CC BY
26
Б. Л. Вишневский
ОБ ОГРАНИЧЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ПРОВЕДЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМОВ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
В статье исследуется практика ограничения конституционного права граждан на проведение референдума в Санкт-Петербурге, сложившаяся в последние годы. В соответствии с Конституцией РФ, задачей всех органов власти является максимальное содействие гражданам в реализации указанного конституционного права. В статье анализируются многочисленные попытки граждан инициировать проведение референдума в Санкт-Петербурге, предпринятые в 2005-2011 гг., показывается, какими методами городские власти блокировали эти попытки. Делается вывод о том, что конституционное право на проведение референдума оказывается невозможным реализовать при прохождении инициативы референдума через Законодательное собрание Санкт-Петербурга, а также отстоять в судебных процедурах. Отмечается, что практика ограничения в Санкт-Петербурге права граждан на проведение референдумов — только один из примеров блокирования конституционных прав.
Ключевые слова: выборы, референдум, электоральные права, Санкт-Петербург, региональные органы власти.
Институт референдума — непосредственного волеизъявления граждан по тем или иным вопросам — является одним из самых главных элементов прямой демократии. От того, насколько он укоренён в той или иной стране, зависит наличие демократического самосознания граждан. При этом большую роль играет отношение политической элиты страны к демократическим процедурам. Так, согласно минималистским концепциям демократии, главным критерием определения демократичности системы являются честные электоральные процедуры. Сторонник концепции демократического элитизма Й. Шумпетер подчёркивает, что формирование политической элиты определяется структурой общества и особенностями политической системы (Шумпетер, 1995, с. 33). Следует отметить, что в постсоветской России с самого начала был взят курс на блокировку демократических механизмов или замену их имитационными процедурами. При этом данный курс исходил именно от политической элиты. Как отмечает Ф. Закария «трагедию российской демократии можно было предвидеть уже в кульминационный момент её триумфа. Взобравшись на танк, Ельцин фактически начал зачитывать декреты, т. е. произвольные президентские указы, которые потом составят отличительный признак восьми лет его правления» (Закария, 2004, с. 87). После 1993 г. стало окончательно понятно,
© Б. Л. Вишневский, 2011
что демократию пытаются строить, используя авторитарные методы. «Ельцин, не встретив серьезного сопротивления, навязал принятие на референдуме проекта конституции и гарантировал себе широкий объем полномочий при почти полном отсутствии сдержек и противовесов. Едва ли не единственным формальным институциональным ограничением президентской власти было ограничение срока президентских полномочий двумя четырехлетними периодами подряд» (Гельман, 2010, с. 25).
Как отмечал Дуглас Норт, «институты... далеко не всегда создаются для того, чтобы быть социально эффективными; институты. создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил» (цит. по: Гельман, 2010, с. 23). Можно сказать, что элита сама продуцирует неэффективные институты, для создания максимально позитивных условий своего существования. Особенно остро этот вопрос встал в 2000-е годы, когда были превращены в неэффективные институты механизм разделения властей, взаимодействие центра и регионов, электоральные процедуры. При В. Путине условия новых «картельных соглашений» приобрели характер «предложения, от которого невозможно отказаться», или своего рода «навязанного консенсуса». Доминирующая стратегия «лояльности» Путину со стороны подчиненных акторов была вызвана недостатком у них ресурсов для «протеста» (Там же, с. 28).
Поскольку институт референдума является ключевым для легализации протестов в ситуации, когда выборы превращены в игру с заранее известным результатом, а власть оказывается практически несменяемой, было сделано все для того, чтобы заблокировать действие этого института. Одним из наиболее ярких примеров этого блокирования является Санкт-Петербург, где конституционное право на проведение референдума Санкт-Петербурга формально гарантировано как федеральным, так и городским законодательством. Согласно статье 4 (п. 2) Устава Санкт-Петербурга (принят 14 февраля 1998 г.), «высшим непосредственным выражением власти жителей Санкт-Петербурга являются референдум и свободные выборы». Согласно статье 67 Устава Санкт-Петербурга, референдум Санкт-Петербурга — голосование жителей Санкт-Петербурга по вопросам, находящимся в ведении Санкт-Петербурга или в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. Порядок проведения референдума установлен, с одной стороны, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ, с другой стороны, законом
Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга» от 19.03.2004 г. № 136-21.
