CC BY
453
альных сообществ. Без участия людей соответствующие местные органы власти de facto встраиваются в систему органов государственной власти, лишь формально сохраняя свой самоуправленческий статус.
В заключение следует отметить, что Конституцией РФ предусмотрены довольно широкие возможности для моделирования местного самоуправления. Поэтому система муниципальной организации не может и не должна быть статичной. Она должна учитывать социальные процессы, происходящие как в самих муниципальных образованиях, так и на региональном и даже на общенациональном уровне. Гарантией права на местное самоуправление должна быть не жесткая фиксация какой-либо одной модели его организации, а обязательное выявление и учет мнения граждан соответствующих территориальных образований при установлении и изменении нормативно закрепленного способа организации публичной власти.
А.Н. Лебедев*
РЕФЕРЕНДУМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ВЫСШАЯ ПРАВОВАЯ ФОРМА ПОЛИТИЧЕСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГРАЖДАН РОССИИ
Политическое самоуправление населения в современных государствах реализуется через правовые формы (институты) непосредственной (прямой) и непрямой (косвенной) власти граждан. Референдум (лат. referendum - то, что должно быть сообщено) является правовой формой непосредственной власти. Считается, что впервые в новой и новейшей истории референдум (в современном понимании) был проведен в 1439 г. в кантоне Берн (Швейцария) и впоследствии использовался сначала в Европе, затем в Северной Америке для принятия населением путем прямого голосования правовых актов, иных решений, являющихся обязательными как для граждан, так и для органов публичной власти. Однако впервые референдум как конституци-
Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2014
онно-правовой институт был учрежден лишь в 1874 г. в Конституции Швейцарской Конфедерации. В настоящее время институт референдума закреплен в конституционном законодательстве многих стран мира; существует обширная практика его проведения на общегосударственном, региональном и местном уровнях. При этом следует отметить, что наибольшее распространение этот институт получил в европейских странах, и прежде всего в Швейцарии, где в период с середины XIX в. до начала XXI в. проведено более 400 федеральных, кантональных и муниципальных (местных) референдумов.
Изучение, обобщение и анализ конституционно-правового регулирования и практики проведения референдумов в различных странах позволили государствоведческой науке обосновать их классификацию по следующим основным критериям: по юридической силе принятых решений - императивные (обязательные для исполнения) и консультативные (выявление общественного мнения); по месту (территории) проведения - общегосударственные, региональные, местные; по содержанию вопросов - конституционные, законодательные, международно-правовые, административно-правовые, административно-территориальные, финансовые и др.; по порядку назначения - обязательные и факультативные; в зависимости от субъекта инициативы -по инициативе органов публичной власти (государственные и муниципальные органы) и по инициативе граждан (петиционный и отклоняющий, т.е. «народное вето»)1.
В системе правовых форм политического самоуправления институт референдума, так же как и прямые выборы2, имеет особый, выс-
1 См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996; Формы непосредственной демократии в России. М., 2010.
2 Прямые выборы - это голосование граждан по избранию определенных в законодательстве государства должностных лиц и органов власти, которые принимают правовые акты, регулирующие общественные отношения. Голосование на выборах является лишь одним из вариантов прямого правового воздействия граждан на органы власти, поскольку существуют и иные, в частности, голосование о досрочном прекращении или приостановлении полномочий, о доверии и др. Таким образом, все варианты голосования по отношению к органам власти образуют один правовой институт - институт непосредственного правового воздействия граждан на органы власти. Однако в конституционном законодательстве современных государств эти способы разделены: голосование о досрочном прекращении (приостановлении) полномочий, о доверии отнесены к институту референдума, а голосование об
ший юридический статус. Другие правовые формы (массовые мирные акции и т.д.) второстепенны, поскольку только на референдуме посредством прямого голосования граждане вправе принимать решения по управлению общественными отношениями, т.е. фактически и юридически осуществлять политическое самоуправление или народовластие. Вследствие этого институт референдума является своего рода критерием и одновременно неотъемлемым, сущностным признаком государства, в котором установлен демократический политический правовой режим (далее по тексту - демократическое государство). Поэтому очевидно, что страны, в которых институт референдума не учрежден, не являются демократическими, поскольку граждане не имеют права инициировать и непосредственно путем голосования принимать решения по управлению общественными отношениями, т.е. осуществлять политическое самоуправление. Вместе с тем не все государства, в которых институт референдума учрежден, могут быть признаны демократическими. Политическое самоуправление граждан в демократическом государстве предполагает не только учреждение института референдума, понимаемого в узком смысле, как предоставление гражданам права голосовать по тем или иным вопросам, но - и это главное - определение прав граждан при его назначении, подготовке, проведении и принятии решений по регулированию политических, экономических, социальных и идеологических (культурных) общественных отношений, а также установление прав, обязанностей и ответственности органов публичной власти.
Поскольку регулирование общественных отношений в государстве осуществляется правовыми актами, то очевидно, что политическое самоуправление граждан в форме референдума должно распространяться, во-первых, на конституцию государства, которая первично регулирует все виды общественных отношений; во-вторых, на все иные правовые акты, поскольку они принимаются на основе и во исполнение конституции и непосредственно регулируют общественные отношения; в-третьих, на органы публичной власти, издающие правовые акты.
Вследствие этого институт референдума в демократическом государстве должен включать следующие права граждан. Во-первых, в
избрании - к институту выборов. Вследствие этого в научных работах и учебниках референдум и выборы считаются самостоятельными институтами.
отношении конституции государства: право инициировать любые изменения конституции; исключительное, т. е. принадлежащее только гражданам, право путем голосования изменять (дополнять, исключать) нормы действующей конституции и принимать новую конституцию государства. Во-вторых, в отношении правовых актов граждане должны иметь следующие права: право инициировать проведение голосования по принятию проекта правового акта, разработанного гражданами («народная нормотворческая инициатива»); право инициировать проведение голосования по отмене любого действующего правового акта, изданного органами публичной власти («народное вето»); право инициировать проведение голосования по любым политическим, социально-экономическим и другим вопросам, имеющим общегосударственное, региональное или местное значение («петиционный референдум»). В-третьих, в отношении органов публичной власти, которые издают правовые акты, граждане должны иметь следующие права: право инициировать проведение голосования о досрочном прекращении полномочий избранных гражданами органов власти и должностных лиц, депутатов; право инициировать проведение голосования о приостановлении полномочий органов публичной власти и должностных лиц; право инициировать проведение голосования о «недоверии» назначаемым органам власти, должностным лицам с последующей их обязательной отставкой.
