CC BY
320
ЗЕМЕЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Н.С. Зиновкин*
Экологическое нормирование и платежи за загрязнение окружающей среды: новый подход
Аннотация. Предметом исследования данной статьи является система экологического нормирования и взимания платежей за загрязнение окружающей среды, поэтапное внедрение которой начинается на территории Российской Федерации с 1 января 2015 г. Автором анализируются некоторые положения Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в сравнении с нормами предшествующей ему системы экологического нормирования. Освещена тема разграничения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия. Особое внимание уделено различию правовых режимов объектов I, II, III, IV категории и системе новых коэффициентов, применяющихся к ставкам платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также вопросам, касающимся дальнейшего существования так называемых лимитов. В статье дан анализ как отрицательных, так и положительных нововведений закона, и вместе с тем сделана попытка предвидеть возможные негативные последствия его применения в будущем. Ключевые слова: экология, охрана окружающей среды, экологическое нормирование, платежи за загрязнение, негативное воздействие, ПДК, ПДВ, лимиты, экологическое право, новеллы законодательства.
Системы экологического нормирования, равно как и платежи за загрязнение, в настоящее время представляют собой основные правовые инструменты, которыми в мировой практике ограничиваются и сдерживаются негативные последствия хозяйственной деятельности человека. Пока технологии безотходного и безвредного производства остаются либо недостижимыми, либо экономически нецелесообразными, совершенствование этих инструментов — единственный результативный способ охраны окружающей среды и здоровья человека.
Причины, способствовавшие возникновению системы нормирования, по-другому ее можно назвать «границей», нарушение которой чревато серьезными последствиями как для нарушителей, так и для пострадавшей стороны, лежат на поверхности и не составляют особой тайны: эпоха индустриализации, явившая миру новый уровень производственной мощности, позволила повысить качество жизни людей, но вместе с тем принесла с собой ступивший на следующий виток развития процесс вовлечения окружающей среды в хозяйственный оборот. Человечество получило столь мощный инструмент воздействия на природу, что возникла необходимость эту мощь сдерживать.
Основной правовой способ «сдерживания», как уже было отмечено — создание системы нормирования. На практике это означает, что государство, исполняя свою природоохранную функцию, устанавливает две базовые группы нормативов: прежде всего определяется то состояние окружающей среды, при котором оно считается неопасным для здоровья человека и при котором возможно устойчивое развитие самих экосистем, а затем устанавливаются «объемы» загрязнения, позволяющих его не нарушать.
Совокупность показателей, характеризую -щих такое состояние, носит название нормативов качества, содержание которых составляют предельно допустимые концентрации (далее — ПДК) вредных веществ. Таким образом определяется «граница», переход которой означает начало процесса деградации окружающей среды.
Далее следует необходимость установления иной группы нормативов: государству необходимо решить, каким именно способом можно не допустить нарушения «границы». Соответственно, эта группа получила название нормативы допустимого воздействия (далее — ПДВ)1, они
1 В данной статье для обозначения нормативов допу-
стимого воздействия намеренно используется аббревиа-
© Зиновкин Н.С., 2015
* Зиновкин Никита Сергеевич — аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университетам имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
непосредственно ограничивают загрязняющую деятельность конкретных субъектов.
В дальнейшем становление системы нормирования было обозначено появлением так называемых технологических нормативов, которыми в настоящее время регулируется деятельность предприятий в большинстве стран Европейского союза.
В России процесс индустриализации начался в 30-е гг. прошлого столетия. Первые нормативные правовые акты, которые можно отнести к «природоохранным», были направлены на защиту от загрязнения прежде всего водных ресурсов и содержали в себе санитарно-гигиенические нормы2.
В качестве целостного, единого образования система нормирования начала складываться в 70-х гг. прошлого столетия. Важным этапом формирования как этой системы, так и всего экологического права России в целом, стало Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 07.01.1988 № 32 «О коренной перестройке дела охраны природной среды в стране»3, поскольку оно провозглашало необходимость решительного перехода от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельностью.
Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» включал в себя отдельный раздел, посвященный нормированию качества окружающей природной среды, а пришедший ему на смену Федеральный закон от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды» детализировал и развил эти положения, установив в Российской Федерации ныне действующую систему нормативов и соответствующих платежей «за загрязнение», обобщенных под названием «плата за негативное воздействие на окружающую среду» (далее — плата за негативное воздействие; ПНВОС).
В общем виде данная система была описана выше. Она включает в себя главным образом два элемента: предельно допустимые концентрации вредных веществ и предельно допустимое воздействие на окружающую среду, но с некоторыми особенностями, которые ставят под сомнение её природоохранное назначение. Данное обстоятельство вызывает критику научного сообщества
на протяжении многих лет, хотя в статьях, посвященных этой тематике, небезосновательно отмечается, что эти особенности, о которых будет сказано ниже, в настоящий момент являются единственным способом сохранения и развития деятельности предприятий и недопущения ее прекращения по экологическим мотивам4.
Как уже было отмечено, смысл существования нормативов ПДВ заключается в недопущении перехода «границы» ПДК, поскольку это ставит под угрозу благоприятное состояние окружающей среды и здоровье человека. Исходя из этих соображений, любое превышение ПДВ должно квалифицироваться как экологическое правонарушение.
Однако российское законодательство выводит это деяние из сферы противоправного поведения, предоставляя хозяйствующим субъектам легальную возможность превышения нормативов ПДВ, когда загрязнения остаются в пределах так называемых лимитов и сверх них. Таким образом, как отмечал профессор В.В. Петров, сам факт установления «лимитов» есть противоправное явление, поскольку они снижают ответственность предприятия за загрязнение окружающей среды и вред здоровью человека5.
Причины же их возникновения, по всей видимости, следует искать в сфере «экономической целесообразности», поскольку экологические нормативы не работают «сами по себе» в своеобразном вакууме. С ними тесно связана система платежей за загрязнение. Эти два элемента вместе образуют особый эколого-правовой регулятор хозяйственной деятельности предприятий.
Плата за негативное воздействие в пределах ПДВ, являющаяся одним из основных видов платежей за загрязнение, устанавливается следующим образом: ставки платы по каждому веществу умножаются на их объем, поступивший в окружающую среду. Достижение возможности соблюдать ПДВ требует от предприятия определенных финансовых вложений. И поскольку соотношение экологии и экономики имеет дихотомический характер, «природоохранное бремя» часто оказывается непосильным для предприятий развивающихся стран, а особенно в условиях кризиса. Иными словами — работать в рамках ПДВ слишком дорого6 для предприятий со старым,
тура ПДВ, обобщающая предельно допустимые выбросы, сбросы и размещение отходов, хотя на практике ею обычно обозначают лишь предельно допустимые выбросы. Однако п. 3 «Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», утвержденного Постановлением Правительства от 28.08.1992 № 632, по своему смыслу допускает употребление такой аббревиатуры.
2 Совместное Постановление ЦИК и СНК СССР от 17.05.1937 г. «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения».
3 Собрание постановлений правительства СССР. 1988. № 6. Ст. 14.
4 См. об этом: Широбоков А.С. Правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов // Юрист. 2006. № 2. С. 46-49; № 3. С. 32-34.
5 См.: Петров В.В. Экологическое право России: учебник для вузов. М.: Бек, 1996.
6 В данном случае «дороговизна» означает замену не отвечающего экологическим стандартам оборудования,
что является очень дорогостоящей процедурой. Данное обстоятельство осложняет её «единовременное» проведение. Поэтому работать в рамках лимитов часто выгодней,
чем заменять оборудование.
экологически «несовершенным» оборудованием. Поэтому при соблюдении ряда условий государство предоставляет таким предприятиям право загрязнять в рамках лимитов, а не ПДВ.
