CC BY
51
Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. М., 2012.
Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2003.
Четвернин В. А. Понятие права и государства. Введение в курс теории права и государства. М., 1997.
Шафиров В. М. Естественно-позитивное право. Введение в теорию. Красноярск, 2004.
Шафиров В. М. Конкретизация в праве: комплексный подход к проблеме // Конкретизация права: теоретические и практические проблемы: матер. IX Междунар. науч.-практ. конф. М., 2015.
Явич Л. С. Сущность права. Социально-философское понимание генезиса, развития и функционирования юридической формы общественных отношений. Л., 1985.
Правовой мониторинг межгосударственных актов
ПАВЛУШКИН Алексей Владимирович, кандидат юридических наук, заведующий отделом мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: monitor@izak.ru
НАНБА Сариа Беслановна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: const@izak.ru
Исследуются современные юридические технологии, позволяющие оценивать эффективность нормативно-правового регулирования, — правовой мониторинг и оценка регулирующего воздействия. Авторы отмечают, что деятельность по оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов и их проектов рассматривается в качестве составной части правового мониторинга, как и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Отмечается, что в ходе осуществления оценки регулирующего воздействия следует проводить мониторинг межгосударственных актов, по которым проводилась данная оценка. В таком случае правовой мониторинг позволяет оценить соответствие последствий нормативного регулирования его целям, заложенным при принятии правового предписания, а также качество процедур оценки регулирующего воздействия, проведенных на стадии разработки и принятия нормативных правовых актов. Даются предложения и рекомендации по оптимизации механизма правового мониторинга межгосударственных актов.
Ключевые слова: правовой мониторинг, механизм правового мониторинга, межгосударственные акты, оценка регулирующего воздействия, экономическая интеграция.
Legal Monitoring of Transnational Acts
A. V. Pavlushkin, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia E-mail: monitor@izak.ru
S. B. Nanba, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia E-mail: const@izak.ru
The article examines modern legal technologies that allow assessing the effectiveness of legal and regulatory framework — legal monitoring and regulatory impact assessment. The authors note that the activities on the evaluation of the regulatory impact of laws and regulations and their projects are
seen as part of legal monitoring, as well as anti-corruption expertise of laws and regulations and their projects. It is noted that during the implementation of the regulatory impact assessment it is necessary to monitor interstate (transnational) acts, which were assessed. In this case, legal monitoring allows evaluating the conformity between the effects of regulation and its goals, set forth at the adoption of the legal instructions, as well as the quality of the regulatory impact assessment procedures performed at the stage of the development and adoption of regulatory legal acts. The authors offer suggestions and recommendations to optimize the mechanism of legal monitoring of transnational acts.
Keywords: legal monitoring, mechanism of legal monitoring, transnational acts, regulatory impact assessment, economic integration.
DOI: 10.12737/10296
Вопрос определения эффективности действия правовых норм, как внутригосударственных, так и международных, представляет особую актуальность в настоящее время. Создание новых форм межгосударственной экономической интеграции требует принятия качественных правовых актов, а также согласования между государствами.
На современном этапе оптимальным видится комплексный подход к проблеме определения эффективности правового регулирования общественных отношений. С этой целью предпринимаются попытки использовать различные юридические технологии. В науке под ними предложено понимать систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т. д.) в целях формирования эффективных юридических решений1. В числе новых юридических технологий, позволяющих оценивать эффективность нормативно-правового регулирования, заслуживают внимания правовой мониторинг и оценка регулирующего воздействия (ОРВ).
1 См.: Хабриева Т. Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии: материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 29— 31 мая 2008 г.). М., 2009. С. 4.
На сегодняшний день проведена активная работа по созданию системы мониторинга правоприменения на законодательном уровне. Нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим организацию и проведение правового мониторинга, является Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», в развитие которого разработана Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации2.
Согласно названному Указу мониторинг правоприменения представляет комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга. Опубликованы доклады о результатах мониторинга правоприменения за 2011 и 2012 гг.
Существенным шагом на пути повышения качества правового регулирования с точки зрения определения экономической эффективности права стало внедрение в России системы ОРВ. Следует отметить, что
2 Утв. постановлением Правительства РФ
от 19 августа 2011 г. № 694.
деятельность по ОРВ нормативных правовых актов и их проектов рассматривается российскими учеными как составная часть правового мониторинга, как и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов3.
Впервые элементы ОРВ стали разрабатываться в ряде западных стран в конце 60-х гг. прошлого века, и деятельность была направлена на дерегулирование различных сфер, прежде всего экономической. При таком подходе в основном изучаются отношение различных участников рынка к предлагаемым органами публичной власти правовым решениям, а также возможность достижения поставленных целей в существующих условиях и экономического соответствия получаемого эффекта затратам. Такого рода оценки обладают определенной прогностической ценностью, хотя в значительной степени зависят от выбранных процедур и намерений проводящих ОРВ структур. Трансформация ОРВ осуществляется путем расширения сфер ее действия, в том числе в результате обращения к социальной сфере.
