Новые законодательные механизмы регулирования природоохранной деятельности Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 502

DOI: 10.24411/1728-323X-2019-14069

НОВЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В. А. Грачев, д. т. н, профессор, член-корреспондент РАН, Госкорпорация «Росатом», Центр глобальной экологии Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, [email protected]; Н. И. Курышева, д. м. н, профессор, Медико-биологический центр им. Бурназяна, Москва, Россия

Проанализированы изменения законодательных механизмов регулирования правоохранной деятельности, связанные с внесением изменений в законы Российской Федерации, вступающие в силу в 2019 и последующих годах.

Показано, что законодательные механизмы окажут значительное влияние на экономику предприятий, оказывающих негативное влияние на окружающую среду и необходимо заранее подготовиться к вступлению в силу тех или иных норм, от постановки на государственный отчет до платы за негативное воздействие, которое может существенно вырасти если вовремя не подготовиться и юридически верно все оформить, а главное, принять меры к снижению негативного воздействия на окружающую среду через внедрение наилучших доступных технологий (НДТ).

Системное изложение изменений в законодательстве дано в виде схем, позволяющих природо-пользователям заранее сориентироваться, как изменить свою деятельность, чтобы не оказаться в числе тех, кто будет вынужден платить в 100 раз больше.

The paper analyzes changes introduced in laws and regulations on environmental activities concerning by amendments to legislation of the Russian Federation that comes into force in 2019 and the following years. The paper shows that this will have a major impact on economics of companies that harm environment. There are ways for such companies to prepare for this legislation— from registering with the state to paying fines for affecting the environment. There is also a better way. Such companies can incorporate all requirements set forth in applicable laws and regulations and amendments to them as well as reduce the negative impact on nature they create. The paper explains how this can be done most effectively.

Ключевые слова: природоохранная деятельность, законодательные механизмы, комплексные экологические решения (КЭР), выбросы, сбросы, отходы, плата за негативное воздействие на окружающую среду.

Keywords: environmental activities, laws, regulations, integrated ecology solutions, emissions, discharges, waste, legal fines for negative impact on the environment.

Введение. С 2014 года осуществляется процесс реформирования правовых механизмов природоохранного регулирования, который существенным образом затрагивает экологические аспекты деятельности объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), в том числе и атомной отрасли. Сформирован перечень приоритетных мер с целью отказа от использования устаревших и неэффективных технологий, осуществляется переход на принципы наилучших доступных технологий (НДТ) и внедрения современных технологий, разрабатывается нормативно-правовая база для перехода на нормирование допустимого воздействия на окружающую среду с использованием принципов НДТ, интеграция основных принципов их применения в национальной системе регулирования производства продукции (товаров), выполнения работ и оказания услуг.

В 2014 году принят Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1], который требует изменения механизмов природоохранного регулирования деятельности Корпорации и подведомственных ей организаций и изменения институциональных условий работы объектов использования атомной энергии.

Законодательные механизмы как в России так и во всем мире базируются на Конституции РФ, Законах РФ, Указах Президента, а также действующих правовых актов исполнительной власти.

В соответствии с современными представлениями охрану окружающей среды можно обеспечить лишь путем принятия комплекса организационных, правовых и экономических мер, направленных на охрану окружающей среды и снижения уровня негативного воздействия на нее.

Механизм охраны окружающей среды можно определить как находящееся в тесном взаимодействии и в силу этого рассматриваемые в качестве единого целого организационные, правовые и экономические меры, направленные на охрану природы и обеспечение благоприятных условий жизни человека.

В зарубежных странах аналогичное законодательство существует, но оно еще более строгое. Так, в Европейском Союзе законодательство базируется на основах ЕС. Директива 2001/42/ЕС6 [2] содержит в себе следующие положения:

в статье 1 Директивы указывается необходимость проведения оценки окружающей среды для планов и программ, которые могут иметь значительное влияние на экологию (ОС). В статье 2 даны определения планов и программ, оценки окружающей среды и отчета, который должен стать частью документов планов или программ. В статье 3 определены направления проектов, для которых должна проводиться оценка окружающей среды — это: сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовство, энергия, производство, транс -порт, управление отходами, телекоммуникации, туризм, градостроительная деятельность или иных проектов, перечисленных в Directive 85/337/ EEC7 [3].

Решение экологических проблем требует междисциплинарного взаимодействия, учета глобальных аспектов устойчивого развития и связи экологических и экономических аспектов, а также диктует необходимость междисциплинарных исследований. Вопросы моделирования и их практические результаты, направленные на поддержку принятия управленческих решений и создание новой политики в части социо-экономических, социально-экологических систем, должны стать частью моделируемой системы, а не рассматриваться отдельно, как это часто бывает на практике [4].

Не более двадцати л ет назад концепция устойчивого развития считалась недостаточно определенной, хотя и подчеркивалась важность ее применения в национальных, международных и корпоративных политиках. Отмечалось, что зачастую даже в вопросах ее определения преобладают попытки рассматривать отдельные ее элементы, а не всю концепцию целиком [5].

