CC BY
146
МЕСТНЫЕ РЕФЕРЕНДУМЫ В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ
ИГОРЬ АНАТОЛЬЕВИЧ БУРТОВ
Член Избирательной комиссии Свердловской области с правом решающего голоса, заведующий правовым отделом аппарата Избирательной комиссии Свердловской области,
e-mail: pressik@ikso.org
МАРИЯ ВЛАДИМИРОВНА КОПЫТОВА
Консультант правового отдела
аппарата Избирательной комиссии Свердловской области, e-mail: pressik@ikso.org
Рассматривается практика реализации инициативы проведения местных референдумов в Свердловской области. На конкретном примере авторы показывают наличие законодательных пробелов, приводящих к злоупотреблениям правом на выдвижение инициативы референдума. Формулируются предложения по совершенствованию законодательства.
The article discusses the implementation of the initiative of holding local referendum in the Sverdlovsk region. The authors reveal the existence of legislative gaps that lead to the abuse of the right of initiative referendum. Proposals for legislation improvement are formulated.
Ключевые слова: референдум, местный референдум, вопросы местного значения, избирательная комиссия
Key words: referendum, local referendum, local issues, electoral commission
Назначение, подготовка и проведение местных референдумов в муниципальных образованиях в Свердловской области регулируются нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) и Закона Свердловской области «О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области» (далее - Закон Свердловской области).
Практика реализации полного цикла мероприятий по подготовке и проведению местного референдума (таких как признание вопроса,
выносимого на местный референдум, соответствующим закону, регистрация инициативной группы, сбор подписей в поддержку проведения местного референдума, агитация по вопросам референдума, организация и проведение голосования, подведение итогов голосования) в Свердловской области после 2000 г. отсутствует. Однако на территории области жителями муниципалитетов время от времени предпринимаются попытки решить значимые для них вопросы с использованием прямой формы волеизъявления граждан - местного референдума. К сожалению, далеко не всегда инициаторы
местного референдума, да и сами органы местного самоуправления в достаточной степени знают законодательство о местных референдумах, понимают круг вопросов, которые могут быть вынесены на референдум. Осознавая эти трудности, Избирательная комиссия Свердловской области в рамках своих полномочий оказывает правовую и методическую помощь нижестоящим избирательным комиссиям, представительным органам муниципальных образований при решении практических вопросов, возникающих при инициировании местного референдума в той или иной местности.
Рассмотрим несколько примеров.
В июле 2013 г. на территории Тавдинского и Первоуральского городских округов были образованы инициативные группы по проведению местных референдумов. В одном случае жители муниципалитета предлагали вынести на местный референдум вопрос о выходе Тавдинского городского округа из состава Свердловской области
С конца 2013 г. инициативная группа граждан предпринимает многочисленные попытки по вынесению на голосование вопросов, суть которых сводится к одному - недопущению золотодобычи на территории округа
и включении его в состав Тюменской области, а в другом - о выходе поселка Билимбай из Пер-воуральского городского округа и формировании самостоятельного муниципального образования.
По результатам изучения документов Думой Тавдинского городского округа предлагаемый вопрос был признан не соответствующим требованиям законодательства, так как не относился к вопросам местного значения, что исключало его вынесение на местный референдум.
Иная ситуация сложилась в Первоуральском городском округе. При первом рассмотрении документов инициативной группы Первоуральская городская Дума на заседании 22 августа 2013 г. приняла решение о соответствии предлагаемого вопроса требованиям закона. Однако после вмешательства Избирательной комиссии Свердловской области и внесения 28 августа 2013 г. прокуратурой города Первоуральска протеста с требованием это решение отменить представительный орган городского округа отменил первоначальное решение. Комиссия по проведению местного референдума в свою очередь приняла решение об отказе в регистрации инициативной группы.
Интересная практика реализации инициативы проведения местного референдума сложилась в Невьянском городском округе. С конца
2013 г. инициативная группа граждан предпринимает многочисленные попытки по вынесению на голосование вопросов, суть которых сводится к одному: допустима ли золотодобыча на территории округа?