Эти условия главным образом сформулированы в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», где оговорено, что лимиты устанавливаются только при невозможности соблюдения нормативов ПДВ. Обязательным является проведение мероприятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов. Однако ни максимальные сроки проведения таких мероприятий, ни санкции за невыполнение мероприятий по охране окружающей среды, ни условия повторного их проведения не урегулированы в нормативных правовых актах. Это позволяет предприятиям в России на протяжении многих лет работать в рамках выгодных для них лимитов, нанося вред окружающей среде, от бремени возмещения которого они фактически освобождены. В настоящее время очевидно, что необходимость решения данной проблемы назрела уже давно, о чем лишний раз свидетельствуют положения Проекта «Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г.»7.
26 июля 2011 г. на рассмотрение в Государственную Думу поступил законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования на окружающую среду и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». Как можно догадаться по его названию, он призван серьезно реформировать систему нормирования и взимания платежей за загрязнение, положив конец порочной практике безнаказанного сверхнормативного загрязнения.
Интересно отметить, что в своем первоначальном виде законопроект прошел первое чтение в 2011 г. и далее не рассматривался вплоть до июля 2014 г. Сменив наименование на более лаконичное, но в меньшей мере отражающее содержание: «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», проект прошел второе и третье чтение за 2 дня. Через 7 дней закон был одобрен Советом Федерации, а 21 июля 2014 г. подписан Президентом РФ8. Такая поспешность вызывает определенные опасения в части всесторонности и тщательности его рассмотрения законодательными органами.
Данный закон вносит концептуальные поэтапные изменения в систему природоохранного законодательства, начало действия которых растянуто на период с 1 января 2015 г. до 1 января 2020 г.:
1. Законодателем вводится новая, отсутствовавшая ранее классификация для всех предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду9. Правительством РФ будут разработаны критерии отнесения хозяйствующих субъектов к одной из следующих категорий10:
- объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий (I категория);
- объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду (II категория);
- объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду (III категория);
- объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду (IV категория).
Данная классификация носит основополагающий характер для всего закона, поскольку для каждой категории устанавливается свой собственный правовой режим, включающий особенности, присущие только ему, о чем будет сказано ниже.
2. Система нормирования дифференцируется в зависимости от категории объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, и включает в себя: технологические нормативы, нормативы допустимого воздействия и временно разрешенные выбросы и сбросы.
Предприятия I категории в обязательном порядке должны будут перейти на использование технологических нормативов, под которыми закон понимает «нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, нормативы допустимых физических воздействий, которые устанавливаются с применением технологических показателей» (подп. «л» п. 1 ст. 1). То есть объектом контроля становится не сам фактический выброс или сброс, а технология производства, соблюдение которой выступает «гарантом» экологически правомерного поведения. Причем технологические показатели
7 URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=134737 (дата посещения — 27 октября 2014 г.).
8 Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 25 июля.
9 См.: п. 4 ст. 1 указанного закона, дополняющий ФЗ «Об охране окружающей среды» ст. 4.2: «Категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду».
10 Согласно постановлению Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными
органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного
обсуждения», все федеральные органы исполнительной власти с 15 апреля 2013 г. обязаны размещать на портале reguIation.gov.ru информацию о подготовке нормативных правовых актах, однако на момент написания данной статьи проект соответствующего Постановления Правительства еще не был размещен на портале.
не должны превышать технологических показателей наилучших доступных технологий.
Таким образом, самые крупные «загрязнители» в Российской Федерации в ближайшем будущем в принудительном порядке внедрят в свои производства наилучшие доступные технологии. Однако данное обстоятельство не означает, что для них более не будут устанавливаться нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов. Фактически для наиболее крупных загрязнителей законодателем предусмотрена двойная система нормирования.