Согласно соответствующим нормам, с инициативой проведения референдума может выступать группа в количестве не менее 20 человек, которая предлагает вопросы для вынесения на референдум. Документы направляются в Санкт-Петербургскую избирательную комиссию, которая проверяет правильность их оформления (в том числе, правильность персональных данных членов группы), и передает их в Законодательное Собрание. Собрание устанавливает, не противоречат ли предложенные вопросы требованиям федерального законодательства. Соответствующие ограничения установлены ст. 12 ФЗ «Об основных гарантиях... и ст. 5 закона «О референдуме Санкт-Петербурга», где перечислены вопросы, которые нельзя выносить на референдум: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти Санкт-Петербурга либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов государственной власти Санкт-Петербурга; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении бюджета Санкт-Петербурга, исполнении и изменении финансовых обязательств Санкт-Петербурга; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Вопрос референдума должен быть сформулирован так, чтобы исключалась возможность его множественного толкования и неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Если Собрание не находит противоречий, инициативная группа регистрируется и может собирать подписи граждан. Нужно собрать не менее 2% подписей от общего числа избирателей Санкт-Петербурга (около 72 тысяч). Если собранные подписи признаются действительными (порядок проверки аналогичен тому, что применяется на выборах), назначается городской референдум. Такова установленная законом процедура реализации гражданами своего конституционного права.
Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, дея-
тельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Задачей органов власти является максимальное содействие гражданам в реализации указанного конституционного права. Вместо этого (и не только в Санкт-Петербурге) они делают все, чтобы воспрепятствовать гражданам в реализации этой нормы. И потому на протяжении пятнадцати лет (первая редакция закона «О референдуме Санкт-Петербурга» была принята в 1996 г.) гражданам ни разу не удалось это право реализовать. Ни одной инициативной группе не удалось даже зарегистрироваться, чтобы получить право на сбор подписей.
Весной 2005 г. инициативная группа пыталась провести референдум по поводу целесообразности строительства на юго-западе города комплекса коммерческой и жилой недвижимости «Балтийская жемчужина» (известного как «китайский квартал»). В феврале 2005 г. группа направила в Горизбирком ходатайство о регистрации, предложив вынести на референдум следующий вопрос: «Считаете ли вы необходимым запретить органам исполнительной власти Санкт-Петербурга принимать решение о предоставлении компании "Шанхайская индустриально-инвестиционная компания ЛТД" для строительства земельного участка, расположенного на территории застройки кварталов (перечислены официальные номера. — Б. В.) Приморской юго-западной части Петербурга, а также осуществлять в этих целях выбор земельного участка и предварительное согласование места размещения строительного объекта и выдавать соответствующее разрешение на строительство?»
Горизбирком не нашел в документах инициативной группы никаких неточностей и передал их в Законодательное собрание. Предварительно рассмотрев документы, комиссия по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству рекомендовала городскому парламенту принять решение о соответствии вопроса требованиям законодательства. Однако Собрание отказалось включить вопрос в повестку дня, так как выяснилось, что право на проведение изыскательских работ на указанной территории было выдано не ШИИК, а ее правопреемнику — Шанхайской заграничной объединенной инвестиционной компании (включающей пять шанхайских компаний).
В марте 2005 г. инициативная группа вновь подала документы и на сей раз получила отказ под тем предлогом, что предложенный вопрос может затрагивать финансовые обязательства Санкт-Петербурга, потому что с инвесторами из Шанхая уже заключены договоры, а поступление денег уже учтено в городском бюджете. В апреле 2005 г. последовала новая попытка; теперь инициативная группа предложила вынести на референдум вопрос: «Считаете ли
вы необходимым запретить органам исполнительной власти города без проведения торгов принимать решение о предоставлении под строительство земельного участка?». Суть дела — в том, что администрация Санкт-Петербурга намеревалась предоставить инвестору земельный участок под строительство «Балтийской жемчужины» целевым назначением без проведения торгов. Ходатайство о проведении референдума было проверено Горизбиркомом и 26 апреля было направлено в Законодательное Собрание. 3 мая комиссия ЗС по организации государственной власти внесла проект постановления, в котором рекомендовала депутатам признать инициативу о референдуме незаконной. 25 мая пункт об обсуждении этого вопроса был исключен из повестки дня заседания ЗС, а 7 июля, согласно регламенту работы ЗС, был аннулирован «в связи с уходом депутатов на каникулы». Поскольку городской парламент не принял ни положительного, ни отрицательного решения о референдуме, инициативная группа обратилась в Октябрьский районный суд, оспаривая бездействие Законодательного собрания. Суд отказал инициаторам со следующей мотивировкой: «Поскольку проект постановления ЗС был подготовлен, то бездействие не имело место». На этом попытки проведения референдума по этой проблеме завершились, инициаторы поняли, что организовать его им не позволят.