Иное правовое регулирование референдума означает ограничение прав граждан в политическом самоуправлении, что, в свою очередь, свидетельствует об ограниченной демократии, усеченном народовластии.
Поэтому, по-нашему мнению, не являются демократическими государства, в которых в системе правовых форм политического самоуправления отсутствует референдум, а также страны, в которых институт референдума учрежден, но права граждан при его проведении ограничены.
Полагаем, что для оценки государства как демократического следует исходить из наличия и уровня развития правовых форм политического самоуправления граждан, но определяющим критерием должен быть институт референдума. С учетом этого предлагается следующая классификация современных государств: 1) недемократические (цивилизационно отсталые) государства (институт референдума не учрежден); 2) государства с неразвитой демократией (институт референдума учрежден, но с существенными ограничениями прав граждан;
практика проведения референдумов либо отсутствует, либо они проводятся только по инициативе и с разрешения органов публичной власти); 3) государства с развивающейся демократией (институт референдума учрежден, но с отдельными ограничениями прав граждан, референдумы проводятся как по инициативе граждан, так и органов публичной власти); 4) государства с развитой демократией, или демократические государства.
Анализ конституционного законодательства и практики его применения показывает, что ни одно из современных государств не является, если исходить из предложенной классификации, демократическим. К странам с развивающейся демократией можно отнести, прежде всего, Швейцарию, а также отдельные европейские страны (Италию, Исландию, Бельгию и др.).
В этой связи закономерен вопрос: к какому уровню развития политического самоуправления граждан (демократии) следует отнести, исходя из конституционно-правового регулирования института референдума и практики его проведения, современную Россию? Для объективного ответа на него необходимо исследовать институт референдума в его историко-правовом развитии с момента учреждения до настоящего времени.
В России конституционно-правовой институт референдума впервые был учрежден в 1936 г. Ранее ни в имперской (до февраля 1917 г.), ни в постимперской (февраль - октябрь 1917 г.), ни в советской правовой системе (ноябрь 1917 г. - 1936 г.) этот институт не существовал. За прошедшие 78 лет правовое регулирование проведения референдума неоднократно изменялось в связи с осуществлявшимися конституционными реформами. Вследствие этого выделяются следующие основные периоды в развитии конституционного законодательства о референдуме: советский (1936 г. - апрель 1985 г.), период разрушения СССР (апрель 1985 г. - декабрь 1991 г.), постсоветский (декабрь 1991 г. - сентябрь 1993 г.), переходный к современному (сентябрь 1993 г. - декабрь 1993 г.), современный (декабрь 1993 г. - по настоящее время).
Советский период института референдума подразделяется на два этапа. На первом этапе (1936-1977 гг.) в принятую в 1936 г. новую Конституцию СССР3 была включена норма об общесоюзном референ-
3 См.: История Советской конституции (в документах). 1917-1956. М., 1957. С. 729-746.
думе следующего содержания: «Президиум Верховного Совета СССР: г) производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик» (ст. 49). В конституции союзных республик также была включена норма о республиканских референдумах. В частности, в соответствии с п. «в» ст. 33 Конституции РСФСР 1937 г.4 «Верховный Совет РСФСР... производит всенародный опрос (референдум)». В общесоюзной и республиканских советских конституциях не конкретизировался порядок подготовки и проведения всенародных опросов (референдумов), поскольку, очевидно, предполагалось принятие специальных законов. Однако в течение 1936-1977 гг. они не были изданы, соответственно отсутствовала и практика проведения референдумов.
Формально-юридический анализ приведенных конституционных норм позволяет утверждать, что, во-первых, советские референдумы предназначались исключительно для выявления общественного мнения граждан СССР и вследствие этого могли быть только «консультативными». Во-вторых, по месту или территории проведения референдумы подразделялись на общесоюзные (общегосударственные) и республиканские (региональные). В-третьих, инициаторами их проведения являлись исключительно высшие общесоюзные и республиканские органы государственной власти, вследствие чего граждане СССР (объединения граждан) таким правом не обладали.
Таким образом, если исходить из современной классификации, советские референдумы в 1936-1977 гг. являлись консультативными, союзными и республиканскими; субъекты инициативы - исключительно органы государственной власти. Другие юридические вопросы (порядок назначения и содержание вопросов) не были урегулированы.
На втором этапе (1977 г. - апрель 1985 г.) институт референдума сохраняется в союзной и республиканских конституциях, однако содержание конституционных норм изменяется. В частности, согласно Конституции СССР 1977 г.5 «наиболее важные вопросы государственной жизни. ставятся на всенародное голосование (референдум)» (ст. 5); «граждане СССР имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в. принятии законов и решений общегосударственного и местного значения. это право обес-
4 История Советской конституции (в документах). 1917-1956. С. 749-771.
5 См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М., 1977.
печивается возможностью принимать участие в голосованиях» (ст. 48); «законы СССР принимаются Верховным Советом СССР или всенародным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета СССР» (ст. 108); «в случае разногласия между Советом Союза и Советом Национальностей вопрос передается на разрешение согласительной комиссии. Если... согласие не будет достигнуто, вопрос переносится на обсуждение следующей сессии Верховного Совета СССР или передается им на всенародное голосование (референдум)» (ст. 115). Таким образом, правом инициировать и назначать референдум СССР был наделен исключительно Верховный Совет СССР. На союзный референдум могли выноситься вопросы о законах СССР, а также «наиболее важные вопросы государственной жизни». Участие граждан СССР в референдуме ограничивалось голосованием. Иные вопросы Конституцией СССР 1977 г. не регулировались.
