CC BY
1857
Толстик Владимир Алексеевич Tolstik Vladimir Alekseevich
доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородская академия МВД России (603144, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
doctor of sciences (law), professor, head of the department of theory and history of state and law Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603144)
E-mail: tolstikva@mail.ru
Трусов Николай Александрович Trusov Nikolai Alexandrovich
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородская академия МВД России (603144, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), assistant professor of constitutional and international law
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603144)
E-mail: nikevor@yandex.ru
Референдум в России: основы, опыт, критика Referendum in Russia: principles, experience, criticism
В статье приводится мировой и отечественный опыт использования института референдума для решений различных вопросов государственного и общественного значения, критически оцениваются и анализируются правовые основы института референдума в России на современном этапе конституционного развития.
Ключевые слова: демократия, непосредственное волеизъявление, референдум, общенациональный референдум, региональный референдум, местный референдум, вопросы референдума, инициатива проведения референдума.
The article provides international and local experience in use of the Institute of referendum for making various matters of state and public importance, critically evaluated the legal basis of the Institute of referendum in Russia at the present stage of constitutional development.
Keywords: democracy, direct expression of will, a referendum, a national referendum, a regional referendum, local referendum, referendum, initiative for a referendum.
В соответствии с Конституцией РФ 12 декабря 1993 года (ч. 3 ст. 3) референдум, наравне со свободными выборами, является высшим непосредственным выражением власти народа. Данная конституционная формулировка предопределила не только актуализацию вопросов, так или иначе связанных с референдумом, но и поставила данный институт в качестве одного из приоритетных объектов изучения современной юридической науки. В качестве предмета исследования референдум выступал в работах многих ученых-правоведов, философов, политтехноло-гов и даже психологов. Референдум рассматривался с разных сторон, затрагивались всевозможные аспекты, что само по себе не означает прекращение научного поиска взаимосвязей и взаимозависимости института референдума с иными явлениями объективной политико-правовой действительности, выявления его правотворческого потенциала, определения пробле-
матики его проведения, закрепления результата и многим другим вопросам.
В мировой практике референдум — это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства [1, с. 418]. Таким образом, референдум является важнейшим столпом демократически организованного управления, проводником воли народа и именно референдум, как никакой другой институт непосредственного волеизъявления, воплощает идею участия народа в осуществлении власти в реальную действительность.
Первый в истории референдум был проведен в Берне (Швейцария) в 1439 году. Широкое распространение сначала в Европе, а потом и во всем мире эта процедура получила с конца XVIII века [2, с. 70].
Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика
ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика
В настоящее время практика применения референдума разнообразна: в одних государствах использование этой процедуры является исключительным случаем, в других является частью политической жизни страны. Как правило, речь идет о трех видах референдума: общенациональном, региональном и местном. Рекордсменом по числу общенациональных референдумов является Швейцария. Первый общенациональный референдум состоялся в Ш вейцарии 25 мая 1802 года и был связан с принятием второй Конституции Гельветики. С 1848 года граждане этой страны на федеральном уровне принимали решения по 543 вопросам. Рекордсменом по числу региональных референдумов является США, где с 1904 по 2006 год референдумы в отдельных штатах проводились свыше 2,2 тыс. раз [2, с. 70].
Институт референдума не является новым и для отечественной конституционной практики, поскольку в общем виде был определен еще в Конституции СССР 1936 года как всенародный опрос. В Конституции СССР 1977 года (ст. 5) были установлены уже две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в статье 5 Конституции РСФСР 1978 года. В соответствии с этими нормами на всенародное голосование (референдум) могли ставиться наиболее важные вопросы государственной жизни.
Реализация данного конституционного положения подразумевала развитие специального законодательства. Законы о референдуме — вначале российский, а затем и союзный — были приняты в 1990 году. За несколько месяцев до принятия союзного Закона о референдуме был принят аналогичный закон в Литве, затем Закон о референдуме в РСФСР, республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Белоруссии, Молдавии [3].