По такой же схеме проходило рассмотрение ходатайства инициативной группы, которая в ноябре 2005 г. предложила провести референдум Санкт-Петербурга по изменению VII главы Устава Санкт-Петербурга «Судебная власть Санкт-Петербурга». Новая редакция этой главы восстанавливает срок и полномочия судей, урезанные в результате конфликта, происходившего летом 2005 г. вокруг Уставного суда, и вводила в Устав пункт, запрещающий издавать законы, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов и независимость судей. Тогда же в ноябре ходатайство было проверено Горизбиркомом, и согласовано юридическим управлением и комиссией по устройству госвласти Законодательного Собрания. В течение 20 дней после этого Собрание должно было принять постановление о признании вопроса, выносимого на референдум, соответствующим действующему законодательству, что позволило бы продолжить процедуру проведения референдума. Однако соответствующий документ был заблокирован парламентским большинством. Вопрос все время переносили в конец повестки дня, после чего не успевали рассмотреть в течение пленарного заседания.
Инициаторы проведения референдума обратились в тот же Октябрьский суд, но прямо перед заседанием суда в феврале 2006 г. депутаты, наконец, приступили к обсуждению проекта постановле-
ния. В ходе дискуссии представитель губернатора М. Бродский пытался доказать незаконность инициативы, в частности, из-за слишком большого объема выносимого на референдум документа. Ему ответили, что Конституция Евросоюза содержит 670 страниц, однако это не помешало вынести ее на голосование. После этого имела место трагикомическая ситуация. Собрание единогласно приняло за основу проект постановления о соответствии выносимого на референдум вопроса требованиям закона. А через 15 секунд — поправку к проекту, меняющую смысл документа на прямо противоположный. На сей раз предлагалось признать «несоответствие» выносимого на референдум вопроса закону. Окончательно принять постановление не удалось из-за отсутствия кворума в зале, больше Законодательное собрание к этому вопросу не возвращалось.
При рассмотрении жалобы в Октябрьском суде представитель Законодательного собрания заявила, что проект постановления внесен, а срок принятия постановления по этому поводу федеральное законодательство не ограничило. Это, как представляется, не соответствовало нормам ФЗ «Об основных гарантиях.», поскольку срок в 20 дней установлен именно для принятия решения Законодательным Собранием. 1 июня 2006 г. суд отклонил жалобу, решив, как и в предшествующем случае, что если проект постановления был подготовлен и включен в повестку дня, то о «бездействии» речь идти не может. При этом представитель прокуратуры признала, что право граждан на проведение референдума нарушено, однако отметила, что суд не вправе вмешиваться в деятельность ЗС, поскольку это нарушает принцип разделения властей.
В ноябре 2006 г. инициативная группа предложила провести референдум, касающийся запрета строительства «Охта-центра» (тогда еще «Газпром-сити»). Целью проведения референдума было недопущение появления небоскреба высотой в 403 метра. Первое ходатайство предусматривало два вопроса: 1. «Согласны ли Вы с тем, что в целях сохранения уникального исторического облика Санкт-Петербурга, здание административного делового центра "Газпром-Сити" в устье реки Охта не может иметь высоту более 48 метров, как это было установлено правовыми актами Санкт-Петербурга по состоянию на 1 января 2006 года?» 2. «Согласны ли Вы с тем, что в целях сохранения уникального исторического облика Санкт-Петербурга, в Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга должно быть установлено, что высота строящихся и реконструируемых зданий и сооружений на территории Санкт-Петербурга не может превышать предельных высот зданий и сооружений, установленных правовыми актами Санкт-Петербурга по состоянию на 1 января 2006 г.?»
