального секретаря ООН по правовым вопросам, в своем выступлении отметил, что суверенитет и наднациональность являются связанными категориями. Он призвал тщательно анализировать интеграционные проекты. При этом подчеркнул, что в наднациональных международных организациях осуществляется не переход суверенитета, а его реализация на основе общего согласия. Активное развитие интеграционных проек-
тов свидетельствует о том, что государства более не способны в одиночку решать сложные и подчас транснациональные проблемы: преступность, миграция, экономическая глобализация и др.
И. Г. Тушинский, заместитель министра юстиции Республики Беларусь, обратил внимание на то, что у Европейского Союза и ЕАЭС различные стартовые условия. Однако опыт ЕС частично заимствовался при формировании ЕАЭС. Одним из наиболее важных вопросов, по мнению выступающего, является разграничение компетенции наднациональных и национальных органов.
Согласно позиции В. В. Кочаряна, заместителя министра юстиции Республики Армения, следует решить вопрос о распределении полномочий на надгосударственном уровне. При практической реализации интеграции необходимо искать баланс интересов, в том числе при принятии решений.
Л. В. Щур-Труханович, заместитель директора правового департамента ЕЭК, также поддержала тезис о том, что при передаче государством части своей компетенции наднациональной организации его суверенитет не утрачивается, а реализуется. Докладчик рассказала о наделении ЕЭК наднациональными полномочиями. При этом Комиссией постоянно ведется работа с государствами по защите их суверенитета (в форме обсуждений, создания рабочих групп по проблеме наличия (отсутствия) превышения Комиссией своих полномочий или вторжения в суверенную область того или иного государства). Докладчик остановилась также на проблеме статуса международного служащего, функциях ЕЭК (исключено ее право на обращение в Суд ЕАЭС) и др. В качестве инструмента по управлению наднациональностью выступающая назвала консультативные органы, вспомогательные органы, рабочие группы для налаживания и продвижения сотрудничества в различных сферах.
В. Г. Гюлумян, ведущий советник управления публичного права Кон-
ституционного Суда РФ, высказал свои воззрения по поводу возможности развития интеграции на пространстве от Лиссабона до Дальнего Востока в рамках правового пространства Совета Европы. Кроме того, докладчик подчеркнул роль неизменных общечеловеческих ценностей (свобода, солидарность, равенство) для развития интеграции. Рассмотрение категорий наднациональности и суверенитета в таком ракурсе позволяет не противопоставлять их, а искать пути взаимодействия. Прослеживается тенденция усиления стремления к интеграции и повышения внимания к правам человека. Докладчик заметил, что важно соблюдать решения ЕСПЧ. При этом, если есть противоречия в правовых подходах между Россией и ЕСПЧ, следует отстаивать собственную правовую позицию.
В выступлении Т. Н. Михалевой, заместителя руководителя, начальника отдела исследований в области государственного строительства и международного права Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, были изложены отдельные теоретические вопросы о соотношении суверенитета и наднациональности (суверенитет в статике и в динамике; особенности наднационального метода регулирования).
С. В. Усоскин, руководитель исследовательских программ Центра международных и сравнительно-правовых исследований, отметил важность исследований в области методов предотвращении конфликтов между уровнями власти, которые участвуют в наднациональном регулировании.
Кроме того, в дискуссии приняли участие заместитель Министра юстиции РФ М. А. Травников, заведующий кафедрой международного права Санкт-Петербургского университета профессор С. В. Бахин, заместитель председателя Суда ЕАЭС Ж. Баишев и др.
Так, М. А. Травников обратил внимание на причину, которая послужила основой для изъятия компетенции у Евразийской экономической комиссии по
обращению в Суд ЕАЭС. Выступающий апеллировал к особой правовой природе Комиссии, которая является наднациональным органом, однако в ее работе участвуют официальные представители национальных правительств. В связи с этим обращение в Суд такого субъекта является противоречивым, так как представители правительства фактически будут подавать иски против собственного государства.
Докладчики пришли к общему выводу, что надгосударственность международных организаций не ставит под угрозу суверенитет государства, но предполагает более высокую степень ответственности и взаимодействия между правительствами государств — членов интеграционных объединений.