Институт референдума был закреплен и в конституциях союзных республик. При этом их соответствующие нормы были идентичны нормам союзной Конституции, за исключением положения о назначении референдума в случае разногласия между палатами Верховного Совета, поскольку в республиках Верховные Советы были однопалатными. Как и на этапе 1936-1977 г., закон СССР и республиканские законы о референдуме не были приняты и, соответственно, референдумы не проводились. Основываясь на современной классификации, советские референдумы в 1977-1985 гг. могли быть проведены исключительно по инициативе высших органов власти; по территории проведения они подразделялись на союзные и республиканские; по порядку назначения являлись обязательными; по содержанию выносимых на голосование вопросов - законодательными; по юридической силе решений - императивными. В связи с краткостью, неопределенностью конституционных норм и отсутствием конкретизирующих их законов не представляется возможным определить перечень вопросов референдумов, порядок их подготовки, процедуру голосования, права граждан и т. д.
Завершая исследование института референдума в 1936-1977 гг., констатируем, что СССР, исходя из классификации демократичности государств, являлся государством с неразвитой демократией, поскольку институт референдума был учрежден лишь в тексте советских союзной и республиканских конституций, конкретизирующие законы не
были приняты, права граждан были ограничены лишь участием в голосовании, практика проведения референдумов отсутствовала.
Второй исторический период развития референдума - период «разрушения СССР» - в партийно-государственных документах официально именовался как «перестройка». Сначала в 1989-1990 гг. были изменены некоторые конституционные нормы о референдуме СССР в связи с учреждением нового высшего органа государственной власти -Съезда народных депутатов СССР (далее - СНД СССР), к которому перешли основные полномочия Верховного Совета СССР, в том числе о назначении референдума СССР. При этом Верховный Совет СССР был сохранен и формировался из состава депутатов СНД СССР. Он состоял из двух палат (Совета Союза и Совета Национальностей) и выполнял функции СНД СССР в период между его сессиями. Кроме того, в структуру общесоюзных органов власти был включен институт Президента СССР как главы государства, одновременно была упразднена конституционная норма о руководящей роли КПСС (ст. 6). С учетом указанных конституционных изменений 27 декабря 1990 г. принимается Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»6. В нем референдум определялся как «способ принятия гражданами СССР всенародным голосованием законов СССР и иных решений по наиболее важным вопросам государственной жизни» (ст. 1). Инициаторами проведения референдума являлись: граждане СССР (требовалось не менее 2 млн подписей участников референдума), СНД СССР, Верховный Совет СССР, Совет Союза и Совет Национальностей, Президент СССР, республики в лице их высших органов государственной власти (ст. 9). Инициаторы референдума - органы государственной власти - направляли вопрос референдума непосредственно в Верховный Совет СССР для принятия решения СНД СССР (или Верховным Советом СССР) о назначении референдума СССР. Для реализации инициативы граждан устанавливалась следующая процедура: создание инициативной группы численностью не менее 100 человек; регистрация группы и вопроса референдума в Центральной комиссии по проведению референдума СССР; получение группой заключения от соответствующего комитета Верховного Совета СССР (или комиссии его палаты); сбор подписей участников референдума в течение не более трех месяцев; сдача группой подписных листов в Центральную комиссию и их проверка; передача Комиссией докумен-
6 Ведомости СССР. 1990. № 1. Ст. 10.
тов референдума в Верховный Совет СССР; включение вопроса о референдуме в повестку дня СНД СССР (или Верховного Совета СССР между сессиями СНД СССР) для принятия решения. В Законе определялись вопросы, которые могли выноситься на голосование: 1) принятие нового закона СССР; 2) изменение закона СССР или его отдельных положений; 3) отмена закона СССР или его отдельных положений; 4) принятие решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов; 5) выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР (ст. 4). На референдум не могли выноситься вопросы о границах СССР и республик, об изменении статуса и территориальной целостности республик, автономных областей и округов, об обеспечении обороны и безопасности государства, о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности граждан, а также вопросы, связанные с назначением и освобождением должностных лиц, назначение и освобождение которых относится к компетенции СНД СССР и Верховного Совета СССР; касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров
СССР.
После включения вопроса о референдуме СССР в повестку дня СНД СССР (Верховного Совета СССР) принималось решение о референдуме СССР, при этом предусматривалось два варианта: 1) о назначении даты референдума СССР и его обеспечении; 2) о необходимости принятия закона или иного решения, предлагаемого в вопросе референдума, но без его проведения. Решение о референдуме СССР принимал СНД СССР, а в период между его сессиями это право предоставлялось Верховному Совету СССР, за исключением случаев, когда на референдум выносились вопросы, относящиеся к компетенции СНД СССР. В голосовании по вопросам референдума имели право принимать граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста (участники референдума), за исключением психически больных, признанных судом недееспособными; лиц, содержащихся под стражей в местах лишения свободы; лиц, в отношении которых в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством избрана мера пресечения -содержание под стражей. Решение на референдуме СССР считалось принятым, если в голосовании участвовало более половины граждан, внесенных в списки. Решение считалось одобренным, если за него проголосовало более половины из числа пришедших голосовать. Закон устанавливал, что принятые решения имеют обязательную силу на
всей территории СССР и могут быть (изменены) только на референдуме. При этом законы СССР, принятые на референдуме, вступают в силу в порядке, установленном для законов, принятых СНД СССР (Верховным Советом СССР), другие решения обязательны для реализации со дня опубликования результатов референдума; решения по выявлению общественного мнения должны учитываться органами власти при принятии правовых актов.
Таким образом, Закон о всенародном голосовании (референдуме СССР) не только урегулировал основные этапы проведения референдума, но и впервые предоставил гражданам СССР право инициировать его проведение по принятию, отмене, изменению законов СССР и по другим общегосударственным политическим, экономическим, социальным, идеологическим вопросам, кроме запрещенных. Вместе с тем Закон не наделил граждан СССР правом инициировать голосование по изменению и принятию новой Конституции СССР, а также по вопросам «доверия» и досрочного прекращения (приостановления) полномочий органов власти. Тем не менее сопоставление положений указанного Закона с конституционными нормами советского периода (1936-1977 гг.) свидетельствует о принципиальных и позитивных изменениях в регулировании прав граждан СССР при проведении общесоюзного референдума.
Исходя из классификации референдумов, референдум СССР по порядку назначения был одновременно и обязательным, и факультативным; по месту проведения - общегосударственным; по юридической силе решений - императивным; субъектами инициативы его проведения являлись граждане и органы власти; на голосование могли выноситься все общегосударственные вопросы за рядом ограничений (например, предметом референдума не могло быть изменение Конституции).
