CC BY
106
И.С. Поляшова*
О некоторых аспектах конституционно-правового регулирования института референдума как высшей непосредственной формы осуществления власти народа
Предлагаемая статья представляет собой тезисное исследование проблем теории, практики и перспектив института референдума Российской Федерации.
В работе дается конструктивный и практический политико-правовой анализ законов «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г., 28 июня 2004 г., а также законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., от 12 июня 2002 г.
The present article is a complex research of the problems of theory, practice, and prospects of the referendum of the Russian Federation.
The work gives a constructive and practical political and legal analysis of some acts «On Referendum of the Russian Federation» of October, 10, 1995, of June, 28, 2004, «On Fundamental Guarantees of Electoral Rights and the Right of the Citizens of the Russian Federation to Participate in a Referendum» of September, 19, 1997, of June, 12, 2002.
Ключевые слова: конституция, референдум, власть, народ
Принцип народного суверенитета (народовластия) закреплен в ст. 3 гл. 1 Конституции РФ 1993 г. «Основы конституционного строя»: «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы...»' . Однако необходимо отметить, что положения Конституции РФ о высших непосредственных формах реализации народного суверенитета крайне немногочисленны: ст. 3, 32, 81, 84, 92, 96, 102, 130. Упоминания о референдуме можно встретить только в некоторых из названных статей Конституции РФ. Так, ст. 3, закрепляя принцип народовластия, только называет основные формы его реализации; ст. 32 провозглашает право на участие в управлении делами государства; ст. 84 содержит положение о том, что Президент РФ назначает референдум, в соответствии с федеральным конституционным законом; ст. 92 закрепляет невозможность назначения референдума Председателем Правительства в случае исполнения им полномочий Президента РФ; ст. 130 предполагает возможность осуществления местного самоуправления путем референдума...
Необходимо отметить, что ранее такому институту непосредственной демократии, как выборы, придавалось большее конституционное значение, что нельзя констатировать в отношении института всенародного референдума2, понятие которого впервые появилось в Конституции СССР 1936 г. - в п. «д» ст. 49 указывалось, что «Президиум Верховного Совета СССР. производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик»3.
1. О статусе законов, регулирующих институт референдума РФ. Ограниченная конституционная регламентация институтов непосредственной демократии на современном этапе требует их детальной законодательной проработки. Так, общие вопросы организации и проведения референдума в РФ на современном этапе первоначально нашли свое отражение в Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»4, в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав
* Докторант кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, майор милиции.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (36) 2007
¡3
&
£
!
N
:<
і
ср
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»5; затем - в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»6 (далее - ФЗ «Об основных гарантиях»), Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме РФ»7 (далее - ФКЗ «О референдуме РФ»).
Следует признать, что практика принятия и реализации законов, регулирующих назначение и проведение референдума РФ, далека от совершенства. Так, в России поэтапно действовали и действуют по два закона, регулирующих однородные общественные отношения - ФЗ «Об основных гарантиях» (1997 г. и 2002 г.) и ФКЗ «О референдуме РФ» (1995 г. и 2004 г.). ФЗ «Об основных гарантиях» является «рамочным» «базовым» законом, регулирующим основы реализации конституционного права российских граждан избирать и быть избранным, а также участвовать в референдуме. Согласно ст. 1 ФЗ «Об основных гарантиях» 2002 г., «Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона». Аналогичные положения содержались и в ФЗ «Об основных гарантиях» 1997 г. По смыслу норм, закрепленных в ФЗ «Об основных гарантиях», он является некой правовой основой (шаблоном) для ФКЗ «О референдуме РФ», что противоречит теории об иерархии нормативно-правовых актов по юридической силе. Ч. 3 ст. 76 Конституции РФ устанавливает: «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам», но не наоборот. В тоже время два закона как бы дублируют друг друга. Оба закона устанавливают принципы, порядок подготовки и проведения референдума, гарантии реализации конституционного права граждан РФ на участие в референдуме.