В рамках оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) за рубежом проводится также оценка воздействия на социальную среду ( ОВСС). В США методы ОВСС стали внедрять с 1969 г., с принятием Акта о национальной политике в области окружающей среды в США (National Environmental Policy Act — NEPA); примерно в то же время было введено и понятие оценки воздействия на окружающую среду — ОВОС [6, 7].

Целью данной работы является аналитическое исследование изменений в законодательстве и их системное изложение, которое поможет многочисленным природопользователям устраивать свою работу как по внедрению НДТ, так и по юридически правильному оформлению КЭР и иных документов.

Задачи исследования состоят в анализе изменений законодательных механизмов и их системном изложении.

Результат исследования

Новые требования природоохранного законодательства включают:

• разделение предприятий на 4 категории;

• применение к каждой категории дифференцированных мер государственного регулирования;

• замену 3-х действующих разрешений на выбросы, сбросы, отходы комплексным экологическим разрешением, декларацией и представлением отчетности;

• введение технологического нормирования на принципах НДТ;

• установление закрытого перечня регулируемых веществ;

• уточнение объектов надзора федерального и регионального уровня;

• закрепление требований к производственному экологическому надзору;

• систематизацию экологической информации о предприятии в рамках ведения государственного учета объектов;

• законодательное регулирование вопросов платы за негативное воздействие на окружающую среду;

• внедрение механизмов экологического стимулирования снижения загрязнения окружающей среды.

В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ [8] и отдельными законодательными актами Российской Федерации, которыми определены основные направления реформирования государственного управления в области обращения с отходами производства и потребления:

• совершенствование государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области обращения с отходами;

• введение государственного регулирования в области обращения с товарами (продукцией), подлежащими утилизации (использованию) после утраты потребительских свойств;

• введение государственного регулирования деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО). Государственный учет объектов, оказывающих НВОС, осуществляется в целях получения достоверной информации об этих объектах, определения областей применения наилучших доступных технологий, применения программно -целевых методов планирования, а также в целях планирования осуществления государственного экологического надзора, и осуществляется в форме ведения государственного реестра объектов,

Принятие подзаконных актов

I

Разработка и публикация справочников НДТ

Постановка предприятий на гос. учет

2019-2021

Выдача комплексных экологических разрешений на основе программ повышения экологической

эффективности в пилотном режиме дня:

• новых предприятий

•300 действующих крупнейших предриятий-«загрязнителей»

• обратившихся в инициативном порядке предприятий, в том числе предприятий II категории при наличии справочников НДТ

Распространение

требований на все крупные предприятия

I I

Реализация программ повышения экологической эффективности

Оснащение источников приборами автоматического контроля

ГЭЭ планируемых к строительству, реконструкции объектов I категории

Применение мер экономического стимулирования

Увеличение коэффициентов платы: за временно разрешенное воздействие К = 25 (сейчас - К = 5) за воздействие, превышающее разрешенное К = 100 (сейчас - К = 25)

Рис. 1. Этапы перехода на новую систему природоохранного регулирования

который представляет собой г осударственную информационную систему (ГИС).

Основные этапы перехода на новую систему природоохранного регулирования представлены на рис. 1.

Категория объекта (I, II, III и IV категория), оказывающего НВОС, определяется для организации при постановке на государственный учет. В Госкорпорации «Росатом» основные объекты I категории негативного воздействия на окружающую среду относятся к химическому производству и обращению с отходами. В соответствии с критериями большинство объектов использования атомной энергии, в том числе все АЭС, отнесены к объектам II категории НВОС.

Уровень государственного экологического надзора организаций Корпорации определяется в соответствии с утвержденными правительством РФ критериями определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору. К уровню федерального государственного экологического надзора относятся объекты I и II категорий, на которые выдано комплексное экологическое разрешение (КЭР), а также объекты, на которых эксплуатируются ядерные установки, в том числе атомные станции, установки по добыче и переработке урановых руд, за исклю-

чением исследовательских ядерных установок нулевой мощности, космических и летательных аппаратов; радиационные источники, за исключением радиационных источников, содержащих в своем составе только радионуклидные источники четвертой и пятой категорий радиационной опасности, при условии наличия на объекте источников выбросов и сбросов радиоактивных веществ в окружающую среду.

Меры государственного регулирования в зависимости от категории объекта НВОС представлены на рис. 2.

Переход на принципы НДТ (наилучшая доступная технология)

Основные принципы НДТ представлены на рис. 3. В качестве организации, исполняющей функции Бюро наилучших доступных технологий, Правительство РФ определило Федеральное государственное автономное учреждение НИИ «Центр экологической промышленной политики». Для создания единых подходов при разработке справочников НДТ создан профильный технический комитет по стандартизации «Наилучшие доступные технологии». Справочники НДТ разрабатываются в качестве документов национальной системы стандартизации.

