CC BY
225
АСТРАХАНСКИЙ ВЕСТНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
№ 4 (34) 2015. с. 14-22. ОБ ИЗМЕНЕНИЯХ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНЕ «ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ»
Равиль Хасанович Гиззатуллин доцент кафедры финансового и экологического права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент
ravil73@mail.ru
Совершенствование законодательства об охране окружающей среды, негативное воздействие, нормирование в области охраны окружающей среды, наилучшие доступные технологии.
Статья посвящена анализу отдельных положений Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
OF CHANGES IN FEDERAL LAW "ON ENVIRONMENTAL PROTECTION"
Ravil Hasanovich Gizzatullin Institute of law of the Bashkir State University
Improvement of legislation on environmental protection, negative impact, rationing in the field of environmental protection, best available technology.
This article analyzes the individual provisions of the Federal Law of July 21, 2014 № 219-FZ "On amendments to the Federal Law "On Environmental Protection" and some legislative acts of the Russian Federation".
В связи с низкой эффективностью экологического законодательства1, в последние годы в эколого-правовой науке все более настойчиво поднимался вопрос о его совершенствовании2.
Что очень важно, необходимость этого была осознана и на государственном уровне. Подтверждением этого, можно считать то, что проблемы совершенствования правового регулирования в области охраны окружающей среды были обсуждены на заседаниях президиума Госсовета посвященных вопросам совершенствования системы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды (2010 г.) и обеспечения экологической безопасности при реализации крупных инвестиционных проектов и ликвидации накопленного экологического ущерба (2011 г.). Кроме того, в 2012 г. Президентом РФ были утверждены Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года , а Правительством РФ утверждена государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы»4.
1 По официальным данным, 60 процентов населения страны проживает на территории, качество окружающей среды которой является неудовлетворительным
2 См., например: Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. - СПб.: Издательство Юридического института (Санкт Петербург), 2009; Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2007. № 2; Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / Под ред. М.М.Бринчука. - М.: Формула права, 2008; Гиззатуллин Р.Х. К вопросу о современном состоянии правового регулирования экологической экспертизы // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 1(29) и др.
3Документ официально опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы» // СЗ РФ от 5 мая 2014 г. № 18 (часть III). Ст. 2171.
По результатам заседаний Госсовета, а также в рамках реализации, указанных выше программных документов, Правительством РФ был подготовлен и внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий»5.
После длительных обсуждений законопроекта был принят, Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»6 (далее -ФЗ от 21 июля 2014 г.).
Названный закон внес масштабные изменения в экологическое законодательство. Сразу отметим, что на сегодня достаточно трудно дать объективную оценку новациям, поскольку практически отсутствует практика их применения, что связано с длительным, вплоть до 1 января 2020 г., периодом вступления в действие изменений. Тем не менее, некоторые позиции уже можно обозначить.
1. После принятия Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7 -ФЗ «Об охране окружающей среды»7 в эколого-правовой науке были высказаны обоснованные критические замечания по поводу того, что он не является законом прямого действия, поскольку содержащиеся в нем нормы, сформулированы в самом общем виде, и их реализация требует дополнительной правовой регламентации8.
Очевидно, что вносимые ФЗ от 21 июля 2014 г. изменения, направлены на устранение этого дефекта в правовом регулировании отношений по охране окружающей среды. Более того, можно говорить о том, что впервые на законодательном уровне предпринята попытка детальной правовой регламентации применительно к деятельности хозяйствующих субъектов, сопряженной с негативным воздействием на окружающую среду.
2. Одним из принципиально важных новшеств является введение градации в отношении объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. В зависимости от уровня воздействия (значительное, умеренное, незначительное и минимальное) такие объекты теперь подразделяются на четыре категории. Введение такого деления представляется обоснованным. В зависимости от производственной мощности, вида производимой продукции и используемых технологий, такие объекты оказывают разное по своему уровню и опасности негативное воздействие на окружающую среду, и соответственно их эколого-правовой статус не может быть унифицированным, что и предусматривается в ФЗ от 21 июля 2014 г.