Для предприятий II категории принцип установления нормативов остается неизменным: они определяются для стационарного источника и (или) совокупности стационарных источников в отношении загрязняющих веществ, включенных в перечень загрязняющих веществ, установленный Правительством РФ расчетным путем на основе нормативов качества окружающей среды, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций, с учетом фонового состояния компонентов природной среды11.
Определенный интерес вызывают предприятия III и IV категории. Законодатель фактически полностью освобождает от природоохранного бремени объекты, относящиеся к IV категории, и частично — объекты III категории. Законом предусмотрено, что «нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов, за исключением радиоактивных, высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), не рассчитываются для объектов III категории»; «нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов не рассчитываются для объектов IV категории» ( п. 11 ст. 1).
При этом, однако, в законе содержится норма, которая говорит о случаях «невозможности соблюдения нормативов» для всех объектов III категории (п. 23 ст. 1). Если трактовать данное положение буквально, то получается, что нормативы все-таки должны устанавливаться. Коллизии в данном случае не возникает, поскольку в этом моменте законодатель поступил своеобразно, фактически применив юридическую фикцию: объем или масса выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ этих предприятий априори считаются не превышающими установленные нормативы ПДВ12. То есть в этой
ситуации нормативы предельно допустимого воздействия не устанавливаются, но признается, что выбросы и сбросы не выходят за их «несуществующие» рамки.
Отсюда вытекают некоторые опасения по поводу возможности отнесения тех или иных предприятий к III и IV категории. Безусловно, Постановление Правительства РФ, определяющее критерии отнесения к объектам различных категорий, в будущем необходимо подвергнуть самому тщательному анализу, поскольку оно должно определить в итоге, какая хозяйственная деятельность, с точки зрения государства, представляет экологическую опасность, а какая — нет.
Представляется, что любая хозяйственная деятельность априори связана с опасностью для окружающей среды. В принципе, законодатель, определяя объекты III и IV категории как оказывающие незначительное и минимальное воздействие на окружающую среду, разделяет эту точку зрения. Однако факт отказа от системы нормирования, что влечет за собой отказ от взимания соответствующей платы или уменьшения взимаемой суммы (в случае с предприятиями III категории), приводит к одному из двух следствий: либо государство добровольно берет на себя обязательство по возмещению такого незначительного и минимального вреда, самостоятельно изыскивая дополнительные средства из бюджета, либо признает такой вред «неопасным», складывая природоохранное бремя как с себя, так и с предприятий.
В первом случае усматривается явное противоречие международному принципу «загрязнитель платит», который призывает, среди прочего, возлагать бремя ответственности за загрязнение на непосредственные предприятия-загрязнители, отказывая им в субсидиях со стороны государства13. Во втором случае видится несоответствие как общему духу природоохранного законодательства, так и принципу презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, который закреплен в ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды».
В дополнение к этому, если включать принцип платности природопользования и загрязнение различных компонентов окружающей сре-ды14, то появляется еще одно противоречие, поскольку объекты IV категории выводятся из-под его действия.
11 См.: п. 11 ст. 1 указанного закона, вносящий изменения в ст. 22 ФЗ «Об охране окружающей среды».
12 В п. 9 ст. 1 указанного закона, дополняющего ФЗ «Об охране окружающей среды» ст. 16.3 «Порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду», дана следующая формулировка: «объем или масса выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, указанные в отчете об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля, признаются осуществляемыми в пределах нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов».
13 Environment and Economics: Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies. Annex 1. OECD Doc. C (72)128. (May 26. 1972), available at 1972. WL 24710.
14 Автор данной статьи не разделяет такой подход, однако некоторые ученые выделяют так называемый ассимиляционный потенциал природы (См., напр.: Гусев А.А. Ассимиляционный потенциал окружающей среды в системе прав собственности на природные ресурсы // Экономика и математические методы. 1997. Т. 33. Вып. 3.), позволяющий применять данный принцип в контексте загрязнения окружающей среды.