Данная проблема имеет еще один немаловажный аспект. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 июня 2003 г. № 10-П отметил: «Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в ч. 2 ст. 32 право граждан РФ на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме»8 . Судьи В.О. Лучин и В.Г.Ярославцев не согласились с мнением Конституционного Суда и высказали особые мнения9. Федеральный законодатель поставил два «равных» высших института непосредственной демократии на разные ступени правового регулирования.
Есть два пути решения названных проблем. Во-первых, возможно придать федеральному закону «Об основных гарантиях» и другим федеральным законам о выборах федеральных органов государственной власти статус федеральных конституционных законов, о чем неоднократно высказывались многие ученые-правоведы. Это будет также соответствовать положению ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, согласно которому «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации», и положению п. «г» ст. 71 Конституции, в соответствии с которым в ведении Российской Федерации находится: «... формирование федеральных органов государственной власти». Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. содержит следующую формулировку: «. из ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ следует, что федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения РФ». В силу ст. 84 (п. «в») Конституции РФ референдум назначается и проводится в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Из названных конституционных положений следует, что принятие федерального конституционного закона, направленного на регулирование права граждан на участие в референдуме РФ - всенародном голосовании граждан РФ по наиболее важным вопросам общегосударственного значения, определение порядка его подготовки и проведения, находится в ведении РФ, а не в совместном ведении РФ и ее субъектов. Реализуя вытекающее из ст. 71 (п. «в»)
Конституции РФ полномочие, Государственная Дума приняла ФКЗ «О референдуме РФ», а затем ФКЗ от 27 сентября 2002 г. внесла в него изменение и дополнение. Однако ни один пункт ст. 71 Конституции не упоминает такой конституционно-правовой институт, как референдум. Необходимость его регулирования федеральным конституционным законом прямо предусмотрена ст. 84 Конституции. Если основываться на норме ч. 1 ст. 76 Конституции, то все перечисленные в ст. 71 положения могли бы регулироваться федеральными конституционными законами (что являлось бы более правильным), в т.ч. положения, закрепленные в п. «в» ст. 71 - «Регулирование и зашита прав и свобод человека и гражданина», т.е. каждое конституционно провозглашенное право человека и гражданина. Во-вторых, всегда существует возможность изъять вопросы, связанные с организацией и проведением референдума, из текста ФЗ «Об основных гарантиях», т.к. каждая из форм непосредственной демократии (выборы и референдум) предназначена для достижения самостоятельных целей. В таком случае ФКЗ «О референдуме РФ» будет осуществлять самостоятельное после норм Конституции законодательное регулирование института референдума.
2. Законодательное определение референдума. Вопросы референдума. Во-первых, ФКЗ «О референдуме РФ» от 28 июня 2004 г. приводит более краткую формулировку понятия «референдум Российской Федерации» по сравнению с одноименным федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. Так, ст. 1 ФКЗ «О референдуме РФ» 2004 г. устанавливает, что референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. В свою очередь, ст. 1 ФКЗ 1995 г. обозначала референдум РФ как всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. На первый взгляд, разница неочевидна. Однако если внимательно изучить нормы ст. 6 «Вопросы референдума и порядок их вынесения» закона 2004 г., мы увидим, что законодатель и здесь умалчивает возможность народного голосования по законопроектам, действующим законам, относя ее, по всей вероятности, к «вопросам государственного значения, не указанным в частях 1 и 2» ст. 6 закона.
Во-вторых, ФКЗ «О референдуме РФ» 1995 г. содержал перечень из шести пунктов в части тех вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. Закон 2004 г. содержит их уже девять.
В-третьих, согласно ст. 3 ФКЗ «О референдуме РФ» 1995 г. на референдум РФ в обязательном порядке выносился вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ. В данной норме налицо внутреннее противоречие: «в обязательном порядке.., если. ». Если у Конституционного Собрания есть выбор - поступить так или иначе, то данный порядок уже утрачивает смысл обязательного, т.е. по сути императивного, не предусматривающего вариантов поведения. Аналогичная норма нового закона 2004 г. является более конкретной, т.к. отражает смысл ст. 135 Конституции: «Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции РФ».