Инициаторы выступают против добычи золота с применением цианидов, так как, по их мнению, использование этих сильнодействующих отравляющих веществ приведет к загрязнению почв и водных ресурсов. При этом интересно, что добыча еще не началась, проектная документация только проходит государственную экологическую экспертизу, результаты которой пока неизвестны. «Костяк» инициативной группы составляют несколько граждан, проживающих в селе Быньги, в непосредственной близости от которого и планируется развернуть промысел.
Первые материалы, касающиеся реализации инициативы проведения местного референдума на территории Невьянского городского округа, поступили в Невьянскую районную территориальную избирательную комиссию (с полномочиями избирательной комиссии муниципального образования Невьянский городской округ) 24 декабря 2013 г. Были представлены ходатайство о регистрации инициативной группы и протокол собрания инициативной группы, в силу которых на местный референдум предлагалось вынести вопрос: «Согласны Вы или нет, по добыче золота с применением сильно действующих ядовитых веществ (цианидов) на территории Невьянского района?».
С момента поступления документов Невьян-ская районная территориальная избирательная комиссия в соответствии с п. 2 ст. 36 Федерального закона и п. 4 ст. 7 Закона Свердловской области начала действовать как комиссия местного референдума и приступила к проверке документов. На одном из заседаний рабочей группы присутствовавшим представителям инициативной группы сообщили предварительные выводы членов рабочей группы о том, что документы, переданные ими 24 декабря 2013 г., оформлены с нарушением требований закона. Реакция инициативной группы не заставила себя ждать, и уже 25 декабря 2013 г. группа отозвала инициативу проведения местного референдума в соответствии с п. 19 ст. 7 Закона Свердловской области.
26 декабря 2013 г. комиссия местного референдума приняла решение № 36/217 о прекращении процедур по осуществлению инициативы проведения местного референдума. В этот же день в комиссию поступило второе ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории Невьянского городского округа по такому же во-
просу, состав участников группы остался прежним, были лишь устранены отдельные недостатки в оформлении документов.
В ходе проверки вновь обнаружились недочеты в оформлении ходатайства о регистрации инициативной группы и протокола ее общего собрания: не были отражены сведения о принятии решения о вынесении вопроса на местный референдум, о назначении уполномоченных представителей по финансовым вопросам, результаты голосования по этим вопросам; кроме того, указанное в протоколе число лиц, входящих в состав инициативной группы, не совпадало с количеством участников инициативной группы, зафиксированным в ходатайстве о регистрации. Эти недочеты были доведены до сведения инициативной группы. На 9 января 2014 г. комиссия запланировала принятие решения об отказе в регистрации указанной инициативной группы, однако в 8 ч утра 9 января вновь поступил отзыв инициативы. В результате 9 января 2014 г. комиссия во второй раз приняла решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения местного референдума.
20 января 2014 г. в комиссию снова были представлены документы по реализации инициативы проведения местного референдума на территории Невьянского городского округа по вопросу: «Согласны Вы, по добыче золота с применением сильно действующих ядовитых веществ (цианидов) на территории Невьянского городского округа?». 23 января 2014 г. комиссия местного референдума после проверки документов на предмет соответствия их оформления требованиям закона в силу п. 5 ст. 36 Федерального закона и подп. 2 п. 13 ст. 7 Закона Свердловской области приняла решение о направлении ходатайства инициативной группы в Думу Невьян-ского городского округа.
В рамках проверки вопроса, выносимого на местный референдум, на соответствие требованиям законодательства о референдумах Думе Невьянского городского округа было передано заключение Невьянской городской прокуратуры, согласно которому указанный вопрос не относится к вопросам местного значения, сформулирован некорректно и породит неопределенные правовые последствия при получении положительного ответа. По итогам рассмотрения ходатайства инициативной группы 29 января 2014 г. Дума Невьянского городского округа приняла решение о том, что вопрос не соответствует ст. 12 Федерального закона.