Первый референдум СССР был проведен 17 марта 1991 г. по инициативе Президента СССР по следующему вопросу: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?». В голосовании участвовали девять республик, при этом в Казахстане и Украине использовалась сокращенная, но схожая по содержанию формула. В Молдавии, Грузии, Армении, Латвии, Литве, Эстонии по решению республиканских властей голосование не проводилось. Из 148 574 606 человек, при-
нявших участие в референдуме, за сохранение Союза проголосовали 113 512 812 человек, или 76,4% участников референдума7, в том числе: РСФСР - 71,3%, Украинская ССР - 70,2%, Белорусская ССР -82,7%, Узбекская ССР - 93,7%, Казахская ССР - 94,1%, Азербайджанская ССР - 93,3%, Киргизская ССР - 94,6%, Таджикская ССР - 96,2%, Туркменская ССР - 97,9 %. В силу обязательности принятого решения союзные и республиканские власти должны были сохранить СССР как обновленное федеративное государство, однако 8 декабря 1991 г. в Беловежской Пуще Президент РСФСР (Б. Ельцин), Президент Украины (Л. Кучма) и Председатель Верховного Совета Белоруссии (С. Шушкевич) подписали Заявление и Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, где констатировалось, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование»8. Через несколько дней Минское (Беловежское) Соглашение было ратифицировано парламентами РСФСР (12 декабря 1991 г.), Украины (10 декабря 1991 г.) и Белоруссии (10 декабря 1991 г.). 21 декабря 1991 г. 11 бывших союзных республик (кроме Прибалтийских государств и Грузии) подписали Алма-Атинскую Декларацию9, подтверждающую прекращение существования СССР и образование Содружества Независимых Государств (СНГ). 25 декабря 1991 г. Президент СССР добровольно сложил с себя полномочия «по принципиальным соображениям». 26 декабря 1991 г. одна из палат общесоюзного парламента приняла декларацию о прекращении существования СССР.
Одновременно с референдумом СССР 17 марта 1991 г. проводился и первый референдум РСФСР, но на основании специально принятого Закона РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР»10. Всероссийский референдум определялся в нем как «всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни Республики» (ст. 1). Инициатива проведения референдума принадлежала высшим всероссийским органам власти - СНД РСФСР и Верховному Совету РСФСР, а также не менее 1 млн граждан РСФСР или не менее чем :/3 от общей численности депутатов РСФСР. На референдум могли быть вынесены любые вопросы, в том числе касаю-
7 См.: Правда. 1991. 27 марта.
8 Российская газета. 1991. 10 дек.
9 Российская газета. 1991. 24 дек.
10 Ведомости РСФСР. 1990. № 21. Ст. 230. 80
щиеся изменения и принятия новой Конституции РСФСР, за исключением вопросов об изменении статуса и территориальной целостности субъектов Федерации, о налогах и бюджете, об амнистии и о помиловании, о чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Инициатива граждан могла быть реализована посредством сбора подписей инициативной группой численностью не менее 300 человек. Решение о референдуме принимал СНД РСФСР (в период между его сессиями - Верховный Совет РСФСР), при этом предусматривалось три варианта: 1) назначить референдум; 2) отклонить требование о референдуме в случае нарушения Закона; 3) референдум не проводить, но принять закон или иное решение, предлагаемое в требовании о референдуме. Закон устанавливал, что референдум признается несостоявшимся, если в голосовании приняло участие менее половины граждан РСФСР, имеющих право участвовать в нем. Решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме. Однако при голосовании об изменении, дополнении, принятии Конституции РСФСР решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки.
На всероссийский референдум 17 марта 1991 г. по инициативе депутатов РСФСР был вынесен вопрос об учреждении поста Президента РСФСР. В голосовании приняло участие 75,9% граждан, внесенных в списки, из числа которых «за» проголосовало 71,3%. По результатам голосования 24 апреля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О Президенте РСФСР»11, 24 мая внесены соответствующие изменения в Конституцию РСФСР12. 12 июня 1991 г. в ходе прямых выборов первым Президентом РСФСР избирается Б.Н. Ельцин.
Завершая исследование развития института референдума в период разрушения СССР, отметим, что правовое регулирование и практика проведения общесоюзного и всероссийского референдумов позволяет считать как СССР, так и РСФСР государствами с развивающейся демократией. При этом в РСФСР граждане практически в полном объеме обладали правами непосредственно воздействовать на Конституцию, правовые акты и органы власти.
11 Ведомости РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.
12 См.: Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 776, 778.
Постсоветский период развития референдума в России занимает промежуток времени между прекращением существования СССР (декабрь 1991 г.) и изданием Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»13. Конституционно-правовое регулирование референдума РФ (25 декабря 1991 г. РСФСР переименована в Российскую Федерацию) оставалось неизменным, поскольку продолжали действовать нормы Конституции РСФСР 1978 г. и Закон о референдуме РСФСР 1990 г.
Первый всероссийский референдум был проведен 25 апреля 1993 г. На голосование решением СНД РФ выносились четыре вопроса: 1) Доверяете ли Вы Президенту РФ Б.Н. Ельцину?; 2) Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 года?; 3) Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?; 4) Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов депутатов Российской Федерации? В списки для голосования было включено 107 310 174 гражданина РФ. В голосовании приняли участие 69 222 858 граждан (64,2%). Результаты голосования по вопросам: 1) «Да» - 40 405 811 граждан (58,7%); 2) «Да» - 36 476 202 граждан (53,4%); 3) «Да» - 34 27 310 граждан (31,7%); 4) «Да» - 46 232 197 граждан (43,1%)14. Юридическая оценка результатов голосования дана в постановлении Конституционного Суда РФ от 21 апреля 1993 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности части второй пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума»15. Суд разъяснил, что содержание первого вопроса имеет преимущественно нравственно-оценочный и политический, но не юридический характер и, следовательно, не связано с изменением Конституции и законов. Второй вопрос не имеет однозначного правового содержания и также не влияет на изменение законодательства. Третий и четвертый вопросы имеют юридическое значение, однако по ним положительное решение не принято.