Однако как положения гл. 9 Конституции, так и положения федеральных конституционных законов 1995 г. и 2004 г. попирают референдум как форму непосредственной демократии в той части, что изначально отводят мнению народа - единственному источнику власти - второстепенную зависимую роль: «... или выносит на всенародное голосование», «... если Конституционное Собрание принимает решение...», «... Конституционное Собрание вправе вынести.». Т.е., «использовав» народ Российской Федерации как «машину для голосования» для принятия Конституции РФ 1993 г. и тем самым придав ей статус высшего акта референдума, органы государственной власти, с одной стороны, сняли с себя ответственность за ее принятие и содержательное несовершенство, а с другой, - лишили народ возможности инициировать поправки в принятую ими Конституцию, а также участия в их принятии или принятии новой Конституции. Конституция - документ из ниоткуда, ее принял народ, а народ, как известно, в Бастилию не посадишь. Конституция РФ была принята всенародным голосованием, а не выборным органом. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации10. К тому же такой орган, как Конституционное Собрание, пока является мифическим, и в случае необходимости будет создаваться «с колес», наверняка с преимущественным участием партии большинства.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (36) 2007
7
0
0
2
6)
3
и
и
с
с
<5
Д
В
си
ерс
в
и
н
у
о
огоск
с
г
ргу
уб
р
е
к
н
3
к
и
стни
с
е
Ве
3. Инициатива проведения референдума. Не может не удивлять усложнение порядка выдвижения инициативы проведения референдума в связи с принятием ФКЗ «О референдуме РФ» 2004 г. в части условий, предъявляемых к субъектам инициативы выдвижения референдума, требований к созданию инициативной группы, сроков сбора подписей и некоторых др.
Во-первых, согласно ст. 8 ФКЗ «О референдуме РФ» 1995 г., инициатива проведения референдума РФ принадлежала: 1) не менее чем 2 млн. граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ проживали не более 10 % из них (10 % от 2 млн. в абсолютных цифрах составляет 200 тыс.); 2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.
Ст. 14 ФКЗ «О референдуме РФ» 2004 г. расширяет круг таких субъектов - инициатива проведения референдума принадлежит: 1) не менее чем 2 млн. граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ находится место жительства не более 50 тыс. из них (в процентном соотношении 50 тыс. от 2 млн. составляет 2,5 %, что существенно отличается от требований аналогичной нормы ФКЗ О референдуме РФ 1995 г.); 2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ; 3) федеральным органам государственной власти -в случаях, предусмотренных международным договором РФ и ФКЗ «О референдуме РФ».
Во-вторых, согласно положениям ст. 9 закона «О референдуме РФ» 1995 г., каждый гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме РФ, а равно общероссийское общественное объединение. могли образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума РФ. В свою очередь, п. 1, 2, 5, 19 ст. 15 Закона 2004 г. гласят: «1. Участники референдума образуют инициативную группу по проведению референдума. 2. Инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума. должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где образована региональная подгруппа. 5. Собрание региональной подгруппы правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где проводится собрание. Подписи указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы удостоверяются нотариально... 19. В случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов РФ уполномоченные представители региональных подгрупп более чем половины субъектов РФ вправе на своем собрании принять решение об обращении в ЦИК РФ с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума и обратиться с указанным ходатайством в ЦИК РФ не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы».
В-третьих, с одной стороны, новый закон более детально регламентирует порядок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, с другой, - устанавливает достаточно сложную схему его реализации. Ст. 9 закона 1995 г. устанавливала, что с момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума РФ. Регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе по форме, утвержденной ЦИК РФ, действительно в течение трех месяцев. Закон 2004 г. содержит несколько иную формулировку: «Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума» (ч. 2 ст. 17).