В Российской Федерации начальный этап внедрения ОРВ во многом также развивается по данному сценарию. Основной целью ОРВ является выявление положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности, а также способствующих возникновению необоснованных расходов как субъектов предпринимательской деятельности, так и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Так, в настоящее время ОРВ проводится в отношении нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора); установления, применения и исполнения обязательных требо-
3 См.: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 85—95.
ваний к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; оценки соответствия; безопасности процессов производства. Данный перечень является весьма ограниченным и может быть расширен. Так, он уже был дополнен сферой выполнения работ и оказания услуг4. При этом необходимо учитывать, что в настоящее время заключение об оценке регулирующего воздействия на проекты административных регламентов не требуется5.
Однако вне сферы ОРВ остаются многие вопросы предпринимательской деятельности, а также меры по улучшению условий инвестиционного климата в России и др. Перспективным направлением расширения пределов ОРВ является анализ межгосударственных актов. Следует отметить, что данная процедура также внедрена в некоторых странах, входящих в межгосударственные объединения, членом которых является Российская Федерация.
По отдельным направлениям данная деятельность осуществляется Министерством экономического развития РФ в части ОРВ технических регламентов Таможенного союза (ТС). Данный опыт возможно распространить на межгосударственные акты в целом. Заметим, что к настоящему времени в России процедуру ОРВ прошло значительное число проектов технических регламентов ТС.
В отношении технических регламентов Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) имеются некоторые трудности, в том числе
4 См. постановление Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
5 См. постановление Правительства РФ от 30 июня 2012 г. № 674 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373».
касающиеся неясности полномочий Министерства экономического развития РФ по проведению ОРВ в отношении проектов таких регламентов. Так, Министерством были объявлены публичные слушания в отношении проекта технического регламента ЕврАзЭС «Требования к безопасности автомобильного бензина, дизельного топлива и мазута», однако заключение по ОРВ подготовлено не было. Возможно, это связано с тем, что публичные консультации проводились в отношении акта, который утверждается в форме международного соглашения, и их результат оказался малоэффективным. Одним из вариантов решения этой проблемы является проведение ОРВ непосредственно разработчиком проекта технического регламента ЕврАзЭС, а также проведение предварительных публичных консультаций со всеми заинтересованными субъектами.
В связи с этим следует отметить, что процедуру ОРВ следует внедрять на ранней стадии правотворческого процесса. В рамках межгосударственных объединений введение рассматриваемого порядка потребует более тесного взаимодействия между органами власти государств, проведения предварительных консультаций.
Внедрение процедуры ОРВ на стадии разработки проектов актов позволит также исключить отрицательные заключения в отношении актов межгосударственных объединений. К настоящему времени такие заключения даны в отношении проектов технических регламентов ТС «Безопасность низковольтного оборудования» (разработчик — Республика Беларусь), «О безопасности машин и оборудования» (разработчик — Минпромторг России), «О безопасности мебельной продукции» (разработчик — ТС) и др.
При проведении ОРВ межгосударственных актов целесообразно исходить из того, что анализ положений актов, вводящих избыточные адми-
нистративные и иные ограничения для субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней, должен проводиться в отношении не только Российской Федерации, но и других участников межгосударственных объединений.
Полагаем, что ОРВ международных актов должна осуществляться на основе соответствующей методологической базы, в которой будут отражены единые критерии ее проведения. Особую актуальность в связи с этим приобретает проведение ОРВ в рамках межгосударственных организаций.
Одним из условий приемлемости процесса получения точной ОРВ является учет при разработке методики оценки регулирующего воздействия положения о противоречивости экономических интересов отдельных субъектов правоотношений. Например, довольно ярким проявлением противоречивости интересов отдельных хозяйствующих субъектов является ценовая конкуренция производителей товаров по поводу доли рынка производимого ими товара. Поэтому принятие нормативного правового акта, равно удовлетворительного для всех без исключения участников, не всегда возможно. Однако при проведении ОРВ следует оценивать вопросы равенства граждан государств, поэтому в заключении об ОРВ целесообразно руководствоваться в совокупности следующим:
соблюдаются ли в проекте нормативного правового акта принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (особенно в тех случаях, когда речь идет о предоставлении дополнительных льгот и о выделении отдельных категорий граждан);
есть ли изменения в разграничении полномочий органов публичной власти как по горизонтали, так и по вертикали исходя из того, что любое
изменение должно быть максимально обосновано;
насколько предлагаемые изменения способствуют дальнейшей гармонизации законодательства в рамках межгосударственных объединений (ЕврАзЭС, СНГ, ТС).
Субъектный состав при проведении публичных консультаций должен быть комплексным. В данный процесс должны быть вовлечены помимо представителей бизнес-сообщества также и общественные организации, представители научного сообщества, независимые эксперты, граждане. Полагаем, что в случае рассмотрения указанных правовых актов межгосударственных объединений целесообразно изучение мнения представителей бизнес-сообщества всех соответствующих государств.