Первое ходатайство было отклонено Горизбиркомом из-за незначительных ошибок в паспортных данных, и через три дня было подано второе ходатайство. Второе ходатайство было сперва остановлено после появления второй инициативной группы с аналогичными вопросами, а потом документы, направленные Горизбирко-мом в Законодательное Собрание, были возвращены обратно, поскольку часть их при пересылке оказалась потеряна. Третье ходатайство, поданное 13 апреля 2007 г., предусматривало только один вопрос: «Согласны ли Вы с тем, что предельные высоты разрешенного строительства зданий и сооружений, указанные в градостроительных регламентах, входящих в Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, не могут превышать предельных высот зданий и сооружений, установленных для соответствующих территорий постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 г. № 648?». Указанное постановление утверждало временный высотный регламент, и если на референдуме будет получен положительный ответ, то в будущих Правилах землепользования и застройки нельзя будет «увеличить» предельные высоты по сравнению с теми, что были установлены постановлением № 648 (где высота на Охтинском мысу ограничивалась 48 метрами). 19 апреля Горизбирком подтвердил правильность оформления документов и верность персональных данных участников, и направил их в Законодательное Собрание. В течение 20 дней городской парламент должен был принять постановление с оценкой вопроса, предлагаемого на референдум, но даже не подготовил проект постановления. 30 мая инициаторы обратились в Октябрьский районный суд, который отказался принять дело к рассмотрению, потребовав, чтобы заявителями выступали все до одного члены инициативной группы (заявление было подано уполномоченными представителями группы). Поняв, что решение суда, даже если подать заявление от всех членов группы, будет таким же, как и раньше, инициаторы не предприняли дальнейших действий.
Четвертое ходатайство — о запрете превышения на Охтинском мысу 100-метровой высоты строительства и о создании на этой территории историко-культурного заповедника, — инициативная группа (в которую, как и в первые три, входил автор статьи) подала в ноябре 2009 г. На референдум предлагалось вынести вопросы: 1. «Согласны ли Вы с тем, что в целях сохранения исторического облика Санкт-Петербурга, высота зданий и сооружений на территории, расположенной к северу от проезда, соединяющего мост Петра Великого и Комаровский мост, и ограниченной рекой Нева и рекой Охта, не может быть больше 100 метров?» 2. «Согласны ли Вы с
тем, что в целях сохранения выявленных археологических памятников на территории, расположенной к северу от проезда, соединяющего мост Петра Великого и Комаровский мост, и ограниченной рекой Нева и рекой Охта, должен быть организован историко-культурный заповедник?»
Горизбирком не нашел в документах никаких ошибок, но Законодательное собрание 23 декабря 2009 г. отклонило ходатайство, расценив предложенные вопросы как не соответствующие законодательству, в том числе по причине неопределенности их толкования. В заключении Юридического управления было указано, что граждане, якобы, не смогут понять, что такое «исторический облик Петербурга», а если на референдуме будет запрещено возведение 400-метровой башни, то город, якобы, должен будет компенсировать «Охта-центру» уже затраченные им 7 млрд рублей. При этом оставалось неясным, на каких правовых основаниях в ситуации, когда еще нет разрешения на строительство, город должен компенсировать риски инвестора.
Инициаторы сочли отказ неправомерным (по их мнению, вопросы соответствовали законодательству), но вместо обращения в суд решили в феврале 2010 г. подать новую заявку, до предела упростив предложенный вопрос. Он звучал так: «Согласны ли Вы с тем, что высота зданий и сооружений на территории, ограниченной рекой Нева, рекой Охта, и проездом, соединяющим Большеохтинский пост и Комаровский мост, не может быть больше 100 метров?» Инициаторы полагали, что этот вопрос не оставляет никакой неопределенности для его толкования. Однако вновь последовал отказ Законодательного собрания в регистрации инициативной группы. При этом в тексте постановления Собрания № 116, принятого 3 марта 2010 г., не было указано, в чем именно предложенный вопрос не соответствует требованиям федерального и петербургского закона, констатировалось только, что он им не соответствует.
Постановление было обжаловано во все том же Октябрьском суде Санкт-Петербурга (по месту нахождения органа, принявшего решение). В своей жалобе представители инициативной группы требовали отменить указанное постановление № 116 как незаконное, полагая, что предложенный ими вопрос не подпадает ни под одно из ограничений, установленных статьей 12 Федерального закона о гарантиях избирательных прав, при ссылке на которые можно признать вопрос запрещенным для вынесения на референдум. По их мнению, вывод о том, что предложенный для вынесения на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 Федерального закона, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 6 статьи 36 указанного Федерального закона
могло сделать только по результатам проведенной им проверки. Однако в постановлении и приложенных к проекту документах нет ничего, доказывающего, что эта проверка проводилась. И тем более, нет результатов этой проверки и обоснования этих результатов, которые можно было бы оспорить, обжалуя постановление ЗС.