До появления вышеуказанного Постановления Правительства вызывает вопросы и сама идея разделения негативного воздействия на незначительное и минимальное. Если предположить, что под минимальное воздействие в основном подпадет «офисный бизнес», который традиционно не связывают с каким-либо вредом для окружающей среды15, то какая же деятельность в таком случае характеризуется незначительным воздействием на окружающую среду?
3. Несмотря на то, что закон, как было сказано выше, призван положить конец порочной практике безнаказанного сверхнормативного загрязнения, вводя новую дифференцированную систему нормирования, он сохраняет при этом прежние положения загрязнения в пределах «лимитов», но в несколько измененном виде.
Для предприятий I, II и III категории законодателем предусмотрена возможность деятельности вне рамок нормативов допустимых сбросов, допустимых выбросов и технологических нормативов, в этом случае устанавливаются «временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы»16. Хотя законодатель и не использует слово «лимиты», однако можно провести аналогию с «временно согласованными нормативами». Данная формулировка употребляется в качестве синонима понятия «лимиты» в Постановлении Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»17.
При этом, как и ранее, установление временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов допускается при невозможности соблюдения ПДВ и при проведении соответствующих природоохранных мероприятий, которые в новом законе также разделяются в зависимости от категории объекта:
В случае невозможности соблюдения нормативов ПДВ объектами I категории, ими разрабатывается «программа повышения экологической эффективности»18.
В случае невозможности их соблюдения объектами II и III категории, ими разрабатывается «план мероприятий по охране окружающей среды» (п. 23 ст. 1 ).
Отличие одного от другого, по всей видимости, заключается в содержании самих способов снижения негативного воздействия на окружа-
15 Хотя в совокупности объем канцелярских и бытовых отходов, например бумаги, в офисах достаточно велик.
16 П. 12 ст. 1 указанного закона дополняет ФЗ «Об охране окружающей среды» ст. 23.1 «Временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы».
17 Подп. «б» п. 2 данного Постановления.
18 См.: п. 23 ст. 1 указанного закона, дополняющий ФЗ
«Об охране окружающей среды» ст. 67.1 «План мероприятий по охране окружающей среды, программа повышения экологической эффективности».
ющую среду. В случае программы повышения экологической эффективности предусмотрен «перечень мероприятий по реконструкции, техническому перевооружению объектов», а в план мероприятий по охране окружающей среды закон включает «перечень мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду» и не раскрывает данную категорию.
Главным нововведением данного закона в этой части является то, что как для программы повышения экологической эффективности, так и для мероприятий по охране окружающей среды устанавливается максимальный срок их проведения — 7 лет без возможности продления. Для некоторых предприятий I категории (градообразующих и имеющих стратегическое значение) в порядке исключения он может составлять 14 лет.
Вместе с тем остается неясным, возможно ли при невыполнении плана по снижению негативного воздействия утвердить новую программу или мероприятия? По логике законодателя, и об этом будет сказано ниже, где речь пойдет о коэффициентах ПНВОС, такая возможность предусмотрена. Однако является ли это обстоятельство законодательной «брешью», и есть ли необходимость «прикрытия» её подзаконными нормативными актами, на данный момент сказать трудно.
4. Существенному изменению подверглась система платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Помимо того, что от платы освобождаются предприятия, относящиеся к IV категории и частично к III категории, вводится новая система умножающих коэффициентов19:
0 — за загрязнение в пределах технологических нормативов, а также за накопленные отходы, использованные повторно.
1 — за загрязнение в пределах ПДВ, размещение отходов в пределах лимитов.
25 — за загрязнение в пределах временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов, а также за размещение отходов с превышением установленных лимитов.
100 — действует только для объектов I и II категории в случае превышения установленных для них объема или массы выбросов и сбросов загрязняющих веществ.