Инициативная группа, не дожидаясь дальнейших решений уполномоченных органов, 3 февраля 2014 г. направила в комиссию местного референдума уведомление об отзыве инициа-
тивы местного референдума. Комиссия решением от 6 февраля 2014 г. на основании этого отзыва прекратила процедуры по осуществлению инициативы. Однако решение Думы Невьянского городского округа от 29 января 2014 г. спустя месяц было обжаловано в судебном порядке уполномоченным представителем инициативной группы. В ходе заседания 21 марта 2014 г. суд установил (и отразил в решении), что вопрос, выносимый инициативной группой на референдум, не является вопросом местного значения Невьянского городского округа и поэтому не может быть вынесен на голосование на местном референдуме, а решение представительного органа муниципального образования является законным и обоснованным. В удовлетворении требования заявителя о признании незаконным решения Думы Невьянского городского округа от 29 января 2014 г. суд отказал. Апелляционным определением Свердловского областного суда от 20 июня 2014 г. решение суда первой инстанции было оставлено без изменения.
Следующее (уже четвертое) ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума в Невьянском городском округе поступило в комиссию местного референдума 10 февраля 2014 г. - через семь дней с момента отзыва предыдущей инициативы и четыре дня после принятия комиссией решения о прекращении процедур по реализации инициативы. Стоит отметить, что персональный состав участников инициативной группы, как и прежде, не изменился. При этом вопрос, выносимый на местный референдум, был предложен в следующей редакции: «Согласны ли Вы на применение сильно действующих ядовитых веществ (цианидов) при добыче золота на территории Невьянского района?».
По итогам проверки документов, представленных 10 февраля 2014 г., комиссия местного референдума выявила недостатки в их оформлении (согласно справке ОУФМС России по Свердловской области в Невьянском районе в материалах были указаны неверные данные об участниках инициативной группы). В результате комиссия приняла решение от 19 февраля 2014 г. об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.
Позднее в комиссию поступило еще два ходатайства о регистрации инициативных групп по проведению местного референдума: 21 февраля 2014 г. по вопросу: «Согласны ли Вы на применение сильно действующих ядовитых веществ (цианидов) при добыче золота на территории Невьянского городского округа?» и 28 февраля 2014 г. по вопросу: «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по
охране окружающей среды в границах Невьян-ского городского округа запретить применение сильно действующего ядовитого вещества (цианида) при добыче золота?». Пока эти ходатайства находились на рассмотрении, 3 марта 2014 г. в комиссию были сданы документы о выдвижении инициативы по вынесению на местный референдум нового вопроса: «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по охране окружающей среды в границах Невьянского городского округа запретить применение сильно действующего ядовитого вещества (цианида) при добыче золота?». Состав участников инициативной группы оставался примерно тем же.
Обе инициативы - от 21 и 28 февраля 2014 г. -были отозваны инициативной группой (ее представители самостоятельно обнаружили ошибочные данные о лицах, входящих в состав группы: паспортные данные, адреса мест жительства), и 6 марта комиссия приняла решения о прекращении по ним процедур по осуществлению инициативы проведения местного референдума. По результатам же рассмотрения документов, поступивших 3 марта 2014 г., комиссия постановила направить их в Думу Невьянского городского округа для оценки вопроса, предлагаемого на местный референдум.
Дума вновь запросила и получила заключение Невьянской городской прокуратуры, а также правовую позицию аппарата Законодательного Собрания Свердловской области, в которых было выражено единое мнение о том, что предлагаемый вопрос не относится к вопросам местного значения и в связи с этим не может быть вынесен на голосование на местном референдуме. Дума не успела принять решение о соответствии вопроса, выносимого на местный референдум, требованиям законодательства, так как 3 апреля 2014 г. в комиссию местного референдума поступили документы об отзыве и этой инициативы. 7 апреля 2014 г. было принято решение о прекращении процедур по осуществлению инициативы проведения местного референдума по ходатайству от 3 марта 2014 г.