Во время судебного процесса на протяжении трех заседаний суда (см.: Вишневский, 2010а) представитель Законодательного собрания Т. А. Кузнецова категорически отказывалась сообщить, каким же именно требованиям статьи 12 ФЗ «Об основных гарантиях...» не отвечает предложенный для референдума вопрос. Также она отказывалась сообщить, как проходила проверка этого вопроса на соответствие нормам данной статьи, какие органы или должностные лица ее проводили, каковы ее результаты. Попытки заявителей получить из ЗС документы, которые могли бы прояснить ситуацию, прежде всего заключение юридического управления и стенограмму заседания, где принималось оспариваемое постановление, ни к чему не привели: суд неизменно отклонял ходатайства. Были отклонены и ходатайства заявителей о вызове свидетелей — депутатов, принимавших участие в рассмотрении указанного вопроса. Суд решил, что это к делу не относится и не может являться доказательствами.
Следует отметить, что вопрос о референдуме при рассмотрении в ЗС имеет свою специфику. По многим другим вопросам депутаты вправе при голосовании выразить свое позитивное или негативное отношение, а по этому вопросу они должны принимать решение только исходя из результатов проверки. Государственный орган, решение которого обжалуется, в соответствии со статьей 249 ГПК, обязан доказать его законность, чего в судебном процессе не было сделано. Законодательное собрание уклонилось от исполнения этой обязанности.
Заявители представили многочисленные примеры из судебной практики, когда в разных регионах законодательные собрания отказывали в проведении референдумов, потом эти отказы обжаловались в суде, а затем рассматривались Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда РФ. В частности, были приведены определения коллегии от 27 октября 2003 г. (об инициации референдума в Коми-Пермяцком автономном округе), от 6 декабря 2002 г. (об инициации референдума в Красноярском крае), от 18 февраля 2009 г. (об инициации референдума в Калининградской области) и от 9 июля 2008 г. (об инициации референдума в Московской области). Во всех указанных случаях и законодательные органы, отказавшие в регистрации инициативных групп, и суды соответствую_ 89
ПОЛИТЭКС. 2011. Том 7. № 4
щих регионов (как и Верховный суд) оценивали ситуацию по существу. Проводилась проверка предложенных на референдум вопросов на соответствие требованиям статьи 12 ФЗ «Об основных гарантиях.», отказ выдавался по конкретным основаниям, указывалось, какое именно из требований закона в данном случае нарушено и почему. Только в этом случае Судебная коллегия по гражданским делам признавала отказ в регистрации инициативной группы законным.
Отдельно следует отметить позицию прокуратуры, представитель которой в течение всего процесса неизменно предлагал отклонить любые ходатайства заявителей об истребовании документов и вызове свидетелей. Он заявлял, что оспариваемый правовой акт вынесен правомочным на то органом, в нем имеется ссылка на закон, в соответствии с которым правовой акт был вынесен, а поскольку этим требованиям правовой акт соответствует, он является законным. Иными словами, по мнению прокурора, если депутаты имели право принимать какое-то решение, соблюли регламент, заседали при наличии кворума и сослались в тексте решения на федеральный закон, то это решение является законным вне независимости от содержания.
В 2007 г. Конституционный суд РФ рассматривал дело о конституционности отдельных положений федерального конституционного закона «О референдуме РФ», который регулирует вопросы, схожие с федеральным законом «О гарантиях...». Оба эти закона запрещают выносить на федеральный и региональный референдумы вопросы, связанные с бюджетными обязательствами. Конституционный суд долго и скрупулезно исследовал вопрос о трактовке этого «запрещающего» пункта и постановил, что запрет касается только бюджетных обязательств текущего года, которые уже определены законом о бюджете. Что же касается будущих бюджетных обязательств, то вопросы, связанные с ними, на референдумы выноситься могут. Но тогда зачем Конституционный суд, эксперты, представители заявителей, президента, правительства, Госдумы, Совета Федерации трудились так долго, если, как полагают представитель ЗС и прокурор, достаточно лишь установить, что постановление о несоответствии вопросов референдума закону принял уполномоченный на то орган, а при его принятии не была нарушена процедура? Неужели ни одна прокуратура не сможет теперь опротестовать ни одного постановления регионального парламента иначе, чем по процедурным основаниям, забыв о существе решений? Октябрьский суд (см.: Вишневский, 2010Ь) отклонил жалобу, признав постановление Законодательного собрания № 116 законным и не потребовав от ЗС обосновать причины своего отказа. Городской суд
Санкт-Петербурга, куда была подана кассационная жалоба, оставил это решение в силе.