Согласно Положению о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с Евразийской экономической комиссией при осуществлении взаимодействия с Комиссией федеральные органы исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности по вопросам, относящимся к компетенции Совета Комиссии, осуществляют в том числе направление проекта решения Совета Комиссии на заключение об оценке регулирующего воздействия (в отношении проектов решений, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов про-изводства)6.
6 См. постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 603 «О взаимодействии фе-
Согласно постановлению Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» федеральный орган исполнительной власти, ответственный за подготовку предложений для формирования позиции российской стороны по проектам решений Совета Комиссии, включая внутригосударственное согласование проектов решений Совета Комиссии, в соответствующей сфере деятельности (далее — уполномоченный орган), проводит публичное обсуждение проекта решения Совета Комиссии. В этих целях уполномоченный орган размещает проект решения Совета Комиссии на официальном сайте и проводит публичные консультации.
Уполномоченный орган извещает о начале публичных консультаций соответствующие органы и организации. При этом в извещении указываются сведения о месте размещения проекта решения Совета Комиссии (полный электронный адрес); срок проведения публичного обсуждения, в течение которого уполномоченным органом принимаются предложения, и наиболее удобный способ их представления.
Срок проведения публичных обсуждений по проекту решения Совета Комиссии не может составлять менее 30 календарных дней со дня его размещения на официальном сайте. Уполномоченный орган обязан рассмотреть все предложения, по-
деральных органов исполнительной власти с Евразийской экономической комиссией» (вместе с Положением о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с Евразийской экономической комиссией).
ступившие в установленный срок в связи с проведением публичного обсуждения проекта решения Совета Комиссии, и составить сводку предложений с указанием сведений об их учете или причинах отклонения.
Проект решения Совета Комиссии направляется уполномоченным органом в Министерство экономического развития РФ на заключение. При этом к проекту решения Совета Комиссии прилагается сводка предложений, поступивших в рамках публичного обсуждения.
Заключение подготавливается в течение 20 календарных дней со дня поступления проекта решения Совета Комиссии в Министерство экономического развития РФ.
На основании изложенного можно сделать вывод, что целесообразно по примеру России последовательное внедрение ОРВ в Казахстане и Белоруссии. В том числе возможна разработка Евразийской экономической комиссией методических рекомендаций по проведению ОРВ для сближения позиций и гармонизации законодательства по данному вопросу во всех странах. Необходимо также введение процедуры ОРВ в отношении как проектов, так и действующих актов самой Евразийской экономической комиссии, регулирующих вопросы предпринимательской деятельности.
Достаточно важной проблемой при взаимосвязи ОРВ с правовым мониторингом является вопрос о перспективах дальнейшего нормативного закрепления института ОРВ. Минэкономразвития России обрело дополнительную функцию не только по проведению ОРВ, но и по нормативно-правовому регулированию этой деятельности (определению методики ОРВ)7. Причем утверждаемые этим Министерством акты распространяют свое
7 См. постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
действие на иные федеральные органы исполнительной власти.
Согласно названному постановлению Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 Министерство экономического развития РФ разработало и утвердило:
форму сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проектов актов;
форму заключения об оценке регулирующего воздействия проектов актов;
методику оценки регулирующего воздействия проектов актов.
Следует, однако, учитывать, что приказом Министерства экономического развития РФ от 25 сентября 2012 г. № 623 утверждены Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации. Данный документ содержит ряд рекомендаций к самой процедуре ОРВ. Представляется, что некоторые из указанных положений по аналогии могут быть распространены на отношения по проведению ОРВ на федеральном и межгосударственном уровне.
Полагаем, что в ходе реализации ОРВ следует осуществлять мониторинг актов, по которым проводилась данная оценка. В данном случае правовой мониторинг позволяет оценить соответствие последствий нормативного регулирования его целям, заложенным при принятии правового предписания, а также качество процедур ОРВ, проведенных на стадии разработки и принятия нормативных правовых актов. Институт правового мониторинга возможно использовать при оценивании последствий реализации нормативных правовых актов, что позволит повысить их качество и эффективность государственного и муниципального управления.
Правовой мониторинг позволяет отслеживать качество принимаемых и действующих нормативных правовых актов, оценивать состояние си-
стемы права, осуществлять ее своевременную корректировку на основе данных о проблемах правоприменения, вызванных недостатками нормативной основы. Оценка регулирующего воздействия призвана выявить и оценить возможные экономические последствия действия нормативных правовых актов. Несмотря на то что эта деятельность в большей степени носит экономический характер, позволяя определять издержки и выгоды как для го-
сударства, так и для субъектов предпринимательской деятельности, она призвана играть значительную роль в оптимизации законотворчества.
Указанные инструменты во многом выступают в качестве самостоятельных видов аналитической деятельности и не являются взаимозависимыми, вместе с тем они направлены на достижение общего результата — повышение эффективности нормативно-правового регулирования в целом.
Библиографический список
Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие. М., 2009.
Хабриева Т. Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии: материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 29—31 мая 2008 г.). М., 2009.