Однако решение комиссии от 7 апреля 2014 г. в судебном порядке обжаловал один из уполномоченных представителей инициативной группы. Согласно доводам заявителя для отзыва инициативы проведения местного референдума необходимо решение общего собрания инициативной группы, оформленное протоколом собрания, а так как подобное решение, по его мнению, отсутствовало, то и решение комиссии незаконно. В качестве правового обоснования своей позиции заявитель приводил соответствующие нормы Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Невьянский го-
родской суд Свердловской области 14 мая 2014 г. вынес решение по делу и встал на сторону комиссии местного референдума, указав, что областной закон не содержит требования о проведении собрания инициативной группы для принятия решения об отзыве инициативы проведения местного референдума, нормы Федерального конституционного закона в данном случае неприменимы, а решение комиссии от 7 апреля 2014 г. основано на законе и отмене не подлежит. Данное решение Невьянского городского суда Свердловской области оставлено без изменения Свердловским областным судом (апелляционное определение от 6 августа 2014 г.).
Между тем 4 апреля 2014 г. в комиссию снова поступили документы, касающиеся выдвижения инициативы проведения местного референдума в Невьянском городском округе по вопросу: «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по охране окружающей среды в границах Невьянского городского округа запретить применение цианида для получения золота из золотосодержащей руды и золотосодержащего песка?». По итогам проверки документов были выявлены недостатки в их оформлении, уже допускавшиеся этой инициативной группой (в том числе ошибки в сведениях о членах группы), и 17 апреля 2014 г. комиссия отказала инициативной группе в регистрации.
Тем временем сторонники проведения местного референдума не прекращали поиск удачных, по их мнению, формулировок вопросов, по которым референдум все-таки мог быть назначен.
11 апреля 2014 г. в комиссии были зарегистрированы документы о выдвижении инициативы проведения местного референдума на территории Невьянского городского округа по двум вопросам: «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по охране окружающей среды в границах Невьянского городского округа запретить применение цианида для получения золота из золотосодержащей породы?» и «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по охране окружающей среды в границах Невьянского городского округа запретить использование цианида на его территории?». Решением комиссии от 24 апреля 2014 г. документы были признаны надлежащим образом оформленными и переданы в Думу Невьянского городского округа.
Результат рассмотрения представительным органом документов инициативной группы не стал неожиданностью. 14 мая 2014 г. Дума приняла два решения (по каждому выносимому на референдум вопросу отдельно), в которых эти вопросы в очередной раз расценивались как не соответствующие положениям законодательства. На основании решений Думы комиссия местно-
го референдума 20 мая 2014 г. отказала в регистрации инициативной группы.
Решения Думы были обжалованы в суд представителем инициативной группы. Невьянский городской суд в решении от 23 июня 2014 г. пришел к выводу, что указанные решения представительного органа муниципального образования законны, доводы заявителя основаны на неверном толковании норм материального права и являются надуманными. В удовлетворении требований заявителя суд отказал.
В июле 2014 г. инициативная группа в связи с невозможностью проведения местного референдума, по-видимому, решила выйти на новый уровень - уровень референдума субъекта Российской Федерации - и направила в Избирательную комиссию Свердловской области пакет документов о вынесении на референдум Свердловской области вопросов: «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по охране окружающей среды в границах Невьянского городского округа запретить применение цианида для получения золота из золотосодержащей породы?» и «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по охране окружающей среды в границах Невьян-ского городского округа запретить использование цианида на его территории?». В ходе проверки представленных документов комиссия установила, что при их оформлении инициативной группой допущены те же, что и прежде, типовые отклонения от требований норм закона (не исполнены требования пп. 1, 3 ст. 36 Федерального закона и пп. 1, 2, 5 ст. 7 Закона Свердловской области). С учетом этого 31 июля 2014 г. было принято постановление об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Свердловской области.