Вместе с тем вызывает вопрос положение ч. 3 ст. 4.2 ФЗ «Об охране окружающей среды (введено в действие с 1 января 2015 г. ФЗ от 21 июля 2014 г.) о том, что установление критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий осуществляется Правительством РФ. То, что критерии не были определены в законе, позволяет говорить о том, что фактически на момент его принятия у депутатского корпуса не было четкого представления о том, какие объекты подпадут под ту или иную категорию. Между тем, с точки зрения общей концепции новаций в эколого-правовом механизме регулирования деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду, вопрос о критериях является принципиальным. Ведь именно от этого зависит дальнейший, предусмотренный ФЗ от 21 июля 2014 г., правовой режим деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, причем как на стадии ее планирования, так и на стадии осуществления. Это касается
5См.: URL:http:.duma.gov.ru/ (дата обращения: 23.03.2012).
6СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть Г). Ст. 4220.
7СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
8См., например: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3.
требований, предъявляемых к ним в рамках экологической экспертизы, постановки на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, нормирования допустимого воздействия, платы за негативное воздействие на окружающую среду, внедрения наилучших доступных технологий (далее - НДТ), планирования природоохранной деятельности, осуществления производственного экологического контроля и т.д. С учетом этого их установление целесообразно непосредственно в законе.
3. ФЗ от 21 июля 2014 г. вносятся изменения в части правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды, которые вступят в силу с 1 января 2019 г. В отношении некоторых из них выскажем свои соображения.
а) Названный закон сохраняет существующую систему экологических нормативов. Как и прежде она включает два вида - нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. При этом, как и в действующей редакции ФЗ «Об охране окружающей среды» в ФЗ от 21 июля 2014 г. к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду относятся нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды. По мнению автора, такой подход к определению места нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды, является неверным, поскольку они представляют собой самостоятельную группу экологических нормативов. Это обусловлено тем, что в отличие от нормативов допустимого воздействия нормативы допустимого изъятия выполняют иные функции в эколого-правовом механизме. Внедрение в такой механизм нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, физического воздействия, образования отходов производства и потребления, лимитов на их размещение, технологических и технических нормативов, нормативов допустимой антропогенной нагрузки было вызвано необходимостью ограничения вредного химического, физического и биологического воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду. Главной целью такого ограничения является обеспечение качественных показателей окружающей среды, таких как чистота (незагрязненность) атмосферного воздуха, воды, почвы. Что же касается нормирования изъятия природных ресурсов, то оно преследует цель - предупредить их истощение и обеспечить рациональное использование для поддержания количественных показателей окружающей среды, ее ресурсоёмкости. При этом важно иметь в виду то, что само по себе изъятие компонентов природной среды в пределах установленных нормативов не оказывает негативного (вредного) воздействия на состояние окружающей среды. Такое воздействие оказывается в процессе деятельности, связанной с изъятием природных ресурсов. Именно она, а не определяемые законодательством и уполномоченными органами нормативы изъятия природных ресурсов, сопряжена с выбросами и сбросами, физическим воздействием, размещением отходов, то есть загрязнением окружающей среды, причем осуществляемая в любом режиме (нормативном, с превышением нормативов, лимитном или сверхлимитном, временно разрешенном).
б) Согласно действующей редакции ФЗ «Об охране окружающей среды» нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды (ст. 22).
В ФЗ от 21 июля 2014 г. это положение претерпело изменения. Из содержания абз. 29 п. 11 ст. 1 (соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, за исключением технологических нормативов и технических нормативов, должно обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды) следует, что соблюдение технологических нормативов (нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, нормативы допустимых физических воздействий, которые устанавливаются с применением технологических показателей - пп. «л» п. 1 ст. 1) и технических нормативов не преследует цели обеспечения соблюдения нормативов качества.