За семидесятилетний период существования СССР всенародное голосование было проведено лишь однажды — 17 марта 1991 года. Была поставлена задача — выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик. В декабре 1991 года СССР прекратил свое существование. Таким образом, референдум 1991 года был единственным, первым и последним референдумом в истории СССР.
Точно таким же, единственным, первым и последним, был референдум РСФСР о необходимости введения поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием, проведенного в один день с всесоюзным референдумом — 17 марта 1991 года.
Уже после переименования РСФСР в Российскую Федерацию прошло еще два референдума. Первый прошел 25 апреля 1993 года, на него были вынесены четыре вопроса: о доверии Президенту РФ, политике Правительства РФ, досрочных
выборах Президента РФ и народных депутатов. А 12 декабря 1993 года посредством общероссийского референдума была принята Конституция РФ, с действием которой связывают современный период развития нашего государства. Таким образом, Конституция РФ является воплощением воли многонационального российского народа и исходит из признания высшей ценностью человека, его естественных и неотъемлемых прав и свобод.
В современной России референдум является конституционно-правовой формой, институциа-лизирующей волю как всего многонационального народа Российской Федерации, так и народов и национальностей, проживающих в отдельных субъектах Российской Федерации, а также жителей муниципальных образований по наиболее важным вопросам общественной жизни и государственному строительству. Хотя следует признать, что по-литико- правовая жизнь современной России не характеризуется активным использованием данного института. Так, за всю 20-летнюю историю современной России общенациональные референдумы более не проводились. Учитывая данное обстоятельство, нельзя не согласиться с И.В. Гранкиным в том, что огромный массив законодательных норм, которые регулируют вопросы организации референдумов федерального уровня, остаются невостребованными, а «важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ» [4, с. 45].
Региональные референдумы также не пользуются популярностью, поскольку за те же 20 лет региональных референдумов в России было проведено около десятка. При этом основная масса последних связана с территориальными преобразованиями. Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Таким образом, в 2003—2007 годах в ряде регионов прошли референдумы об их объединении, в результате чего субъектный состав Российской Федерации сократился с 89 (до 1 декабря 2005 года) до 83 субъектов (с 1 марта 2008 г.).
Обращаясь к статистике проведения местных референдумов, следует отметить, что за прошедшие 10 лет в России прошло чуть более 300 местных референдумов: в 2004 году — 24, в 2005 — 74, в 2006 — 4, в 2007 — 18, в 2008 — 17, в 2009 — 1, в 2010 — 13, в 2011 — 4, в 2012 — 165, в 2013 — 31 [5], что, очевидно, крайне мало для огромной страны. При этом, если обратиться к анализу вопросов, выносимых на местный референдум, это в основном либо вопрос территориального преобразования, либо вопрос о введении самообложения граждан. Так, если проанализировать вопросы
референдумов 2013 года, то из 31 проведенного местного референдума: 1 — по вопросу изменения границ муниципального образования [6], 3 — по вопросу преобразования муниципального образования [7] и 27 — по вопросу введения самообложения граждан [8].
Почему в России столь незначительная практика участия населения в осуществлении власти путем референдума можно понять, обратившись к анализу законодательства, предусматривающего и регламентирующего порядок организации и проведения референдума в России.
Кроме Конституции РФ, базовым нормативным правовым актом, регламентирующим порядок организации и проведения всех видов референдума на территории Российской Федерации, является Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [9]. В нем содержится как общее определение референдума как института непосредственного волеизъявления,так и определения основных разновидностей референдума: общенационального — референдума РФ, регионального — референдума субъекта РФ и местного.
В соответствии со статьей 2, пунктом 53 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», референдум — это «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме». В соответствии с этой же статьей (пп. 54—56) основная специфика общенационального, референдума субъектов РФ и местного референдума состоит в месте проживания граждан, которые вправе принять участие в том или ином референдуме. При этом вне зависимости от вида референдума они могут быть проведены только лишь или «по наиболее важным вопросам государственного значения», или «по наиболее важным вопросам местного значения».