Коэффициент 100 применяется еще в одном случае, выполняя своеобразную роль «санкции»: «В случае несоблюдения снижения объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в течение шести месяцев после наступления сроков, определенных планом мероприятий по охране окружающей среды или программой повышения экологической эффективности, исчисленная за отчетный период плата за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязня-
19 См.: п. 9 ст. 1 указанного закона, дополняющий ФЗ «Об охране окружающей среды» ст. 16.3 «Порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду».
ющих веществ, превышающие нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов или технологические нормативы, подлежит пересчету с применением коэффициента 100»20.
Возвращаясь к вопросу о возможности утверждения новой программы или мероприятий при невыполнении плана по снижению негативного воздействия, исходя из положений текста вышеприведенной статьи, можно предположить следующее: при полной выплате суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом стократного коэффициента, утвердить новую программу повышения экологической эффективности или мероприятия по охране окружающей среды возможно. Однако смогут ли хозяйствующие субъекты выдержать такую нагрузку, избежав непреодолимых экономических проблем, — вопрос, требующий отдельного рассмотрения. Но все же необходимо отметить, что сама идея подобной ответственности за невыполнение взятых на себя природоохранных обязательств — шаг вперед по сравнению со старой системой «лимитов», позволяющей предприятиям бесконечно оттягивать внедрение более «экологичных» технологий.
Что касается остальных коэффициентов, в очередной раз можно выявить привязку к определенным категориям объектов. Коэффициент 0 фактически предусмотрен для I категории, поскольку работает с технологическими нормати-вами21. Коэффициент 1 — для предприятий II и III категории. Коэффициент 25 является заменой старого механизма исчисления ПНВОС в пределах лимитов, где она определялась путем «умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения».
Коэффициент 100 в некотором роде заменяет пятикратный коэффициент, действовавший для сверхлимитного загрязнения. Как таковое «сверхлимитное» загрязнение в законе отдельно не выделяется, однако, формулировка «за объем или массу выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, превышающих установленные» позволяет включать сюда загрязнение как за пределами допустимых нормативов, так и за пределами временно разрешенных.
Необходимо обратить внимание на то, что в переходный период, с 1 января 2016 г. до 31 декабря 2019 г., действует временная система умножающих коэффициентов (п. 8 ст. 11):
0 — за накопленные отходы, использованные повторно.
1 — за загрязнение в пределах ПДВ, размещение отходов в пределах лимитов.
5 — за загрязнение в пределах временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов, а также за размещение отходов с превышением установленных лимитов.
25 — за выбросы и сбросы, превышающие установленные.
5. Наконец, вводятся новые формы документов, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности, наносящей вред окружающей среде. Для предприятий I категории — это комплексное экологическое разрешение, II категории — декларация о воздействии на окружающую среду, для III категории предусмотрена отчетность, представляемая в уведомительном порядке, IV категория освобождается от обязательств предоставлять какую-либо информацию (п. 16 ст. 1, п. 15 ст. 5).
Основное их отличие друг от друга заключается в «строгости» правового регулирования. Так, например, для материалов обоснования комплексного экологического разрешения закон предусматривает проведение экологической экспертизы (п 1 ст. 2), чего не требуется для декларации о воздействии на окружающую среду.
Стоит отметить, что закон начинает действовать в полном объеме не сразу, а через несколько этапов. Из периода действия временных коэффициентов видно, что в полную силу они (новые коэффициенты) заработают только с 1 января 2020 г. Закон вступает в силу с 1 января 2015 г., поэтому работать «по-старому» на момент написания данной статьи предприятиям осталось несколько месяцев.
Система нормирования начинает действовать с 1 января 2019 г., с этой датой можно связывать и отсчет сроков, установленных для временных разрешенных выбросов и сбросов.
В целом новая система нормирования и взимания соответствующей платы за негативное воздействие на окружающую среду представляется более совершенной, нежели её предшественница. В её основу, по всей видимости, заложены идеи, которые разрабатывались в рамках подготовки проекта Экологического кодекса РФ. Так, профессор И.О. Краснова выделяла три процедуры установления и утверждения экологических нор-мативов22, в соответствии данным проектом. Если сопоставить эти положения с концепцией новой системы нормирования, предложенной в законе, то становится очевидным их сходство.