Не прекратились и попытки организации местного референдума. 30 июля 2014 г. в Не-вьянскую районную территориальную избирательную комиссию был представлен очередной пакет документов о проведении местного референдума по вопросам: «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по охране окружающей среды в границах Невьянского городского округа запретить применение сильнодействующего ядовитого вещества (цианида) при добыче золота?» и «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по охране окружающей среды в границах Невьянского городского округа запретить извлечение драгоценных металлов из добытых руд и других полупродуктов с применением цианида?». Но 1 августа 2014 г. эта инициатива вновь была отозвана инициативной группой, комиссия приняла очередное решение о прекращении всех процедур.
4 августа 2014 г. в комиссию снова поступили документы о реализации инициативы ре-
ферендума по двум упомянутым вопросам. По итогам проверки 12 августа 2014 г. комиссия приняла решение об их направлении в Думу Не-вьянского городского округа.
В рамках проверки вопросов, выносимых на местный референдум, на соответствие требованиям законодательства Дума снова получила заключения Невьянской городской прокуратуры и аппарата Законодательного Собрания Свердловской области, а также письменную правовую позицию Избирательной комиссии Свердловской области. Все указанные государственные органы сошлись во мнении, что предлагаемые вопросы не относятся к вопросам местного значения и по ним не может быть принято решение на местном референдуме. По результатам обсуждения, состоявшегося 3 сентября 2014 г., Дума признала данные вопросы не отвечающими требованиям ст. 12 Федерального закона. Комиссия местного референдума решением от 9 сентября 2014 г. снова отказала в регистрации инициативной группы.
Инициативная группа не оставляла попыток провести референдум и на областном уровне. Очевидно, именно этим объясняется то, что 11 августа 2014 г. в Избирательную комиссию Свердловской области повторно поступили документы о выдвижении инициативы проведения референдума Свердловской области по вопросам, предлагавшимся на рассмотрение еще 11 апреля. Итог был тем же: 21 августа 2014 г. Избирательная комиссия Свердловской области отказала в регистрации инициативной группы фактически по тем же формальным основаниям.
В октябре 2014 г. на территории Невьянского городского округа образовалась другая по составу участников инициативная группа (условно назовем ее «второй»), которая 3 октября 2014 г. представила в комиссию местного референдума документы о реализации инициативы местного референдума по вопросу: «Вы за то, что необходимо запретить размещение производства по извлечению металлов с помощью цианидов на территории Невьянского городского округа?». Однако и эта инициативная группа получила отказ в регистрации.
23 октября 2014 г. в комиссию вновь поступили документы от первой инициативной группы по вынесению на местный референдум в Невьянском городском округе двух вопросов: «Согласны ли Вы с тем, чтобы в соответствии с обещаниями главы НГО Каюмова Е. Т. от 21.08.2013 г. о принятии им всех мер по недопустимости размещения производства по добыче золота с применением цианидов вблизи села Быньги запретить в границах Невьянского городского округа производство по добыче золота с применением цианидов?» и «Согласны ли Вы с тем, чтобы в качестве мероприятий по охра-
не окружающей среды в границах Невьянского городского округа запретить строительство зо-лотоизвлекательных фабрик с применением цианида?». 6 ноября 2014 г. данную инициативу отозвала сама инициативная группа, а комиссия в восьмой (!) раз приняла решение о прекращении процедур по реализации инициативы местного референдума.
В ноябре 2014 г. с разницей в два дня -5 и 7 ноября - в комиссию были представлены документы соответственно от второй и первой инициативных групп. Вторая группа предложила провести голосование по вопросу: «Согласны ли Вы, что необходимо запретить производство по извлечению металлов с помощью цианидов на территории Невьянского городского округа Свердловской области?», а первая - по тем же двум вопросам, что предлагались 23 октября
Каждое следующее обращение рассматривалось заявителями (и не исключено, что будет рассматриваться и дальше) скорее как общественная акция с целью привлечения внимания к беспокоящим граждан вопросам экологии, нежели серьезная заявка на проведение местного или областного референдума
(первый вопрос - с незначительными изменениями). Положительного решения не последовало, что не остановило инициаторов, которые 21 января 2015 г. вновь обратились в районный избирком с предложением вынести на местный референдум вопрос: «Согласны ли Вы с тем, чтобы разрешить обогащение золота с применением цианида осуществлять на территории Невьянского городского округа?». 25 февраля 2015 г. Дума Невьянского городского округа признала вопрос не соответствующим требованиям ст. 12 Федерального закона...