Данная дифференциация предмета референдума проявляется и в специальных актах. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» [10] референдум РФ — это «всенародное голосование граждан России, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения» (ст. 1). Определения региональных референдумов схожи с определением общенационального референдума России. Например, в соответствии с Законом Нижегородской области от 20 июля 2006 года № 75-З «О референдуме Нижегородской области» [11] референдум Нижегородской области — это «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного значения в целях
принятия решения, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено на территории Нижегородской области».При этом местный референдум в Нижегородской области — это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам местного значения [12].
Уже в определении исследуемого нами института есть три спорных, дискуссионных вопроса. Первый связан с формулировкой «наиболее значимые вопросы». Если есть таковые, значит должны быть и «наименее значимые вопросы». Но каков тогда критерий разделения наиболее от наименее значимых вопросов? Полагаем, что точного ответа на данный вопрос быть не может. Поскольку в дифференцированном обществе один и тот же вопрос для одних будет казаться наиболее значимым, а для других — незначительным. И определять это будет субъективный опыт субъекта, его убеждения и взгляды на политико-правовую реальность. Учитывая данный факт, полагаем возможным законодательно отказаться от формулировки «наиболее значимые», как это сделано в определении референдума РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ.
Второй вопрос связан с невозможностью вынесения на референдум вопросов, пусть и наиболее значимых, но общественного значения. Учитывая, что государство всего лишь политическая форма организации исторически сложившегося дифференцированного общества, то наиболее широким определением предмета будет указание именно на вопросы общественного значения. Законодательное же закрепление формулировки предмета референдума как вопросов государственного значения пусть и потенциально, но все-таки искусственно сужает возможный объем вопросов, могущих стать предметом референдума. В этой связи, полагаем, что определение предмета референдума могло было бы быть сформулировано как «вопросы государственного и общественного значения».
Третий вопрос связан имеющимся противоречием между двумя базовыми законодательными актами, регулирующими, с одной стороны — отношения, связанные с организацией и проведением референдума в России, а с другой стороны, отношения, связанные с организацией и функционированием на территории Российской Федерации местного самоуправления. Как уже было указано, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум проводится по наиболее важным вопросам местного значения (пп. 53—54 ст. 2). А в соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13] местный референдум прово-
Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика
ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика
дится в целях решения населением всех вопросов местного значения, не дифференцируя на наиболее важные и наименее важные. Данное положение, очевидно, не может не вводить в заблуждение правоприменителя, который должен самостоятельно разобраться в степени важности выносимых на местный референдум вопросов.
К тому же противоречия в законодательном определении предмета местного референдума на этом не заканчиваются. Так, если следовать Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ, то на местный референдум могут выноситься любые вопросы местного значения, перечень которых содержится в его статьях 14, 15 и 16. Первым из списка соответствующих вопросов для различного вида муниципальных образований является вопрос формирования, утверждения, исполнения местного бюджета и контроль за его исполнением. Однако именно этот вопрос, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, не может быть предметом местного референдума (п. «г» ч. 8 ст. 12).
Конечно же, при разрешении указанных противоречий правоприменитель может сослаться на часть 6 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, в соответствии с которой все нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, «не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона». Коллизию данная норма преодолеть позволяет, но само противоречие не снимает, а значит, дискуссия по отмеченным нами выше вопросам имеет основание и право быть.
Любопытно, что в Федеральном конституционном законе 2004 года «О референдуме Российской Федерации» до 28 апреля 2008 года (ч. 6 ст. 6) было закреплено положение, согласно которому вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции РФ. Данное положение закономерно представлялось необоснованным, поскольку сама Конституция РФ была принята на референдуме, институциализировала волю многонационального народа РФ. В статье 3 Конституции РФ многонациональный народ России провозглашается носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, а референдум — высшим и непосредственным выражением воли народа. Поэтому вряд ли легитимен отказ народу путем референдума принимать решения, требующие в последующем внесения изменений и дополнений в Конституцию. Более того, Конституция РФ (ч. 3 ст. 135) и сам Федеральный конституционный закон«О референдуме Российской Федерации» предусматривают возможность замены действующей Конституции РФ новой именно путем референдума.