Такая позиция разработчиков закона небесспорна. Из содержания абз. 44 п. 11 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. (технологические нормативы устанавливаются на основе технологических показателей, не превышающих технологических показателей наилучших доступных
технологий ...) следует, что технологические нормативы напрямую увязаны с НДТ, под которой понимается технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды, при условии наличия технической возможности ее применения (абз. 35 ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» - введен в действие с 1 января 2015 г. ФЗ от 21 июля 2014 г.). Кроме того, в соответствии с абз. 3 п. 11 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности государственного регулирования хозяйственной и (или) иной деятельности для предотвращения и (или) снижения ее негативного воздействия на окружающую среду. С учетом названных положений, очевидно, что технологические нормативы всей своей сутью направлены на обеспечение качественных показателей благоприятности окружающей среды, которые находят свое выражение в нормативах качества. На это ориентированы и технические нормативы, устанавливаемые в отношении двигателей передвижных источников загрязнения окружающей среды, в соответствии с уровнями допустимого воздействия на окружающую среду (пп. «л» п. 1 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г.).
в) ФЗ от 21 июля 2014. г. содержит в абз. 11 п. 11 ст. 1 норму, согласно которой нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях обеспечения, в том числе благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Казалось бы, надо воспринять положительно то, что среди охраняемых посредством нормирования качества окружающей среды общественных благ, вновь назван человек9. Однако, на наш взгляд, не всё так однозначно. Дело в том, что категория «благоприятные условия жизнедеятельности человека» включает в своё содержание не только экологические, но и социальные условия жизнедеятельности человека, например, бытовые условия или условия труда. В отличие от экологических условий, которые обеспечиваются посредством осуществления нормирования в области охраны окружающей среды и других эколого-правовых мер, благоприятные социальные условия жизнедеятельности человека обеспечиваются посредством применения мер, предусмотренных в санитарно -эпидемиологическом, трудовом, жилищном и некоторых других отраслях законодательства. С учётом этого, было бы корректным говорить о такой, обеспечиваемой нормативами качества окружающей среды цели, как право человека на благоприятную окружающую среду.
г) В контексте вопроса о целях установления нормативов качества окружающей среды, следует положительно оценивать то, что к таковым теперь будет относиться и обеспечение
9 Напомним, что раньше в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливались для оценки состояния окружающей природной среды в интересах не только сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира, но и охраны здоровья человека (здесь и далее выделено мною - Р.Г.). В последующем, в ФЗ «Об охране окружающей среды» среди общественных интересов, охраняемых посредством нормирования качества окружающей среды, здоровье и жизнь человека уже не назывались (ст. 21). Представляется, что такая позиция неверна. Человек, как биологическая субстанция является частью природы и наряду с другими её компонентами выступает объектом экологических отношений и объектом охраны. Кроме того, то, что человек, его здоровье и жизнь не упоминаются в ст. 21 не вписывается в общую концепцию целевой направленности правового института нормирования в области охраны окружающей среды, определяемой в ст. 19 ФЗ «Об охране окружающей среды». В ней установлено, что такое нормирование осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Иначе говоря, оно направлено на реализацию конституционного права каждого человека на благоприятную окружающую среду, а также обеспечение экологической безопасности, которое предполагает (в соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды) обеспечение состояния защищенности жизненно важных интересов человека.
рационального использования природных ресурсов (абз. 10 п. 11 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. - вступает в действие с 1 января 2019 г.). Эта функция нормативов качества реализуется посредством нормирования допустимого воздействия, которое по своему сущностному предназначению представляет собой один из критериев рационального природопользования, понимаемого как экологически корректного поведения природопользователя.
д) Действующая редакция ФЗ «Об охране окружающей среды» содержит положение о том, что при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение (ч.3 ст.21).
В ФЗ от 21 июля 2014 г. эта норма претерпела изменения. Согласно абз. 18 п. 11 ст.1 (вступит в действие с 1 января 2019 г.) при установлении нормативов качества окружающей среды используются показатели, контроль за которыми обеспечивается посредством применения соответствующих методик (методов) измерений, способов индикации и тестирования, а порядок разработки, установления и пересмотра нормативов качества окружающей среды устанавливается Правительством РФ. Как видно об учете особенностей территорий речи не идет.
Такое решение труднообъяснимо и вызывает непонимание, особенно на фоне заявления Президента России, озвученного в послании Федеральному Собранию в 2010 г.: «Правительству необходимо разработать нормативы качества окружающей среды, учитывающие состояние особенностей конкретных территорий. Это основа для деятельности органов власти и установления требований к производственным объектам. И, кстати, что немаловажно, это и чёткий ориентир для общества, для наших граждан, для наших партнёров из других государств» 10.