В переходный от постсоветского к современному период (21 сентября 1993 г. - 25 декабря 1993 г.) существенно изменяется правовое
13 САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.
14 См.: Российская газета. 1993. 6 мая.
15 Ведомости РФ. 1993. № 18. Ст. 653. 82
регулирование референдума РФ, поскольку Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 указы Президента РФ объявлялись имеющими большую юридическую силу по отношению к Конституции РФ, законам РФ, распускаются СНД РФ и Верховный Совет РФ. Конституция не наделяла Президента РФ такими полномочиями. Указ Президента РФ был признан Конституционным Судом РФ неконституционным и недействующим, а Президент РФ - досрочно прекратившим исполнение своих полномочий в связи с нарушением Конституции России. Однако Президент РФ отказался исполнять решение Конституционного Суда РФ и своим указом приостановил его деятельность. СНД РФ принял постановление, аналогичное решению Конституционного Суда РФ, однако Президент РФ также отказался его исполнять. 4 октября 1993 г. деятельность СНД РФ и Верховного Совета РФ была фактически прекращена после обстрела здания Верховного Совета из танков по приказу министра обороны РФ, подчиненного Президенту РФ. Кроме того, указами Президента РФ были распущены советы народных депутатов разных территориальных уровней власти. Вследствие этого проведение референдума РФ на основании норм Конституции России и Закона «О референдуме РСФСР» стало фактически невозможным, поскольку указанные органы, исходя из установленной Законом компетенции, принимали решения о назначении референдума РФ, образовании комиссий референдума, организации голосования, подсчета голосов, определения и объявления результатов и т.д.
Однако референдум РФ все-таки был проведен. Указом от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации»16 Президент РФ назначил голосование на 12 декабря 1993 г. и утвердил Положение о его проведении. Проект новой конституции РФ был разработан Конституционной комиссией, образованной Президентом РФ, и утвержден им. При сопоставлении норм Конституции России, Закона «О референдуме РСФСР», с одной стороны, и норм указанного Положения - с другой, очевидны существенные различия по следующим позициям: во-первых, в официальном наименовании голосования (в Законе -референдум, в Указе - всенародное голосование); во-вторых, в определении органов власти, назначающих голосование (в Конституции и в Законе - СНД РФ или Верховный Совет РФ, в Указе - Президент РФ); в-третьих, в порядке формирования комиссий референдума (по
16 САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3995.
Закону Центральная комиссия РФ назначалась Верховным Советом РФ, остальные комиссии - соответствующими советами народных депутатов; по Указу - Центральная комиссия назначалась Президентом РФ, остальные - исполнительными органами власти). Принципиальное различие заключалось в определении результатов голосования. В соответствии с Законом при проведении голосования по вопросам принятия, изменения, дополнения Конституции России решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, внесенных в списки для голосования. В Указе устанавливались иные правила - решение о новой Конституции РФ считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, вследствие этого легитимность решения снижалась в два раза. Наконец, в соответствии с Законом вопрос референдума должен был быть опубликован одновременно с назначением даты проведения голосования. В Указе дата проведения была назначена (12 декабря 1993 г.), но проект конституции РФ не был опубликован.
После публикации 11 ноября 1993 г. проекта конституции РФ 12 декабря 1993 г. состоялись всенародное голосование и выборы депутатов Государственной Думы РФ и депутатов Совета Федерации РФ. В списки для голосования было включено 106 170 835 граждан, в референдуме приняли участие 58 187 755 граждан, или 54,8%. За принятие Конституции РФ проголосовали 32 937 640 граждан (58,43%), против - 23 431 333 гражданина (39%). Центральная комиссия референдума РФ 20 декабря 1993 г. официально объявила о принятии всенародным голосованием новой Конституции РФ. 25 декабря 1993 г. ее текст был официально опубликован и 25 декабря 1993 г. Конституция РФ вступила в силу.
Юридическая оценка уровня политического самоуправления граждан в России в период 21 сентября 1993 г. - 25 декабря 1993 г. неоднозначна. С одной стороны, по мнению Конституционного Суда РФ и СНД РФ, в стране был совершен государственный переворот, незаконно прекращена деятельность высших и иных выборных органов государственной власти, что дает основание считать Россию недемократическим государством. С другой стороны, практически одновременно проводится референдум РФ, граждане участвуют во всенародном голосовании по проекту новой конституции РФ и в выборах высших представительных и законодательных органов государственной власти РФ; референдум РФ и выборы признаются состоявшимися по числу участников, официально устанавливается, что Конституция
РФ принята необходимым числом голосов граждан. Однако легитимность референдума РФ по Конституции РФ 1993 г. не бесспорна. Конституционность Указа Президента от 15 октября 1993 г. была обжалована в Конституционном Суде РФ в 1995 г. Обратиться в Суд после 15 октября 1993 г. 1993 г. было невозможно ни юридически, ни фактически, поскольку его полномочия Указом Президента РФ были приостановлены, точнее, прекращены до формирования нового состава Суда, который был назначен лишь после принятия Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»17. Новый Конституционный Суд РФ в определении от 1 апреля 1996 г. № 13-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» в части утверждения Положения о всенародном голосовании по проекту конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года»18 обосновал свое решение неправомочностью Суда проверять конституционность действующей Конституции РФ 1993 г. по порядку принятия. Вследствие этого вопрос о легитимности Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. и, соответственно, Конституции РФ юридически не решен.
Таким образом, оценивая уровень развития демократии в России в сентябре - декабре 1993 г., можно говорить о переходе к новым формам самоуправления.
Современный период развития института референдума в России подразделяется на три этапа. На первом этапе (декабрь 1993 г. -1995 г.) правовое регулирование референдума РФ осуществлялось Конституцией РФ и Законом «О референдуме РСФСР» 1990 г. В соответствии с Конституцией РФ высшим «непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ч. 3 ст. 3); «граждане имеют право, участвовать в референдуме» (ч. 2 ст. 32); Президент РФ «назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом» (п. «в» ст. 84); исполняющий обязанности Президента РФ «не имеет права назначать референдум» (ч. 3 ст. 92); «местное самоуправление осуществляется граж-
17 СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1447.
18 Документ опубликован не был.