Не упрощает процедуру и норма ч. 1 и 4 ст. 17 нового закона: «1. Инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее 2 млн. подписей участников референдума. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тыс. подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории РФ, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч. 4. Подписи в поддержку инициативы проведения референдума могут собираться только на территориях тех субъектов РФ, избирательными комиссиями которых были зарегистрированы региональные подгруппы».
В-четвертых, спорными являются нормы ст. 8 ФКЗ «О референдуме РФ» 1995 г. и ст. 14 ФКЗ «О референдуме РФ» 2004 г., которые запрещают выдвижение инициативы проведения референдума, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Постановка вопроса о проведении референдума в отведенное законом время означает введение прямой зависимости народного волеизъявления от Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ как обязательных участников законотворческого процесса11 .
4. Финансовое обеспечение референдума. Согласно ст. 48 ФКЗ «О референдуме РФ» 2004 г., предусмотрено создание нескольких фондов референдума: «1. Инициативная группа по проведению референдума обязана создать собственный фонд референдума. Каждая инициативная агитационная группа также обязана создать собственный фонд референдума. 6. Предельная сумма всех расходов из средств фонда референдума не может превышать 250 миллионов рублей». Предыдущий закон подобных норм не содержал.
Необходимо обратить внимание на нечеткое соответствие двух формулировок - п. 1 ч. 5 и п. 16. ч. 9 ст. 48 нового закона: «5. Фонд референдума может создаваться за счет: 1) собственных средств членов соответственно инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы, которые в совокупности для каждого члена инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы не могут превышать 1 процент от предельной суммы всех расходов из средств фонда референдума.», «9. Запрещается вносить пожертвования в фонд референдума: .16) членам и уполномоченным представителям инициативной группы по проведению референдума - в фонд референдума инициативной агитационной группы, а членам и уполномоченным представителям инициативной агитационной группы - в фонд референдума инициативной группы по проведению референдума, фонд референдума иной инициативной агитационной группы».
Приведенные положения свидетельствуют о том, что гражданам РФ не под силу инициировать и провести референдум РФ ни с организационной, ни с финансовой точек зрения. Нормы ФКЗ О референдуме РФ явно отдают предпочтение и возможность реализации такого права политическим партиям.
5. Порядок и сроки хранения документов референдума. ФКЗ «О референдуме РФ» 1995 г. в ст. 41 предусматривал, что бюллетени для голосования на референдуме РФ и погашенные открепительные удостоверения уничтожаются по истечении двух лет после официального опубликования (обнародования) результатов референдума, о чем составляется акт по форме, утверждаемой Центральной комиссией референдума РФ. Документация Центральной комиссии референдума РФ сдается на постоянное хранение в Государственную архивную службу России через два года со дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума. В свою очередь, ФКЗ «О референдуме» РФ 2004 г. в ст. 84 установил несколько иные сроки: «Бюллетени, открепительные удостоверения, списки участников референдума и подписные листы с подписями участников референдума хранятся не менее одного года со дня официального опубликования результатов референдума»; «Первые экземпляры протоколов комиссий референдума об итогах голосования, о результатах референдума и сводных таблиц, финансовые отчеты комиссий референдума, итоговые финансовые отчеты инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп хранятся не менее пяти лет со дня официального опубликования результатов референдума». Стоит приветствовать норму п. 6 ст. 84, согласно которой в случае рассмотрения в суде жалобы (заявления) на решение комиссии референдума об итогах голосования или возбуждения уголовного дела, связанного с нарушением права на участие в референдуме, сроки хранения соответствующих документов продлеваются до вступления в законную силу решения суда либо до прекращения уголовного дела в соответствии с законом.
Хотя, с другой стороны, из Конституции РФ следует, что именно референдум - всенародное голосование - является первичной формой народовластия. Решение, принятое на референдуме, обладает высшей юридической силой. Он проводится в России не каждый день, и даже не каждый год, и подобная документация могла бы находиться в архивах более продолжительное время, если не постоянно. Даже некоторые документы, связанные с организацией и ведением учебного процесса в соответствии с номенклатурой дел хранятся несколько десятилетий.