4. ФЗ от 21 июля 2014 г. предусматривает изменения в части правового регулирования платности негативного воздействия.
Во-первых, следует положительно воспринять, то, что на уровне закона определяется конкретный круг лиц, обязанных вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, устанавливаются порядок определения платежной базы для ее исчисления, порядок исчисления платы и сроки внесения, а также общие положения, касающиеся контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью внесения.
Во-вторых, изменения направлены на повышение стимулирующей функции платы за негативное воздействие на окружающую среду к предотвращению и (или) снижению негативного воздействия на окружающую среду посредством внедрения НДТ и выполнения природоохранных мероприятий. Сегодня данная плата не стимулирует хозяйствующих субъектов к эффективному использованию очистных сооружений или строительству новых, внедрению малоотходных, безотходных и иных наилучших технологий, поскольку ее размеры несопоставимы с необходимыми инвестиционными затратами на природоохранные мероприятия.
В целях изменения сложившейся ситуации в дальнейшем, при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы будут применяться коэффициенты, которые по замыслу законодателя послужат стимулом для снижения негативного воздействия на окружающую среду и внедрения НДТ.
Так, например, при исчислении платы за объем или массу выбросов и сбросов загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения НДТ на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы будет применяться коэффициент «0» (абз. 20 п. 9 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. - вступает в действие с 1 января 2020 г.), что фактически будет означать для юридических лиц и
10 Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2010, 1 декабря.
индивидуальных предпринимателей освобождение от внесения платежей за негативное воздействие, а в случае, если загрязнение будет осуществляться в пределах временно разрешенных выбросов и сбросов, будет применяться коэффициент «25» (абз. 24 п. 9 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. - вступает в действие с 1 января 2020 г.).
5. Достоинством ФЗ от 21 июля 2014 г. следует считать установление правового механизма, обеспечивающего комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду посредством применения НДТ.
а) В ранее действовавшей редакции ФЗ «Об охране окружающей среды» использовалось понятие «наилучшая существующая технология». Она определялась, как технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.
В соответствии с п.п. «е» п. 1 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. с 1 января 2015 г. в ФЗ «Об охране окружающей среды» понятие «наилучшая существующая технология» заменено на понятие «наилучшая доступная технология» (ее легальное определение приводилось выше).
Введение такого понятия считаем обоснованным. Это связано с тем, что определенная технология производственной деятельности может быть наилучшей существующей по экологическим и другим параметрам, но ее внедрение технически невозможно. Поэтому законодатель совершенно верно ведет речь о наилучшей технологии, которая может быть именно доступна. При этом, как следует из ч. 4 ст. 28.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» (введена в действие ФЗ от 21 июля 2014 г. с 1 января 2015 г.) она соответствует наилучшему сочетанию таких критериев достижения целей охраны окружающей среды, как: наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы; экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации; применение ресурсо- и энергосберегающих методов; период ее внедрения; промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
б) ФЗ от 21 июля 2014 г. устанавливает правовой механизм внедрения НДТ. В частности, предусматривается определение областей их применения (перечень таких областей утвержден распоряжением Правительства РФ11, изданным в соответствии с п. 14 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г.), разработка информационно-технических справочников (далее -ИТС) по НДТ, применяемым в отнесенных к областям применения НДТ видах хозяйственной и (или) иной деятельности. Также определяется перечень необходимых сведений о НДТ, которые должны содержать ИТС, устанавливается периодичность пересмотра технологий, определенных в качестве НДТ (не реже чем один раз в десять лет).
Абзац 29 п. 14 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. (вступил в действие с 1 января 2015 г.) устанавливает, что внедрением НДТ юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями признается ограниченный во времени процесс проектирования, реконструкции, технического перевооружения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, установки оборудования, а также применение технологий, которые описаны в опубликованных информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиям и (или) показатели воздействия на окружающую среду которых не должны превышать установленные технологические показатели наилучших доступных технологий.