Указанными решениями в Санкт-Петербурге был создан чрезвычайно опасный прецедент. Депутаты Законодательного собрания теперь могут запретить референдумы практически по любым не устраивающим их вопросам, не мотивируя это ни одним конкретным нарушением требований федерального законодательства. Получается, что в проведении референдума можно отказать, не приведя никакой аргументации по существу. А в суде это конституционное право граждан оказывается невозможно защитить, потому что суд придерживается логики, согласно которой постановление государственного органа законно уже потому, что оно им принято. Это означает, что в Санкт-Петербурге теперь не действуют сразу две статьи Конституции РФ (ст. 3 и 32), гарантирующие гражданам право на референдум, и соответствующие нормы федерального закона «Об основных гарантиях.». Право на региональный референдум является фикцией, поскольку может быть в любой момент ограничено решением депутатов ЗС, принимаемым из субъективных, возможно, политических соображений. Нельзя не отметить, что это — конструкция заведомо неправового государства, где решения принимаются по усмотрению органов власти.
Заметим, что история с «Охта-центром» все-таки закончилась в пользу общественности — в декабре 2010 г. было принято решение об отказе от проекта. Однако ограничение конституционных прав граждан на проведение референдумов остается, наглядный тому пример — попытки активистов молодежного «Яблока» провести общегородской референдум, доведя ситуацию, что называется, до абсурда. С июня 2010 г. до февраля 2011 г. они семь раз подавали ходатайства о проведении референдумов. Предлагалось переименовать Комитет по градостроительству и архитектуре в Комитет по разрушению архитектурного наследия; выделить в Петербурге специальную территорию для проведения митингов, пикетов и акций протеста оппозиции и оградить ее забором высотой три метра с колючей проволокой; переименовать площадь у универмага «Гостиный двор» (где каждое 31-е число задерживают оппозиционеров) в «Площадь милицейского произвола» и так далее. На все это неизменно следовали отказы, при этом члены Городской избирательной комиссии ссылались то на неправильное оформление документов, то на некорректные формулировки вопросов (что, согласно закону, не входит в компетенцию Горизбиркома). Только на седьмой раз ходатайство получило одобрение Горизбиркома, когда на референдум предлагалось вынести вопрос: «Считаете ли вы необходимым
создать при правительстве Санкт-Петербурга Комитет по формулированию отказов в регистрации инициативных групп, подающих ходатайства о проведении городского референдума?» Законодательное собрание отклонило ходатайство, сочтя, что предложенный вопрос не соответствует требованиям законодательства, хотя ни одно из требований статьи 12 ФЗ «Об основных гарантиях.» в данном случае, как и в предшествующих, не нарушено.
На самом деле Законодательное собрание своим постановлением ответило на вопрос, который инициаторы хотели вынести на референдум. В Санкт-Петербурге созданы и функционируют необходимые структуры, формулирующие запреты на проведение референдума. Как бы ни формулировать вопрос, сколь тщательно ни заполнять документы, проведение референдума не будет допущено независимо от смысла задаваемого вопроса. Право на проведение референдума де-факто стало не правом граждан, а правом членов избиркома и депутатов. На пути проведения референдума выстроена оборона из нескольких ступеней, на каждой из которых органы власти без труда отыскивают причины для отказа.
Проведение референдума, инициируемого «снизу», всегда является способом заставить органы власти делать то, что они не хотят делать добровольно (в противном случае референдум был бы не нужен). И потому неизменные отказы в проведении таких референдумов объясняются просто. Лучший способ предотвратить нежелательный ответ — это не дать возможности задать нежелательный вопрос. В заключение отметим, что практика блокирования в Петербурге права граждан на проведение референдумов — лишь один из примеров профанирования конституционных прав (к другим подобным правам, безусловно, следует отнести право участвовать в управлении государством, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и МСУ, право на проведение митингов и собраний). На сегодняшний день выстроена своего рода «замкнутая» система, в которой права граждан, гарантированные законом, нарушаются властью и не защищаются судом.
Литература
Вишневский Б. Военная тайна // Новая газета. 2010а. № 27. 15 апреля.
Вишневский Б. Город, свободный от Конституции // Новая газета. 2010b. № 29. 22 апреля.
Гельман В. Россия в институциональной ловушке // Pro et Contra. 2010. Июль-октябрь.
Закария Ф. Будущее свободы: нелиберальная демократия в США и за их пределами. М.: Ладомир, 2004. 383 с.
Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М.: Экономика, 1995. 540 с.