Предположительно к 2030 г. законодатель, судя по всему, предусмотрел полный уход от сверхнормативного загрязнения. Новые умножающие коэффициенты позволяют достичь такого
20 П. 9 ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды».
21 Хотя это обстоятельство само по себе не означает, что
предприятия из других категорий не могут внедрять у себя наилучшие доступные технологии.
22 См.: Краснова И.О. Развитие института экологического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2010. № 6. С. 24-28.
результата посредством реального экономического стимулирования, поскольку деятельность вне нормативов предельно допустимого воздействия по новому закону становится действительно финансово обременительной для хозяйствующих субъектов.
Смогут ли предприятия вынести такую нагрузку с учетом того, что с момента принятия ФЗ «Об охране окружающей среды» прошло 12 лет, а с момента принятия его предшественника — 24 года, и все это время существование лимитов оставалось «экономически целесообразным»?
На данный момент с полной уверенностью можно говорить лишь о том, что вместе с пакетом «экологических» мер должен внедряться и целый комплекс специфических экономических инструментов, позволяющих хозяйствующим субъектам достигать нормативы допустимого воздействия без чрезмерных экономических рисков. Профессор О.И. Крассов, например, анализируя концепцию механизма управления качеством окружающей среды В.В. Петрова, указывает на модель управления эколого-экономической системой, где «одновременно и во взаимной увязке должны отражаться процессы, протекающие как в экономической, так и в экологической подсистеме»23.
В этой части закон наполняет новым содержанием ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды», сводя на нет её декларативный характер. Называя её «Государственная поддержка хозяйственной и
(или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды», законодатель указывает и способы такой поддержки, определяет цели и условия ее предоставления. И хотя перечень способов поддержки закрытый, в целом новая редакция ст. 17 представляется более удачной, по крайней мере, содержательно, нежели её предшественница.
Подводя итог анализу отдельных положений, касающихся новой системы нормирования, необходимо сказать о том, что, несмотря на ряд положительных нововведений, не устранены, а в ряде случаев и усугублены существующие недостатки в области, связанной с платежами за загрязнение.
Так, законом не определяется правовой статус платы за негативное воздействие на окружающую среду; не самым удачным образом решен вопрос, касающийся субъектов, на которых лежит бремя уплаты ПНВОС за размещение отходов; из видов негативного воздействия необоснованно исключены загрязнение недр и почв, загрязнение физическими воздействиями; сужены виды выбросов и сбросов, которые расцениваются как негативные.
К этому стоит прибавить и описанное в статье неоднозначное правовое регулирование объектов III и IV категории. Представляется, что эти проблемы являются камнем преткновения в совершенствовании экологического законодательства РФ. И в будущем необходимость их решения будет только нарастать.
Библиография:
1. Краснова И.О. Развитие института экологического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2010. № 6. С. 24—28.
2. Крассов О.И. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды в правовом наследии профессора В.В. Петрова // Экологическое право. 2009. № 2/3. С. 33—39.
3. Круглов В.В. Концепция эколого-правового механизма В.В. Петрова как теоретическая основа правовой охраны окружающей среды в промышленности // Экологическое право. 2009. № 2/3. С. 47—51.
4. Петров В.В. Экологическое право России: учебник для вузов. М.: Бек, 1996. 557 с.
5. Петрова Т.В. Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды: ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. 47 с.
6. Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2014. 144 с.
7. Хлуденева Н.И. Правовое обеспечение экономического стимулирования в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2013. № 2. С. 5—12.
8. Хлуденева Н.И. Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации // Журнал российского права. 2011. № 12. С. 39—44.
9. Широбоков А.С. Анализ правоприменительной практики в области нормирования воздействий на окружающую среду // Экологическое право. 2006. № 6. С. 23—24.