В рамках Форума состоялась Конференция государств — участников Южноамериканского общего рынка (МЕРКОСУР), в которой приняли участие К. М. Беликова, профессор кафедры гражданского и трудового права Российского университета дружбы народов (модератор), спикеры: А. В. Коновалов, Министр юстиции РФ; Хулио Сезар Алак, министр юстиции и прав человека Аргентинской Республики; Марина Фрейре, судья Высшего суда Бразилии; Е. Е. Рафалюк, старший научный сотрудник ИЗиСП4.
4 В рамках конференции были проанализированы следующие вопросы: 1) эволюция МЕРКОСУР: становление общего рынка Южного конуса и организационно-правовое устройство интеграционного объединения в целом и каждой страны-члена в частности; 2) актуальные проблемы и перспективы интеграции в рамках МЕРКОСУР; 3) интеграционные процессы как фактор гармонизации национальных законодательств в рамках МЕРКОСУР; 4) будущие пути взаимодействия России и стран МЕРКОСУР в глобальном правовом пространстве; 5) перспективы внешнеполитической деятельности МЕРКОСУР в правовой сфере при взаимодействии с третьими странами и такими интеграционными формированиями, как ЕАЭС, Европейский Союз, Североамериканская зона свободной торговли.
Участники дискуссии отметили активизацию сотрудничества между Россией и странами Латинской Америки, в том числе налаживание взаимоотношений с МЕРКОСУР, являющимся одним из наиболее перспективных интеграционных объединений мира. Они пришли к выводу о том, что для дальнейшего расширения партнерских отношений сформировались соответствующие условия на основе принципа взаимодополняемости, а также активного интереса бизнес-сообществ к реализации крупных инвестиционных проектов. Кроме того, следует учитывать, что Россию и страны МЕРКОСУР объединяет близость взглядов на ключевые международные проблемы, в частности на необходимость обеспечения верховенства права, укрепление многосторонних механизмов решения международных проблем, поиск коллективных ответов на вызовы современности. Латинская Америка сегодня является перспективным партнером в инвестиционном сотрудничестве, энергетике, военно-технической сфере. Актуальным представляется сотрудничество в области организации совместных научных исследований, в том числе в области права. Кроме того, целесообразно развивать сотрудничество между МЕРКОСУР и интеграционными объединениями Евразии.
Вопросы развития права в рамках межгосударственных объединений также обсуждались на конференции «Идея верховенства права в государствах — членах Шанхайской организации сотрудничества». Модераторами дискуссии выступили первый заместитель директора ИЗиСП А. Я. Капустин и начальник отдела по обеспечению деятельности делегации РФ в Венецианской комиссии Совета Европы Р. А. Курбанов5. В про-
5 В обсуждении приняли участие Министр юстиции РФ А. В. Коновалов; министр юстиции Таджикистана Р. Шохму-род; министр юстиции Республики Казахстан Б. М. Имашев; председатель Конституционного совета Республики Казахстан
цессе дискуссии участники отметили, что Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) является одним из перспективных и динамично развивающихся механизмов партнерства государств в современном многополярном мире. Руководство Российской Федерации считает стратегически важными партнерские и добрососедские отношения со странами региона ШОС и в качестве первостепенных рассматривает цели ШОС по поддержанию и обеспечению мира, безопасности и стабильности в регионе, построению нового демократического, справедливого и рационального политического и экономического международного порядка.
Правовые и экономические механизмы развития регионов, а также стратегии создания инвестиционной привлекательности обсудили участники круглого стола «Региональное развитие и инвестиционный климат: новые правовые решения». Модераторами выступили В. П. Емельян-цев, заместитель директора ИЗиСП, и Е. С. Безденежных, заместитель генерального директора — руководитель Блока корпоративных, имущественных и правовых вопросов ПАО «ГМК "Норильский никель"».
Эксперты отметили, что в настоящее время в России действует ряд правовых механизмов стимулирования инвестиций в реальный сектор российской экономики для отдельных территорий страны — особые экономические зоны, территории опережающего социально-экономического развития и региональные инвестиционные проекты. Тем не менее, по мнению участников дискуссии, регионы
И. И. Рогов; заместитель генерального секретаря Высшего совета по правам человека Исламской Республики Иран Казем Га-риб Абади; старший советник министерства юстиции КНР Хан Хенлинь; ректор Ташкентского государственного юридического университета Е. С. Каньязов, директор Евразийского научно-исследовательского центра сравнительного и международного финансового права Д. В. Винницкий.