Проведение референдума ни с какой точки зрения не может быть признано рядовым событием. Единственный в СССР всесоюзный референдум, на который был вынесен вопрос: «Считаете ли вы
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (36) 2007
7
0
0
2
6)
3
и
и
с
с
<5
Д
В
си
ерс
в
и
н
у
о
огоск
с
г
ргу
уб
р
е
к
н
3
к
и
стни
с
е
Ве
необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?», состоялся 17 марта 1991 г. В референдуме приняло участие 75,44 % граждан СССР, имеющих право голоса. За сохранение СССР высказалось 76,4 % участников опроса. Это, однако, не помешало распаду СССР уже в декабре того же года.
В тот же день — 17 марта 1991 г. - прошёл всероссийский референдум о введении поста президента Российской Федерации. В нём приняло участие 75,09 % граждан России, из них 69,85 % поддержало это предложение. Через три месяца, 12 июня 1991 г., первым президентом РФ был избран Б. Н. Ельцин.
25 апреля 1993 г., во время противостояния президента и Верховного совета РФ, прошёл референдум, на который были вынесены четыре вопроса. В референдуме приняли участие 64,51 % избирателей. На вопрос «Доверяете ли вы президенту РФ Борису Ельцину?» ответило «да» 58,66 % голосовавших, на вопрос «Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую президентом и правительством РФ с 1992 года?» — 53,04 %. За досрочные выборы президента высказалось 49,49 %, за досрочные выборы народных депутатов — 67,16 % от числа проголосовавших, но менее половины от общего числа избирателей. В итоге внеочередных выборов не проводилось, а Верховный Совет РФ был разогнан 4 октября 1993 г. с применением бронетехники.
12 декабря 1993 г., одновременно с выборами в Госдуму первого созыва, прошло «всенародное голосование» по проекту Конституции РФ. Этот «плебисцит» был назван всенародным голосованием, чтобы обойти требование действовавшего на тот момент закона «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. об изменении Конституции лишь большинством от общего числа избирателей12. В голосовании участвовало 54,79 % избирателей, из них 58,42 % поддержало новый Основной закон, который действует по настоящее время.
На федеральном уровне после принятия Конституции Российской Федерации референдумов не проводилось. Различные политические силы выдвигали инициативы проведения референдумов по различным вопросам, но все эти инициативы были остановлены на стадии выдвижения13.
Рассмотрев некоторые аспекты правовой регламентации института референдума РФ, стоит отметить, что как ФКЗ «О референдуме РФ» 1995 г., так и ФКЗ «О референдуме РФ» 2004 г. свидетельствуют о тенденции к расширению перечня оснований либо запрета референдума, либо ограничения его различными жесткими режимными формулами (условиями), они не нацелены на реализацию такого института непосредственной демократии, как референдум гражданами Российской Федерации. Его инициация и проведение в соответствии с действующим законодательством возможны только политическими партиями, которые имеют региональные представительства в субъектах РФ, но никак не гражданами.
Согласно ст. 84 Конституции РФ, Президент РФ «назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Однако ни Президент, ни Государственная Дума не наделены полномочием ограничивать инициирование и проведение референдума. Федеральные выборные органы - Президент и Государственная Дума - не являются «заменителями» народа, поскольку они, не представляя собой источники власти, лишь осуществляют как представители народа отдельные властные полномочия. Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета. Истолкование, допускающее ограничение права народа на референдум законом, противоречит ч. 1 ст. 16 Конституции РФ. Такое ограничение означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что запрещено ч. 4 ст. 3 Конституции РФ.