Следует признать обоснованной и справедливой критику В.В. Невинским положения Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» о запрете на инициирование гражданами общероссийского референдума, если его проведение приходится на последний год полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы РФ (ч. 3 ст. 7). «Сужение по срокам возможности гражданского инициирования общероссийского референдума поставило настоящую процедуру на грань обесценивания дальнейшего смысла ее реализации» [14, с. 16].
В целом же анализ изменений и дополнений, которые в последние годы были внесены в законодательство, регламентирующее порядок организации и проведения референдумов, приводит нас к выводу, что в подавляющем большинстве такие изменения направлены на усложнение порядка проведения референдума. Так, если анализировать порядок организации и проведения общенационального референдума, то можно увидеть, как инициатива проведения референдума сначала принадлежала 1 млн граждан, впоследствии стала принадлежать 2 млн граждан. Если сбор подписей в субъектах РФ сначала был ограничен 200 тысячами подписей участников референдума (10%), то впоследствии ограничение было уменьшено до 50 тысяч. К тому же и сам срок сбора 2 млн подписей был сокращен с трех месяцев до 45 дней, а вместо одной инициативной группы в 100 человек Федеральный конституционный закон стал требовать создание таких групп как минимум в половине субъектов РФ да еще и в ограниченные сроки.
Указанное выше привело к тому, что возможности инициировать проведение общенационального референдума непосредственно гражданами Российской Федерации стали сильно ограничены. Сегодня для инициирования референдума РФ «носителем суверенитета» требуются значительные организационные ресурсы и большие финансовоматериальные затраты, чего, что очевидно, у обычных, пусть и неравнодушных граждан нет.
Полагаем, что действующий порядок проведения общероссийского референдума весьма существенно ограничивает конституционное право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства и с этой точки зрения нуждается в соответствующей коррекции.
Аналогичная ситуация складывается и по региональным референдумам и по местным референдумам. В частности, И.В. Гранкин справедливо указывает на то, что «выбор вопроса для местного референдума является не самой сложной задачей. На пути инициативной группы граждан по его проведению стоят иные серьезные препятствия» [4, с. 45]. Речь идет о том, что в поддержку инициативы о проведении местного референдума необходимо собрать подписи местных жителей. Точное количество подписей устанавливается законом субъекта РФ, но их не должно быть более 5%. По
мнению И.В. Гранкина, это «создает условия для того, чтобы субъекты РФ могли легко заблокировать проведение местных референдумов в городах- миллионниках или других крупных городах. Это можно сделать, сохранив в региональном законе необходимость сбора 5% подписей от числа участников референдума, для того чтобы считать, что инициатива проведения местного референдума поддержана гражданами. Ведь собрать такое количество подписей по строго определенной форме вряд ли реально» [4, с. 46]. К тому же срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума крайне ограничен (20 дней), чему вряд ли можно найти объективные объяснения и причины.
Анализ института референдума в современной России позволяет заключить, что при достаточно широкой нормативной базе, регламентирующей порядок организации и проведения референдумов, практическое использование данного института в реальной конституционной практике затруднено. Связано это как с наличием дефектов (недостатков и коллизий) в правовом регулировании самого рассматриваемого института, так и нежеланием властей идти на уступки и самим инициировать проведение референдума.
Таким образом, следует констатировать, что для современной России возможности референдума как инструмента демократизации правотворчества остаются не раскрытыми. Не реализованным остается как правотворческий потенциал данного института, так и его возможности по стимулированию демократизации процессов управления в государстве.
Следует отметить, что такое положение дел не укладывается в современную концепцию муниципального строительства и не соответствует политическому видению конституционного развития современной России руководства нашего государства. Так, в частности, 23 октября 2013 года, на семинаре-совещании мэров российских городов, посвященном вопросам внутренней политики и современным принципам эффективного управления, Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что «следует активно использовать прямые формы общения: публичные слушания, сходы, местные референдумы по самым острым вопросам от строительства школы до установки дорожных знаков, от разбивки сквера до организации ярмарок выходного дня» [15].
Примечания
1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 4-е изд. М., 2005.