сталкиваются с проблемами, которые связаны с особенностями деятельности крупных предприятий и спецификой инвестирования в различных отраслях экономики. Как подчеркнула Е. С. Безденежных, законодательство в сфере инвестиций развивается стремительно, но несистемно.
В. П. Емельянцев, отмечая позитивные шаги в развитии российского инвестиционного законодательства, обратил внимание на отсутствие существенного улучшения бизнес-климата в регионах. Ежегодно Институт законодательства и сравнительного правоведения в рамках научно-правового обеспечения деятельности Правительства РФ рассматривает более 2,5 тыс. законопроектов от различных субъектов законодательной инициативы. Вместе с тем бизнес-сообщество и представители публичной власти при оценках законодательства говорят либо об избыточном регулировании, либо, наоборот, о недостаточном регулировании хозяйственной деятельности. Участникам дискуссии было предложено обсудить проблемы формирования законодательных инициатив, направленных на развитие инвестиционного климата в регионах. Модератор обратил внимание, что каждому субъекту РФ, каждому региону присущи свои уникальные особенности развития от географических до социально-экономических. Но каждый субъект публично-правовой власти характеризует то, что он способен управлять правовым обеспечением, иными словами, правовое обеспечение является управляемым фактором регионального развития. Статистика, которую формируют бизнес-объединения, свидетельствует о том, что бизнес-климат если и улучшается, то незначительно. Представители бизнеса заявляют о том, что роль публично-правовых образований, в частности роль региональной власти в формировании делового и бизнес-климата, благоприятного инвестиционного развития, остается незначительной. Кроме того, продолжает вызывать обеспоко-
енность защита права собственности, а также отношение власти к роли бизнеса в решении социально-экономических проблем и достижении ключевых показателей развития каждого субъекта РФ.
Внимание участников дискуссии было сфокусировано и на новом векторе публично-правового регулирования развития территорий, в частности о распространении в законодательстве моделей управления, присущих унитарному государству, как это можно наблюдать на примере Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития». Сейчас оценка такого опыта как никогда важна, поскольку появилась необходимость в принятии федерального закона о развитии арктической территории Российской Федерации. В. П. Емельянцев отметил, что Институт под руководством Т. Я. Хаб-риевой при поддержке правительства Ямало-Ненецкого автономного округа уже разработал инициативно концепцию законопроекта и проект такого закона.
О. В. Фомичев, статс-секретарь — заместитель Министра экономического развития РФ, отметил, что практически все вопросы, которые были предложены к обсуждению, так или иначе относятся к ведению Минэкономразвития России, которое в целом отвечает за регулирование предпринимательской деятельности; после упразднения Минрегиона России занимается вопросами регионального развития и территориального планирования; отвечает за инвестиционный климат и в этом смысле осуществляет взаимодействие с регионами по вопросам, связанным с реализацией дорожных карт и внедрением регионального стандарта инвестиционного климата; является регулятором по ряду вопросов, которые для регионов и бизнеса являются ключевыми (лицензирование, саморегулирование, контрольно-надзорная деятельность и т. д.). Говоря об избыточности регулирования — ключевой проблеме, до-
кладчик охарактеризовал ее как правовую несдержанность, аргументируя тем, что в год принимается около 25 тыс. актов разного уровня, из них почти треть напрямую связана с регулированием бизнеса.
О. В. Фомичев выделил три почти равнозначные тенденции во взаимодействии Федерации и регионов в нормативно-правовой части. Первая тенденция вызвана тем, что существуют «плохие» регионы, в которых иногда ущемляют интересы бизнеса, в связи с чем у Федерации появляется желание установить некие базовые единые правила игры на всей территории Российской Федерации, причем даже в сферах, относящихся к ведению регионов. Вторая тенденция связана с попыткой передать регионам полномочия, включая федеральные, обосновывая это тем, что они ближе к земле, взаимодействуют с бизнесом, и то руководство регионов, которое заинтересовано в инвестиционном развитии, как правило, может эффективнее реализовывать ряд функций именно на уровне регионов. Третья тенденция накладывается на названные две и связана с тем, что условия ведения предпринимательской деятельности в стране не очень благоприятны и поэтому возникает желание в отношении разработки и реализации разного рода уникальных, индивидуальных проектов, таких как Дальний Восток, Крым, Калининград, Арктика, проект моногородов и т. д. В этих целях предлагается провести правовой эксперимент, когда на определенной территории на какое-то время вводится режим правового регулирования, который выделяет ее из общего правового поля. И эти три тенденции к тому же накладываются на если не хаос, то явно дезорганизацию в процессе нормативно-правового регулирования. В таких условиях выстраивать логичную систему регулирования сложно.