Конституция РФ принята на референдуме. Акт высшей юридической силы, принятый всенародным голосованием, исключает принятие актов нижестоящей юридической силы, позволяющих отстранять народ от референдума. В противном случае народ был бы лишен абсолютной, только ему присущей правосубъектности. Народ, учредивший основы конституционного строя, вправе во всякое время своей непосредственной властью, являющейся высшей перед властью любых (выборных и не выборных) органов, изменить эти основы. Поэтому, по-мнению некоторых ученых, только народ (опять же путем референдума) вправе решать, когда и по каким вопросам можно или нельзя проводить референдум. Нельзя согласиться с М.А. Митюковым в том, что, приняв 12 декабря 1993 г. Конституцию РФ, народ сам позволил ограничивать свое право на референдум14. В свою очередь, В.О. Лучин отмечает, что ни одно положение Конституции РФ подобных ограничений не содержит. И вряд ли народ добровольно поставит себя в такие рамки, в которых фактически
отменяются его суверенные права. По сути, для референдума создан особый юридический режим, противоречащий Конституции РФ. Речь идет о фактической ликвидации института референдума как главной конституционной формы выражения воли и интересов российского народа. На бумаге право на референдум сохраняется, а на деле оно практически отбирается у народа, каждого гражданина России и превращается в юридическую фикцию. Тем самым в стране «узаконено» отношение к референдуму как неоднозначному политическому институту, использование которого отдается на усмотрение органов власти. Референдум по-прежнему воспринимается как инструмент «управляемой демократии», а не реально необходимая и доступная форма народовластия15.
1 Российская газета. 1993. 25 декабря.
2 Конституция РСФСР 1918 г. - разд. 4 «Активное и пассивное избирательное право», Конституция РСФСР 1925 г. - гл. 6 «О выборах в Советы», Конституция РСФСР 1937 г. - гл. 12 «Избирательная система», Конституция РСФСР 1978 г. - гл. 11 «Избирательная система», Альтернативный проект Конституции РСФСР 1993 г. хотя и не содержал специальных глав, посвященных выборам или референдумам, однако достаточно подробно регламентировал отдельные аспекты реализации этих институтов: ст. 3 - прямое народовластие, ст. 81 - избирательные права граждан, ст. 109 - выборы народных депутатов, ст. 112 - порядок выборов Совета, ст. 125 - выборы президента, ст. 140 - выборы местных советов, ст. 153 - выборность судов. См.: Конституционное право России: Основные законы, конституции и документы УІІІ-ХХ веков: Хрестоматия / Сост. А.П.Угроватов. Новосибирск, 2000. С. 519-521, 534-535, 554-555, 571-572, 588, 606, 612-613, 617-618, 622, 625.
3 Конституция (Основной Закон) СССР 1936 г. М., 1937.
4 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.
5 СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
6 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
7 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
8 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2564.
9 Там же.
10 СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.
11 Там же.
12 ВСНД РФ и ВС РФ. 1990. № 21. Ст. 230.
13 Вместе с тем после принятия Конституции Российской Федерации референдумы регионального и местного уровня проведены во многих субъектах Российской Федерации. Так, в 2003-2007 гг. в ряде регионов прошли референдумы об объединении субъектов Федерации.
14 Стенограмма заседания Конституционного Суда от 14 мая 2003 г. С. 90-90а.
15 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.О.Лучина; Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Г.Ярославцева / Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.
УДК 351.741
В.А. Торопов*, С.В. Науменко**
Правовые основы
применения огнестрельного оружия
сотрудниками ОВД
Сегодня, в условиях сложной криминогенной обстановки, значительно увеличилось количество случаев применения и использования сотрудниками милиции огнестрельного оружия, которые должны осуществляться на основе четкой правовой регламентации и в строгом соответствии с законами «Об оружии» и «О милиции». Причиной неправомерных действий сотрудников в таких случаях является то, что они не знают или неверно толкуют положения этих законов, устанавливающих основания и порядок применения или использования огнестрельного оружия.
* Профессор кафедры кафедры физической культуры и прикладных единоборств Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор педагогических наук, профессор.
** Старший преподаватель кафедры физической культуры и прикладных единоборств Санкт-Петербургского университета МВД России, подполковник милиции.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (36) 2007