данами путем референдума...» (ч. 2 ст. 130); проект новой конституции РФ «принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При всенародном голосовании Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей» (ч. 3 ст. 135). Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ референдум РФ назначает Президент РФ; на голосование может быть вынесен проект новой конституции РФ, но только по инициативе Конституционного Собрания; граждане РФ имеют право голосовать на референдуме; проведение референдума РФ регулируется, кроме норм Конституции РФ, федеральным конституционным законом; референдумы в РФ по месту проведения разделяются на федеральные и местные (на территориях местного самоуправления). Иные вопросы, связанные с проведением референдумов, в Конституции РФ не регулировались, в том числе касавшиеся инициаторов референдума, статуса комиссий всех территориальных уровней, юридической силы решений и т. д. Кроме того, имела место неопределенность в возможности проведения референдумов субъектов РФ, поскольку в Конституции РФ упоминаются только федеральный и местные референдумы.
Конкретизировать порядок проведения референдума РФ должен был федеральный конституционный закон, однако в течение 19941995 гг. он не был принят, при этом продолжал действовать Закон «О референдуме РСФСР» 1990 г., нормы которого противоречили Конституции РФ.
В результате, несмотря на учреждение института референдума в Конституции РФ, его проведение было заблокировано федеральным законодателем по причине непринятия в течение почти двух лет федерального конституционного закона о референдуме РФ, в силу чего граждане были лишены права непосредственно выражать свою власть (см. ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), что является достаточным основанием для признания России с декабря 1993 г. по 1995 г. государством с неразвитой демократией.
На втором этапе (1995-2004 гг.) 10 октября 1995 г. принимается Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»19. В нем референдум РФ определялся как всена-
19 СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921. 86
родное голосование граждан РФ, во-первых, по законопроектам, во-вторых, по действующим законам, в-третьих, по другим вопросам государственного значения (ст. 1). Инициатива проведения референдума РФ предоставлялась только двум субъектам: а) не менее 2 млн граждан РФ, имеющим право голосовать, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за территорией РФ проживают не более 10% из них (т.е. 200 тыс.); б) Конституционному Собранию в случае принятия им решения о вынесении проекта новой конституции РФ на всенародное голосование. На референдум разрешалось выносить любые вопросы, за исключением касавшихся: 1) изменения статуса субъектов РФ; 2) досрочного прекращения или продления полномочий Президента РФ, Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, а равно их досрочных выборов или их отсрочки, досрочного формирования Совета Федерации и т.д.; 3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; 4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; 5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 6) амнистии и помилования. Кроме того, граждане не имели права инициировать проведение референдума по принятию новой Конституции РФ, поскольку такая инициатива принадлежала исключительно Конституционному Собранию. Помимо «запрещенных» вопросов, в Законе предусматривались обстоятельства, при которых референдум не проводится, в частности: 1) в условиях военного и чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ; 2) в течение трех месяцев после их отмены; 3) повторный референдум с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой не проводится в течение одного года после первого. Для реализации инициативы граждан РФ о проведении референдума устанавливался следующий порядок: создание инициативной группы численностью не менее 100 человек; ее регистрация в избирательной комиссии субъекта РФ (далее - ИК субъекта РФ) с сообщением об этом в Центральную избирательную комиссию (ЦИК России); сбор подписей инициативной группой в течение не более трех месяцев; сдача подписных листов и протокола в ИК субъекта РФ, которая направляет их в ЦИК России; проверка ЦИК России документов инициативной группы на соответствие Закону; направление заключения ЦИК России Президенту РФ; направление Президентом РФ запроса в Конституционный Суд РФ о проверке соблюдения требований, предусмотренных Конститу-
цией РФ; направление Конституционным Судом РФ своего заключения Президенту РФ. В случае если заключение положительное, то Президент РФ назначает референдум.
В голосовании имели право принимать участие все граждане РФ, достигшие 18-летнего возраста и не ограниченные в активном избирательном праве, т.е. не признанные судом недееспособными и не находящиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Результаты голосования определялись следующим образом: референдум РФ признавался несостоявшимся, если в голосовании приняло участие менее половины граждан, внесенных в списки. Решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Решение референдума являлось общеобязательным и не нуждалось в дополнительном утверждении.
В 2002 г. в Закон «О референдуме» был внесен ряд изменений, в частности, уточнено определение референдума (референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа), а также введены новые ограничения, при наличии которых референдум не может быть инициирован, назначен и проведен: 1) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом; 2) если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ.
Формально-юридический анализ вышеназванного Закона позволяет классифицировать референдум РФ следующим образом: по содержанию - конституционный, законодательный, но с существенными ограничениями в вопросах об органах власти и в финансово-экономической сфере; по порядку назначения - обязательный; по юридической силе решений - императивный; субъекты инициативы его проведения - граждане и органы власти. При сопоставлении норм Федерального конституционного закона и Закона РСФСР 1990 г. «О референдуме» очевидны существенные различия. В частности, граждане РФ лишились права инициировать голосование по изменению, дополнению и принятию новой Конституции РФ; минимальное количество подписей граждан увеличено в два раза - с 1 млн до 2 млн, при этом численность населения в Российской Федерации не изменилась; введены запреты по голосованию об органах власти, которые в Законе РСФСР не упоминались, что позволило гражданам РФ на ре-
ферендуме 1993 г. голосовать по вопросам о доверии Президенту РФ, о необходимости досрочного прекращения полномочий Президентом РФ и депутатами РФ; расширен перечень обстоятельств, при наличии которых референдум не может быть инициирован и проведен. Предусматривалась недопустимость совмещения проведения референдума РФ и выборов Президента РФ, Государственной Думы РФ, однако 12 декабря 1993 г. одновременно проводились голосование по принятию Конституции РФ и выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации РФ, что не повлияло на результаты референдума и выборов. В целом Федеральный конституционный закон значительно ограничил права граждан при проведении референдума. Это, в свою очередь, привело к оспариванию его отдельных ограничительных норм в Конституционном Суде РФ. В 2003 г. Суд рассмотрел запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности норм данного Закона, устанавливающих запрет на проведение референдума в период избирательной кампании, проводимой на всей территории РФ, и в последний год срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ. Не усмотрев противоречий, Суд признал оспариваемые нормы Закона конституционными20. Однако в особом мнении судьи В.О. Лучина была изложена иная позиция: «Народ, учредивший основы конституционного строя, вправе во всякое время своей непосредственной властью, являющейся высшей перед властью любых (выборных и не выборных) органов, изменять эти основы. Поэтому только народ (опять же путем референдума) вправе решать, когда и по каким вопросам можно или нельзя проводить референдум. Закон свидетельствует об усилении тенденции к расширению перечня оснований либо запрете референдума, либо ограничения его различными жесткими режимными формулами (условиями)»21.