Для решения этой проблемы О. В. Фомичев предложил обратить внимание на две взаимосвязанные вещи. Во-первых, на названную право-
вую несдержанность. Минэкономразвития удается при поддержке Института поставить какие-то фильтры на поток принимаемых и разрабатываемых нормативных правовых актов, потому что даже это сокращение количества само по себе способно оказать оздоравливающее воздействие. Во-вторых, на правоприменение. На самом деле значительная часть этого хаоса, связанного с постоянным внесением изменений в законодательство, вызвана тем, что плохо работает правоприменение. Но вместе того, чтобы пытаться его усовершенствовать, органы государственной власти инициируют поправки в законодательство, которыми стремятся компенсировать пробелы в правоприменении.
С. Д. Валентей, научный руководитель Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова, подчеркнул, что в инвестиционное развитие регионов должен быть положен принцип экономической целесообразности. Сегодня полномочий субъектов много, однако они финансово не обеспечены. Основная проблема заключается в оторванности права от реалий социально-экономического развития. По его мнению, если для отдельных регионов ввести особый режим правового регулирования, то остальные «выпадают», особенно те, которые производят продукцию с высокой добавленной стоимостью. Докладчик отметил, что введение особых режимов регулирования для отдельных территорий — это путь в никуда. Выступающий положительно оценил решение Минэкономразвития России разрабатывать не региональную политику Российской Федерации, а стратегию пространственного развития экономики России. Рассуждая о развитии федерализма, было отмечено, что федеративное государство создается только тогда, когда оно экономически целесообразно, и одним из базовых принципов федерализма является принцип экономической самодостаточности. В Российской Федерации порядка 49 стаг-нирующих субъектов Федерации.
В этой степени движение к централизации оправданно. Попытки Минфина России выравнять доходы субъектов Федерации — это опять путь в никуда. Субъекты РФ имеют совершенно разные факторы роста. Их можно сгруппировать: от пяти до семи групп, но никак не 83 и никак не Дальний Восток, Арктика и вся остальная Россия. В Российской Федерации, если формировать государственные программы только для отдельных субъектов Федерации, они поглотят экономики других субъектов.
Ли Цзяньшэн, советник департамента политики министерства юстиции КНР, рассказал об опыте Китая по развитию региональной экономики и инвестиционной среды как новой правовой траектории. По его мнению, юридическая система является важным фактором региональной экономики и инвестиционной среды и в условиях дисбаланса экономического развития регионов усовершенствование правовой системы может способствовать стабилизации рыночного порядка в региональных экономиках. Развитие региональных экономик и инвестиционной среды во многом зависит от планов развития регионов, административных структур. С точки зрения совершенствования юридической техники необходимо сформировать специальную отрасль права, занимающуюся координированием развития, укреплением и стимулированием региональных экономик, включая конкретные механизмы государственной политики, налогообложения и финансовой системы.
А. В. Изотова, начальник юридического управления Федеральной службы по тарифам РФ, отметила важность стратегического планирования как института инвестиционного развития регионов. Она обратила внимание, что перед Федеральной службой по тарифам стоит основная цель — соблюсти баланс интересов потребителей и поставщиков энергии, с тем чтобы правильно развивалась инфраструктурная отрасль. Если раньше законодательство в этой сфере развивалось
двухмерно, т. е. предусматривалось только соблюдение балансов потребителей и производителей, то сейчас докладчик охарактеризовала его как трехмерное — необходимо соблюдать и интересы инвесторов. В связи с этим очень важно обеспечить долгосрочное регулирование. Кроме того, территориальное, инфраструктурное планирование и планирование инвестиционной деятельности должны быть увязаны между собой. Регулирование этих составляющих непосредственно влияет на тарифное регулирование, оказывая влияние на ту цену, которую в итоге получает потребитель.