Таким образом, инициативная группа жителей Невьянского городского округа направляла документы о реализации инициативы проведения местного референдума в Невьянскую районную территориальную избирательную комиссию и Избирательную комиссию Свердловской области с декабря 2013 г. по август 2014 г. 17 раз. Восемь инициатив отозвала сама инициативная группа, а в остальных случаях в регистрации инициативной группы было отказано.
В решениях Думы Невьянского городского округа неоднократно отмечалось, что вопросы добычи драгоценных металлов, в том числе технологии их добычи, и - в более широком смысле - вопросы недропользования в предложенной
инициативной группой постановке согласно федеральному законодательству и уставу муниципального образования не входят в круг вопросов местного значения и не могут разрешаться органами местного самоуправления на своем уровне. Эта позиция нашла поддержку в судах.
Однако представители инициативной группы упорно не желали признать очевидное, и правовая оценка, идущая вразрез с их мнением, не была ими услышана, несмотря на то что эту же оценку по запросам Думы Невьянского городского округа давали прокуратура Невьянского городского округа, аппараты Законодательного Собрания Свердловской области и Избирательной комиссии Свердловской области.
Тем не менее инициативная группа охотно поверила комиссионному заключению специалистов частного негосударственного экспертного учреждения, полученному на возмездной основе в июне 2014 г. Согласно данному заключению тематика вопроса, предлагаемая на местный референдум, соответствует требованиям закона и относится к вопросам местного значения. Это заключение убедило членов инициативной группы в правильности их точки зрения. Вновь и вновь в комиссии направлялись документы о проведении референдума Невьянского городского округа или референдума Свердловской области, и в число приложений к ним обязательно входила копия упомянутого заключения.
По нашему мнению, сложившуюся ситуацию можно рассматривать как яркий пример злоупотребления правом, в данном случае - правом на участие в референдуме. Гражданами раз за разом инициировался референдум по вопросу, не отвечающему требованиям законодательства о референдуме. Причем очевидно, что каждое следующее обращение рассматривалось заявителями (и не исключено, что будет рассматриваться и дальше) скорее как общественная акция с целью привлечения внимания к беспокоящим граждан вопросам экологии, нежели серьезная заявка на проведение местного или областного референдума. Федеральное законодательство, в том числе Федеральный закон «Об охране окружающей среды», предоставляет гражданам ряд возможностей для участия в решении вопросов природопользования, которыми, мы полагаем, могли воспользоваться жители села Быньги, не прибегая к инициированию процедуры местного референдума.
Вместе с тем мы считаем, что наличие возможности злоупотребления правом на инициирование референдума недопустимо, а факты, приведенные выше, скорее девальвируют в глазах населения такой институт народовластия, как референдум, подрывая доверие и уважение к нему.
Полагаем, что для недопущения аналогичных ситуаций в дальнейшем целесообразно дополнить ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» новым пунктом следующего содержания (по аналогии с п. 28 ст. 38 указанного Федерального закона):
«10. В случае принятия комиссией решения об отказе в регистрации инициативной группы после признания законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или представи-
тельным органом муниципального образования предложенного вопроса не соответствующим требованиям настоящей статьи члены соответствующей инициативной группы не могут в течение одного года со дня принятия этого решения повторно выступать с инициативой проведения референдума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку».
От редакции. На момент сдачи номера в печать нам стало известно, что 10 марта 2015 г. Невьянская районная территориальная избирательная комиссия в очередной раз вынесла решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.