Практика проведения референдума РФ в течение 1995-2004 гг. отсутствует. Однако попытки инициировать всенародное голосование в стране предпринимались. Например, в 1999 г. инициативной группой было собрано 2 414 350 подписей граждан РФ, поддержавших требование о проведении референдума по вопросу: «Считаете ли Вы
20 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2564.
21 Там же.
необходимым объединение Российской Федерации и Республики Беларусь в демократическое федеративное правовое государство?». При проверке подписных листов ЦИК России 14 января 2000 г. признала 759 787 подписей не соответствующими требованиям, в том числе 338 498 подписей по мотивам их сбора на подписных листах неустановленной формы (отсутствовала графа «Дата и месяц рождения»).
Заключение ЦИК России было обжаловано в Верховном Суде РФ, од-
п 22 нако Суд признал его законным , вследствие чего инициатива проведения референдума РФ не была реализована. Кроме того, в 2000 г. имела место инициатива граждан о проведении референдума РФ по вопросам о запрете ввоза, хранения, захоронения радиоактивных отходов из других государств; о создании специализированного органа по охране окружающей среды; о лесной службе. Инициативная группа собрала 2 490 42 подписи, однако при проверке 616 825 из них были признаны недостоверными, и ЦИК России приняла решение о прекращении процедуры реализации группой инициативы проведения референдума23.
Таким образом, исходя из анализа правового регулирования референдума в Российской Федерации в 1995-2004 гг., а также в связи с отсутствием практики проведения всенародного голосования уровень развития демократии в России соответствует государству с неразвитым политическим самоуправлением граждан (неразвитая демократия).
Третий этап, или новейшая история развития института референдума РФ, начинается с принятия нового Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»24 и продолжается по настоящее время (декабрь 2014 г.). Закон 2004 г. не вносит принципиальных изменений в правовое регулирование референдума РФ, сохраняет преемственность основных институтов, сложившихся в период 1995-2004 гг., и в этом смысле является новой редакцией Федерального конституционного закона 1995 г. В нем находит отражение основная тенденция в развитии зако-
22 См.: Решение Верховного Суда РФ от 21 февраля 2000 г. № ГКПИ-00-24 // Вестник Центризбиркома РФ. 2000. № 11.
23 См.: постановление ЦИК России от 29 ноября 2000 г. № 116/1188-3 «О документах, представленных в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации в связи с инициативой проведения референдума Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 6 дек.
24 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
нодательства о референдуме РФ, заключающаяся в постепенном, поэтапном ограничении прав граждан, усложнении процедуры проведения референдума, ужесточении контроля за реализацией гражданами РФ своих прав при подготовке референдума. Во-первых, в новом Законе референдум РФ определяется законодателем как всенародное голосование граждан РФ исключительно по вопросам государственного значения (ст. 1), вследствие чего граждане РФ с 2004 г. не имеют права инициировать голосование по действующим законам и по проектам законов. Во-вторых, по сравнению с Законом 1995 г. существенно расширен перечень вопросов, которые косвенно или прямо запрещено выносить на голосование по инициативе граждан. К числу косвенных запретов относится инициация гражданами РФ голосования по проекту новой конституции РФ, поскольку это право принадлежит исключительно Конституционному Собранию, и по проектам нормативных актов, иным вопросам государственного значения, если международным договором РФ предусмотрено голосование по ним на референдуме РФ, так как это право принадлежит исключительно федеральным органам власти. Запрещается выносить на голосование вопросы: 1) об изменении статуса субъектов РФ; 2) о досрочном прекращении или продлении полномочий Президента РФ, членов Совета Федерации РФ, депутатов Государственной Думы РФ, а равно о досрочных выборах Президента РФ, Государственной Думы РФ, досрочном формировании Совета Федерации РФ или об отсрочке таких выборов и формирования; 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных органов; 5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международными договорами РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международными договорами РФ, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц; 6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Вследствие этого четыре из числа запрещенных вопросов относятся к власти (в Законе 1995 г. - один - о Президенте РФ, Государственной Думе и Совете Федерации РФ), при этом законодатель включил в число запретов практически все возможные варианты прямого воздействия граждан на органы власти. Однако основным, прин-
ципиально важным пунктом является седьмой, включенный в Закон о референдуме РФ в этом из Закона были исключены
установленные сначала в 1995 г., затем в 2004 г. вопросы о бюджете, налогах, амнистии, помиловании, поскольку новое ограничение по своему содержанию поглотило их). Речь идет о запрете выносить на референдум вопросы, «отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти» (п. 10 ч. 5 ст. 6). Из анализа данной нормы во взаимосвязи с нормами Конституции РФ и положением рассматриваемого Закона о том, что референдум проводится по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, следует, что граждане не вправе инициировать проведение голосования ни по одному государственному вопросу. Этот вывод основывается на том, что в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции РФ) первично принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые, в свою очередь, имеет исключительное право принимать федеральный законодатель в лице Государственной Думы и Совета Федерации РФ. Таким образом, любой вопрос, любая область общественных отношений, отнесенные согласно ст. 71 и 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации и к совместному Федерации и ее субъектов, не могут быть предметом инициативы граждан на референдуме. В этой связи очевидно, что все установленные законодателем запрещенные вопросы, кроме основного запрета, не имеют самостоятельного юридического значения, поскольку относятся к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Заключение о невозможности определения государственных вопросов, которые могут быть инициированы гражданами РФ для проведения голосования, означает косвенный юридический запрет референдума РФ по инициативе граждан РФ.