Л. Ю. Акимов, директор юридического департамента ОАО «Россети», остановился на правовом обеспечении организационно-структурных преобразований в электроэнергетике. В выступлении он отметил проблемы искажения экономических и правовых основ в регулировании отношений между федеральным и местным уровнями, между развитием субъектов и муниципалитетов, между развитием отраслей. Кроме того, докладчик рассмотрел ситуацию, при которой неразрешен-ность оставшихся проблем с оформлением прав собственности на бесхозяйные объекты газораспределительных систем, сетевых хозяйств в области электроэнергетики и газового хозяйства повышает уровень безопасности их эксплуатации.
Д. Е. Прончатов, заместитель руководителя Федерального дорожного агентства, рассказал о правовых и экономических возможностях развития дорожных фондов. Один из важных механизмов развития инвестиций — государственно-частное партнерство (ГЧП), но закон о ГЧП так и не принят. На различных площадках ставится один и тот же вопрос: должен ли он быть рамочным или, напротив, «заурегулировать» все отношения? В то же время ряд регионов принимают свои законы о ГЧП и не всегда они плохие. Это видно на примере г. Санкт-Петербурга, где самые «продвинутые» проекты. «Продвинутые» регионы имеют профессиональ-
ные команды, политическую волю, достаточные механизмы, профессионализм и компетенцию для реализации этих проектов.
Опытом инвестиционного развития Красноярского края поделился Ю. А. Лапшин, заместитель председателя правительства Красноярского края. Регион имеет серьезный инвестиционный потенциал: отмечается снижение инвестиционных рисков; в числе первых внедрены стандарты по обеспечению благоприятного инвестиционного климата. Вместе с тем отдельной правовой оценки и соответствующего регулирования требует вопрос использования нематериальных активов. Эта проблема особенно актуально стоит перед субъектами бизнеса и регионами с высоким интеллектуальным потенциалом, большим объемом интеллектуальной собственности. В части совершенствования права и его применения выступающий обратил внимание, что работа, нацеленная на совершенствование существующих правовых механизмов и придумывание новых, не приведет к серьезной подвижке. Было предложено ввести процедуры администрирования сопровождения проектов независимо от того, государственный, государственно-частный или частный это проект.
По мнению экспертов, важную роль в инвестиционном развитии регионов играет стратегическое планирование. Однако этот аспект пока не вписывается в механизмы ГЧП, которые на уровне регионов совершенно разные. Н. В. Омелехина, заместитель председателя правительства Новосибирской области — министр юстиции Новосибирской области, поделилась опытом Новосибирской области в реализации развития территорий и инвестиционных проектов. Была дана оценка двум ключевым направлениям: агломерации и реиндустриализации. Агломерация предполагает консолидацию и попытку сделать прозрачной территориальный аспект развития региона. В данном случае агломерация направлена на объединение муници-
пальных образований разного уровня вместе с субъектом по территориальному признаку. Таким образом, достигается единая консолидация в принятии экономических решений. Реинду-стриализация, в свою очередь, предполагает консолидацию и попытку сделать прозрачным содержательный аспект инвестиционного развития регионов.
В ходе сессии участники высказались за поддержку принципов сотрудничества органов власти и бизнеса в создании инвестиционной привлекательности регионов. Своим опытом с участниками круглого стола поделился представитель Ямало-Ненецкого автономного округа Д. В. Погорелый, директор государственно-правового департамента Ямало-Ненецкого автономного округа. Он рассказал о правовом обеспечении реализации крупнейших инвестиционных проектов на полуострове Ямал: создании центра по производству сжиженного природного газа (Ямал СПГ), строительстве морского арктического порта в Сабе-те, запуске проекта «северный широтный ход». Для активизации инвесторов, реализующих крупные проекты, в регионе разработан механизм налоговых льгот, а для малого и среднего бизнеса — комплекс мер финансовой поддержки: лизинг, гранты для начала собственного дела, компенсация процентной ставки по привлеченным кредитам и т. д. Анализируя применение механизмов ГЧП, спикер отметил, что субъектам РФ приходится изобретательно регулировать эти вопросы, предусматривая разработку практически под каждый проект ГЧП собственного нормативно-правового регулирования.
А. И. Завтрик, директор правового департамента ПАО «ГМК «"Норильский никель"», обратил внимание на поддержку инвестиций в нескольких формах — механизм ГЧП, территории опережающего развития, участие в региональных инвестиционных проектах.