Как видно, процесс внедрения НДТ ограничивается во времени, но при этом не указываются конкретные сроки.
Анализ других положений ФЗ от 21 июля 2014 г., в частности, содержащиеся в абзацах
11 Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2014 г. № 2674-р «Об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий» // СЗ РФ. 2015. №2 1 (часть III). Ст. 399.
4, 11 и 12 п. 23 ст. 1 (вступят в действие с 1 января 2019 г.), позволяет сделать вывод о том, что в отношении объектов, находящихся в эксплуатации, этот срок не должен превышать семи, а в отдельных случаях четырнадцати лет12. Именно такие максимальные сроки реализации определены для программы повышения экологической эффективности, которую на период поэтапного достижения нормативов допустимых выбросов и сбросов, технологических нормативов в случае, когда невозможно обеспечить их соблюдение, будут в обязательном порядке разрабатывать и после одобрения межведомственной комиссией, создаваемой уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, утверждать юридические лица или индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории.
в) ФЗ от 21 июля 2014 г. предусматривает введение более действенных мер экономического стимулирования внедрения НДТ.
Помимо коэффициентов, применяемых к ставкам платы за негативное воздействие на окружающую среду, о которых упоминалось выше, к таковым следует отнести установление мер государственной поддержки деятельности по внедрению НДТ и иных мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду в виде предоставления налоговых льгот, предоставления льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду, выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (п.10 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. - вступил в действие с 1 января 2015 г.).
г) Одним из недостатков ФЗ «Об охране окружающей среды» являлась декларативность, содержавшихся в нем норм, предусматривавших требования об использовании наилучших существующих технологий. К таким, например, относилась норма, содержавшаяся в ч. 1 ст. 36 (при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны... применяться ресурсосберегающие... и иные наилучшие существующие технологии.)13.
С 1 июля 2018 г. ст. 36 ФЗ «Об охране окружающей среды» будет дополнена нормой, устанавливающей, что проектирование, строительство и реконструкция объектов капитального строительства, зданий, сооружений, которые являются объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду, и относятся к областям применения НДТ, должны осуществляться с учетом технологических показателей НДТ (п.п. «б» п. 18 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г.), а с 1 января 2019 г. вступит в действие положение, которым будет дополнено содержание ст. 38 ФЗ «Об охране окружающей среды». Оно предусматривает запрет выдачи разрешения на ввод таких объектов в эксплуатацию в случае, если на них будут применяться технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели НДТ (п. 19 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г.).
6. ФЗ от 21 июля 2014 г. вводит нормы, направленные на регулирование природоохранного планирования на уровне юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на объектах I, II и III категории. При этом планирование природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов осуществляется в трех формах - программа производственного экологического контроля (требования о ней содержатся в статье 67 ФЗ «Об охране окружающей среды - вступили в действие с 1 января
12 Для отдельных объектов срок реализации программы повышения экологической эффективности может достигать четырнадцати лет. К ним, в частности, относятся объекты численность работников на которых составляет не менее чем 25 процентов численности работающего населения соответствующего населенного пункта (градообразующих организаций) или превышает пять тысяч человек, а также объекты хозяйственная и (или) иная деятельность на которых осуществляется федеральными государственными унитарными предприятиями или открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности и которые осуществляют производство продукции (товаров), выполнение работ, оказание услуг и имеют стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, (абзац 12 п. 23 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г).
13 Слова «наилучшие существующие» были исключены с 1 января 2015 г. согласно абз. 2 п. 18 ст. ФЗ от 21 июля 2014 г.
2015 г.), план мероприятий по охране окружающей среды и программа повышения экологической эффективности. Если первая будет осуществляться постоянно (на объектах I, II и III категорий), то две другие рассчитаны на период поэтапного достижения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов (на объектах I, II и III категорий), технологических нормативов (на объектах I категории) в тех случаях, когда невозможно обеспечить их соблюдение.