2. Шкуренко О. Народ ответствует // Коммерсантъ Власть. 2007. 26 марта.
3. Братановский С.Н., Костькова О.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». // СПС «Гарант».
4. ГранкинИ.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7.
5. Статистические данные приведены на основе анализа информации, размещенной на официальном сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/
6. Голосование по вопросу «Согласны ли Вы на изменение границ Кытатского сельсовета, влекущее отнесение территории поселка Таежка Кытатского сельсовета к территории Бобровского сельсовета» (прошло 30 июня 2013 г. в Большеулуйском районе Красноярского края).
7. Референдум о преобразовании Октябрьско-Готнян-ского сельского поселения путем разделения на Октябрь-ско-Готнянское сельское поселение и Краснокутское сельское поселение (прошел 28 апреля 2013 г. в муниципальном районе «Борисовский район» Белгородской области).
8. Местный референдум по вопросу самообложения граждан в Сретенском сельском поселении (прошел 8 сентября 2013 г. в Ильинском муниципальном районе Пермского края).
9. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24, ст. 2253.
10. О референдуме РФ: федеральный конституционный закон РФ от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27, ст. 2710.
11. Нижегородские новости. 2006. 29 июля.
12. О местном референдуме в Нижегородской области: закона Нижегородской области от 30 декабря 2005 года № 226-З (ч. 2 ст. 1) // Нижегородские новости. 2006. 1 февраля.
13. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
14. НевинскийВ.В. Общероссийский референдум: содержание и значение конституционно-правовых новелл 2002 и 2004 гг. // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.
15. Путин В.В. Выступление на семинаре-совещании мэров российских городов 23 октября 2013 года (г. Москва). URL: http://www.kremlin.ru/news/19480
Notes
1. Baglai M.V. The Russian Federation Constitutional law: textbook for universities. 4 ed. Moscow, 2005.
2. Shkurenko O. People conforms // Kommersant Vlast. 2007. March 26.
3. Bratanovsky S.N., Kostskova O.V. Commentary to the Federal constitutional law of 28 June 2004 № 5-FCL «On referendum in the Russian Federation» // RLS «Garant».
4. Grankin I.V. Legislative support of direct democracy at the municipal level // Constitutional and municipal law. 2012. № 7.
5. The statistics are based on the analysis of the information placed on the official website of the Central election Commission of the Russian Federation. URL: http://www.vybory. izbirkom.ru/
6. Voting on the question: «Do You Agree on the change of boundaries Kuitat village Council, entailing the assignment of the village Taeshka Kuitat village Council to the territory of Bobrovsky village Council» (which took place on 30 June 2013 Bolsheuluisky district of the Krasnoyarsk territory).
Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика
ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика
7. Referendum on the transformation of the Oktyabrskiy-Gotnyansky rural civil settlement by dividing the Oktyabr-skiy-Gotnyansky rural settlement and Krasnokutsky rural settlement (held on 28 April 2013 in the municipal district Bor-isovskyl district of Belgorod region).
8. A local referendum on self-citizens at the Sretensky rural settlement (passed on 8 September 2013 in Ilyinsky municipal district of the Perm region).
9. Collection of legislative acts of the RF. 2002. № 24, art. 2253.
10. On referendum in the Russian Federation: federal constitutional law of Russian Federation from June 28, 2004 № 5-FCL // Collection of legislative acts of the RF. 2004. № 27, art. 2710.
11. Nizhegorodskiye novosty. 2006. July 29.
12. On local referendum in the Nizhniy Novgorod region: law of the Nizhniy Novgorod region from December 30, 2005 № 226-L (p. 2 art. 1) // Nizhegorodskiye novosty. 2006. February 1.
13. Collection of legislative acts of the RF 2003. № 40, art. 3822.
14. Nevinsky V.V. All-Russian referendum: content and significance of the constitutional and legal provisions of the 2002 and 2004 // Constitutional and municipal law. 2005. № 3.
15. Putin V.V. Speech at the seminar-conference of mayors of Russian cities of 23 October 2013 (Moscow). URL: http://www.kremlin.ru/news/19480