Говоря о разнице между механизмами правового стимулирования ин-
вестиций в виде участия в региональных инвестиционных проектах (РИП) и деятельности на территориях опережающего развития (ТОСЭР), спикер отметил преимущества правового регулирования ТОСЭР по сравнению с РИП: комплексное решение ряда важных для бизнеса вопросов (специальные таможенные процедуры, особый режим землепользования и градостроительной деятельности, особый порядок проведения проверок государственными органами), возможность применения налоговых льгот на этапе капитальных вложений, а не после получения первой прибыли.
Выступающий выразил уверенность в необходимости сближения правовых режимов ТОСЭР и РИП, в частности в дополнении системы налоговых льгот для участников РИП льготами на этапе старта проекта, в том числе предоставлением права на учет капитальных вложений при исчислении прибыли, и заявительным порядком возмещения НДС до ввода объекта РИП в эксплуатацию. Кроме того, крайне важным является предоставление возможности участия в РИП не только для производства товаров, но и для выполнения работ, оказания услуг.
Кроме того, докладчик отметил необходимость устранения таких препятствий реализации РИП, как запрет его реализации усилиями нескольких юридических лиц, запрет реализации нескольких РИП одним юридическим лицом. Необходимо обеспечить сохранение статуса участника РИП после реорганизации, а также выровнять налоговый режим для резидентов ТОСЭР и участников РИП в части налога на прибыль.
Применительно к среднесрочной перспективе спикер предложил использовать универсальный механизм стимулирования инвестиций, например отказаться от РИП с одновременным расширением перечня ТОСЭР на все субъекты РФ. Такой подход не несет никаких рисков для государства, поскольку решение о создании ТОСЭР принимается Правительством РФ на
основании предложений уполномоченного органа Минвостокразвития или Минэкономразвития России.
Учитывая существующие финансово-экономические условия, выступающий выразил уверенность в необходимости скорейшего принятия изменений в законодательство Российской Федерации, направленных на снятие моратория на возможность организации ТОСЭР на всей территории России, исключающих избыточные ограничения участия бизнеса в региональных инвестиционных проектах, а также регулирующих основы ГЧП на федеральном уровне.
Итак, в ходе круглого стола участники дискуссии пришли к выводу о наличии искажений в регулировании инвестиционных проектов на федеральном и региональном уровнях. Отметили, что законы не всегда связаны с экономическим содержанием законопроектов. Кроме того, обратили внимание на избыточность правового ре-
гулирования, что создает трудности в правоприменении для хозяйствующих субъектов. Участники дискуссии подчеркнули, что для формирования системного правового регулирования инвестиционных проектов необходим учет опыта регионов. По итогам круглого стола были приняты рекомендации по совершенствованию правового регулирования механизмов стимулирования инвестиций в регионы Российской Федерации.
Сотрудники ИЗиСП приняли участие и в других мероприятиях Форума. Первый заместитель директора ИЗиСП, президент РАМП А. Я. Капустин приветствовал участников Мар-тенсовских чтений, которые были проведены на юридическом факультете Санкт-Петербургского университета на полях Форума.
Е. Е. Рафалюк, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ИЗиСП
Из зала диссерт
Май 2015 г. ознаменовался значительным количеством ярких защит по различным специальностям в диссертационных советах, созданных на базе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Так, 13 мая состоялась публичная защита диссертации Е. С. Болтановой «Эколого-правовые основы регулирования застройки земель зданиями и сооружениями в России» по специальности 12.00.06 — земельное право; при-родоресурсное право; экологическое право; аграрное право на соискание ученой степени доктора юридических наук. Работа была выполнена в Национальном исследовательском Томском государственном университете.
Заседание диссертационного совета провел доктор юридических наук, профессор В. В. Лазарев.
Е. С. Болтанова, представляя проведенное исследование, отметила уве-
дионного совета
личивающиеся в России площади застраиваемых земель, осложнение возникающих при застройке земель зданиями и сооружениями общественных отношений и изменение соответствующих правовых норм. Соискателем был предложен новый научный подход к исследованию общественных отношений по застройке земель и регулирующих эти отношения правовых норм, необходимость которого обусловлена комплексным воздействием деятельности по строительству зданий и сооружений на природную среду. В представленной к защите диссертации впервые в российской юридической науке застройка земель рассматривается как экологически значимое социально-правовое явление, определяется как особая разновидность природопользования. В докладе было подчеркнуто, что результатом развития отношений по застройке земель может быть появление не только классиче-