С 1 января 2019 г. на объектах II и III категорий будут разрабатываться и утверждаться планы мероприятий по охране окружающей среды, а на объектах I категории программы повышения экологической эффективности. Что очень важно, предусмотрены требования, касающиеся их содержания (определяются необходимые мероприятия, сроки выполнения, объем и источники финансирования, а также перечень ответственных за выполнение должностных лиц), необходимости представления ежегодного отчета об их выполнении в федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и т.д.
7. Позитивно следует отнестись и к новациям в области регулирования отношений по производственному экологического контролю. Они направлены не только на детализацию его регулирования, но и в целом на усиление роли и значения производственного экологического контроля в механизме обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Согласно п. 22 ст. 1 и ч. 1 ст. 12 ФЗ от 21 июля 2014 г. с 1 января 2015 г. существенно изменилось содержание ст. 67 ФЗ «Об охране окружающей среды». Как уже было сказано выше, в ней теперь содержится требование о необходимости разработки юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий программы производственного экологического контроля. Помимо этого определяется перечень сведений, которые должна содержать эта программа, устанавливается обязанность представления в уполномоченные государственные органы отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля.
Положения о производственном экологическом контроле нашли свое отражение и в других нормах ФЗ от 21 июля 2014 г. Так, например, п. 16 ст. 1 (вступит в действие с 1 января 2019 г.) предусматривает, что проект программы производственного экологического контроля в обязательном порядке содержится в заявке на получение комплексного экологического разрешения, которое будут обязаны получать юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, а само разрешение будет содержать уже согласованную программу производственного экологического контроля.
8. ФЗ от 21 июля 2014 г. вносит изменения в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»14.
В соответствии с ними с 1 января 2018 г. перечень объектов государственной экологической экспертизы, указанный в ст. 11 будет расширен за счёт включения двух новых объектов.
Первый - это проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением случаев, если такая проектная документация входит в состав материалов обоснования лицензий в соответствии с подпунктом 4 статьи 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», а второй - это материалы обоснования комплексного экологического разрешения, разрабатываемых в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, в случае, если указанные материалы не содержат информацию о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проведенной в отношении объектов
14 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556
капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории
Расширение перечня объектов государственной экологической экспертизы проектной документацией объектов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду (объекты I категории) очень важный, но не достаточный шаг на пути восстановления роли экологической экспертизы в правовом механизме предупреждения экологического вреда, сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Дело в том, что законодатель не отнес к объектам государственной экологической экспертизы проектную документацию объектов II категории, которые, несмотря на меньший уровень негативного воздействия, несомненно, характеризуются высокой потенциальной и фактической экологической опасностью. Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 102915 одним из критериев отнесения объектов, оказывающих умеренное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам II категории -является осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций (за исключением исследовательских ядерных установок нулевой мощности) - (п.п. «о» п. 2). Или, еще пример. Согласно этому же постановлению критерием отнесения к объектам II категории является осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по металлургическому производству с использованием оборудования для производства чугуна или стали (первичной или вторичной плавки), включая установки непрерывной разливки (с производительностью менее 2,5 тонны в час) - (п.п. «в» п. 2), а критерием отнесения к объектам I категории является осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по металлургическому производству с использованием оборудования для производства чугуна или стали (первичной или вторичной плавки), включая установки непрерывной разливки (с производительностью 2,5 тонны в час и более) - (п.п. «ж» п.1).
Представляется, что отсутствие объектов II категории в перечне объектов государственной экологической экспертизы не отвечает общественным экологическим интересам.
В контексте вопроса о правовом регулировании предупреждения экологического вреда на стадии подготовки и принятия решений о реализации хозяйственной и иной экологически значимой деятельности, обратим внимание, что в ФЗ от 21 июля 2014 г. остался без внимания вопрос о совершенствовании правового регулирования ОВОС.
В заключении напомню, что мы остановились не на всех новациях в законодательстве, вносимых ФЗ от 21 июля 2014 г. в ФЗ «Об охране окружающей среды» и некоторые другие законодательные акты. Но еще раз подчеркну, что они весьма существенны. Хочется верить, что изменения в законодательстве об охране окружающей среды смогут обеспечить решение главной и конечной его цели - сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Оправдаются ли эти надежды, покажет практика их реализации.
15 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» // СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5566