10. Широбоков А.С. Правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов // Юрист. 2006. № 2. С. 46—49; № 3. С. 32—34.
References (transliteration):
1. Krasnova I.O. Razvitie instituta ekologicheskogo normirovaniya i kodifikatsiya zakonodatel'stva ob okhrane okruzhay-ushchei sredy // Ekologicheskoe pravo. 2010. № 6. S. 24—28.
2. Krassov O.I. Kontseptsiya pravovogo mekhanizma upravleniya kachestvom okruzhayushchei prirodnoi sredy v pravo-vom nasledii professora V.V. Petrova // Ekologicheskoe pravo. 2009. № 2/3. S. 33—39.
23 Крассов О.И. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды в правовом наследии профессора В.В. Петрова // Экологическое право. 2009. № 2/3. С. 33-39.
3. Kruglov V.V. Kontseptsiya ekologo-pravovogo mekhanizma V.V. Petrova kak teoreticheskaya osnova pravovoi okhrany okruzhayushchei sredy v promyshlennosti // Ekologicheskoe pravo. 2009. № 2/3. S. 47—51.
4. Petrov V.V. Ekologicheskoe pravo Rossii : uchebnik dlya vuzov. M.: Bek, 1996. 557 s.
5. Petrova T.V. Problemy pravovogo obespecheniya ekonomicheskogo mekhanizma okhrany okruzhayushchei sredy : av-toref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2000. 47 s.
6. Romanova O.A. Organizatsionno-pravovoi mekhanizm okhrany poverkhnostnykh vod ot zagryazneniya v Rossiiskoi Federatsii. Teoreticheskie i prakticheskie problemy pravovogo regulirovaniya. M.: Prospekt, 2014. 144 s.
7. Khludeneva N.I. Pravovoe obespechenie ekonomicheskogo stimulirovaniya v oblasti okhrany okruzhayushchei sredy // Zhurnal rossiiskogo prava. 2013. № 2. S. 5—12.
8. Khludeneva N.I. Sistema prirodookhrannogo normirovaniya v Rossii: napravleniya modernizatsii // Zhurnal rossiiskogo prava. 2011. № 12. S. 39-44.
9. Shirobokov A.S. Analiz pravoprimenitel'noi praktiki v oblasti normirovaniya vozdeistvii na okruzhayushchuyu sredu // Ekologicheskoe pravo. 2006. № 6. S. 23-24.
10. Shirobokov A.S. Pravovye osnovy ustanovleniya i primeneniya limitov na vybrosy i sbrosy zagryaznyayushchikh veshchestv i mikroorganizmov // Yurist. 2006. № 2. S. 46-49; № 3. S. 32-34.
Материал поступил в редакцию 29 октября 2014 г.
Environmental rating and payments for polluting environment: a novel approach
ZINOVKIN, Nikita Sergeevich — Postgraduate student of the Department of Environmental and Natural Resources
Law of the Kutafin Moscow State Law University.
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The object of studies in this article involves the system of environmental rating and collection of payments for the pollution of environment, its stage-by-stage introduction starts in the territory of the Russian Federation from January 1, 2015 on. The author analyzes some provisions of the Federal Law of July 21, 2014 № 219-FZ «On amendments into the Federal Law "On Environmental Protection" and some legislative acts of the Russian Federation» in comparison with the previously existing system of environmental rating. The author discusses the topic of distinguishing the objects having negative influence upon the environment, depending on the level of influence. Special attention is paid to distinguishing the regimes of the objects of I, II, III, and IV categories and the systems of new coefficients, which are applied to the payment rates for the negative influence on the environment, as well as to the issues of the further existence of the so-called «limitations». The article contains analysis of both positive and negative novelties of the law, and also attempts to foresee the positive negative impact of its future application.
Keywords: ecology, environmental protection, environmental rating, payments for pollution, negative influence, MAC, MPE, limits, environmental law, legislative novelties.