Кроме установления косвенных и прямых запретов, законодатель значительно усложнил процедуру реализации инициативы граждан, которая должна включать следующие основные этапы: образование инициативных региональных подгрупп не менее чем в половине субъектов РФ (43 из 85) с численностью 100 и более человек в каждой с
25 См.: СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1754. 92
предварительным уведомлением ЦИК России и ИК субъекта РФ; регистрация вопроса и региональной подгруппы в ИК субъекта РФ с возможным отказом; образование инициативной группы из представителей региональных подгрупп и ее регистрация в ЦИК России с возможным отказом, в том числе по причине несоответствия вопроса Конституции РФ и Закону о референдуме РФ; образование инициативной агитационной группы численностью не менее 500 человек с одновременным назначением уполномоченных по финансовым вопросам; сбор не менее 2 млн подписей исключительно членами инициативной группы и подгрупп (на один субъект РФ не более 50 тыс.) в течение 45 дней (согласно Закону 1995 г. - три месяца); проверка подписных листов в ЦИК России; направление заключения ЦИК России Президенту РФ; направление Президентом РФ документов по инициативе в Конституционный Суд РФ для проверки на соответствие Конституции РФ; назначение референдума Президентом РФ при положительном заключении Конституционного Суда РФ.
Комплексный формально-юридический анализ норм Конституции РФ и Закона «О референдуме Российской Федерации» 2004 г. позволяет утверждать, что граждане РФ не имеют права: во-первых, инициировать голосование по изменению (дополнению) конституционных норм; им также не принадлежит исключительное право принимать новую Конституцию РФ на референдуме РФ; во-вторых, инициировать голосование и голосовать по отмене действующих законов и принятию новых, законопроектам и иным государственным вопросам; в-третьих, инициировать голосование и голосовать в отношении органов власти, в том числе о досрочном прекращении, приостановлении, продлении полномочий и т. д. как избираемых ими, так и назначаемых органов власти.
Таким образом, рассматриваемый Закон (в ред. 2008 г.) путем установления прямых и косвенных запретов, усложненной процедуры фактически упразднил права граждан РФ по своей инициативе голосовать на референдуме РФ по вопросам, касающимся органов власти, Конституции РФ, правовых актов, регулирующих все виды общественных отношений, т.е. непосредственно осуществлять политическое самоуправление в форме всенародного голосования. Поэтому в настоящее время референдум РФ представляет собой голосование граждан РФ, которое проводится исключительно по инициативе и с разрешения органов власти. Этот вывод подтверждается складывающейся практикой ЦИК России, отказывающей в регистрации вопросов
26 1 и инициативных групп граждан , инициирующих проведение референдума РФ, а также решениями Конституционного Суда РФ27.
Вследствие этого современная Россия не является демократическим государством и относится к категории стран с неразвитым политическим самоуправлением граждан.
Вместе с тем закономерен вопрос о дальнейшем развитии института всероссийского референдума. Референдум является основным, но
лишь элементом политического правового режима в России, который,
28
в свою очередь, входит в политическую систему государства , неразрывно связанную с экономической, социальной и идеологической системами. Как показывает история развития референдума с 1936 по 2014 г., в условиях относительной стабильности, устойчивости всех социальных систем институт референдума не используется (1936-1985 гг.; 2000-2013 гг.). Однако в период радикальных реформ он активно применяется высшими государственными органами, политическими организациями граждан для перераспределения власти, разрушения политической системы, легитимации присвоенных властных полномочий. Поэтому отнюдь не случайно в СССР и России в течение 1991-1993 гг. было проведено четыре референдума (один общесоюзный и три всероссийских), в то время как в Российской Федерации за 15 лет относительной стабильности с 2000 г. по 2014 г. - ни одного. И если в России высшая федеральная власть (в результате либо легальных выборов, либо государственного переворота) окажется новой в руках социальной группы, то, очевидно, в очередной раз начнутся радикальные реформы и институт референдума будет вновь востребован, что уже было в российской истории в 1985-1991 гг. и в
26 См., например: постановление ЦИК России от 13 апреля 2012 г. № 118/917-6 «О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросу: «Поддерживаете ли Вы присоединение России ко Всемирной торговой организации на условиях и обязательствах в соответствии с протоколом, подписанным 16 декабря 2012 года?», предлагаемому для вынесения на референдум Российской Федерации» // Российская газета. 2012. 17 апр.
27 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева, В. Д. Уласа» // СЗ РФ. 2007. № 14. Ст. 1741.
28 Подробнее о конституционно-правовых характеристиках политической системы РФ см.: Конституционное право России / Под общ. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2013.
1993 г. Не менее очевидно, что если период относительной стабильности сохранится, то референдумы РФ по инициативе граждан проводиться не будут, при этом в законодательстве сохранится тенденция к усложнению процедуры и ограничению прав граждан, вплоть до признания решения, принятого на референдуме по инициативе граждан, консультативным.
С.И. Некрасов*
САМОУПРАЛЕНИЕ И АВТОНОМИЯ В РОССИИ: ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ВЛАСТНЫЙ АСПЕКТ
Вынесенные в название статьи категории в содержательном и лингвистическом плане очень близки, тесно и непосредственно соприкасаясь с понятиями «самостоятельность», «независимость», что не всегда позволяет их предельно четко и однозначно разграничить. Обратимся к словарной и энциклопедической литературе. Иногда указанные понятия фактически отождествляются: «Автономия - самоуправление.»1; «Автономия - самостоятельность, самоуправление (выделено мной. - С.Н.) в пределах, установленных законом»2; «Самоуправление - то же, что автономия.»3. Ю.В. Ким отмечает, что этимологически термины «автономия» и «самоуправление» очень близки, имеются основания полагать, что греческое по происхождению слово «автономия» и русскоязычное «самоуправление» являются полными лексическими эквивалентами, поэтому один термин нередко объясняется при помощи другого4. Б.П. Курашвили под самоуправлением понимает независимость частичной (субгосударственной) социальной общности в решении вопросов своей жизнедеятельности, кото-
* Профессор кафедры конституционного и международного права Государственного университета управления, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, профессор.
1 Современный словарь иностранных слов. 4-е изд. М., 2001. С. 16; см. также: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 2010. С. 17.
2 Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 6.
3 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С. 645.
4 См.: Ким Ю.В. «Федерализм», «автономия», «самоуправление»: смыслы и трактовка // Право и политика. 2008. № 6. С. 1296.