Работа эта весьма масштабная: для внедрения НДТ необходимо 6 тыс. описаний технологических процессов. Подготовлены все запланированные 51 информационно-технологических справочника (ИТС), начиная с 2019 года планируется провести их актуализацию. Внедрение принципов НДТ в России на основе профильных справочников планируется начать в течение 2019 г., срок перехода на НДТ составит не менее 7—10 лет в зависимости от производства.

Последовательность перехода предприятий на НДТ:

1. Оценка производственной деятельности предприятия и подготовка плана модернизации,

который должен содержать описание производственной деятельности и этапы внедрения НДТ, выбранной из перечня НДТ и достаточной для достижения нормативов допустимого воздействия.

2. Согласование плана модернизации и установление временно согласованных лимитов. План модернизации подлежит согласованию с полно -мочным территориальным органом управления (ПТОУ). В результате согласования плана модернизации в отношении предприятия будут установлены временно согласованные лимиты на выбросы/сбросы. Также будет согласована программа зачета средств, направляемых предприятием

Объект со значительным воздействием (1 категория) Объект с умереным воздействием (2 категория) Объект с незначительным воздействием (3 категория) Объект с минимальным воздействием (3 категория)

Государственная экологическая экспертиза — — —

Постановка объектов на государственный учет

Нормирование на принципах НДТ Декларирование объемов воздействия — —

Производственный экологический контроль (дифференциация по категориям объектов)

Оснащение источников приборами непрерывного контроля — — —

Отчетность об объемах воздействия —

Отчетность о выполнении планов мероприятий/программ внедрения НДТ —

Федеральный государственный экологический надзор Региональный государственный экологический надзор Только внеплановые проверки

НДТ

наилучшие

доступные

технологии

наименьшии уровень воздействия на окружающую среду, ресурсо- и энергосбережение

экономически эффективны, внедрены на двух и более предприятиях технология имеется в наличии

технологические процессы, технические способы, методы, оборудование

Рис. 3. Основные принципы НДТ

Рис. 2. Меры государственного регулирования в зависимости от категории объекта

на модернизацию, в счет платы за негативное воздействие.

3. Реализация плана модернизации и поэтапное внедрение НДТ. В ходе реализации плана модернизации ПТОУ будет вправе осуществлять контрольные мероприятия за соблюдением предприятием установленных лимитов и этапов модернизации. Результатом внедрения НДТ будет являться достижение предельно допустимых нормативов и перевод производственной деятельности предприятия на более экологически чистые технологии.

Для проведения так называемых пилотных проектов по выдаче комплексного экологического разрешения (КЭР) сформирован список из 300 предприятий I категории, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в РФ составляет не менее чем 60 %. Выдачу КЭР для объектов I категории НВОС планируется начать с 2019 г. и закончить к 2025 г.

В процессе реализации проектов по внедрению НДТ организации Корпорации предусматривают два направления по модернизации технологий:

1) изменение процессов системного окружения, специфичных для данной конкретной технологии или организации атомной отрасли, информацию о которых содержат вертикальные отраслевые ИТС;

2) изменение (создание) процессов системного окружения, которые не имеют отраслевой специфики: система экологического менеджмента, производственного экологического контроля, информацию о которых содержат горизонтальные межотраслевые ИТС.

Для организаций, эксплуатирующих объекты I категории, установлены обязательные требования по переходу на модель технологического нормирования, основанную на технологических показателях НДТ, которые используются для расчета технологических нормативов.

Важным этапом перехода на принципы НДТ является внедрение на предприятиях автоматической системы контроля за воздействием на окружающую среду. На объектах I категории необходимо обеспечить оснащение стационарных источников автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов, сбросов и концентрации загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме и (или) о массе выбросов, сбросов и о концентрации загрязняющих веществ в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга.

Меньшему контролю и требованиям со стороны государства подлежат объекты II категории, оказывающие умеренное НВОС. Для них обязательным является соблюдение качественных и количественных характеристик выбросов, сбросов нормируемых веществ, оформление и представление декларации о воздействии на окружающую среду. При наличии соответствующих отраслевых ИТС по НДТ объекты II категории вправе получить комплексное экологическое разрешение.

В случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов организациям на период поэтапного достижения значений разрабатывается и утверждается план мероприятий по охране окружающей среды и устанавливаются временно разрешенные выбросы и сбросы (ВРВ и ВРС).

Для объектов II категории предусмотрена возможность выбора модели нормирования:

— переход на модель технологического нормирования, основанную на технологических показателях, установленных нормативными документами, которые принимаются не позднее шести месяцев после опубликования или актуализации ИТС по НДТ, в случае отнесения основной деятельности к областям применения НДТ и наличия в выбросах и сбросах технологически нормируемых веществ;

— использование сложившейся системы нормирования, основанной на ранее установленных НДВ, НДС, нормативах образования отходов и лимитах на их размещение («нулевой вариант»).

Положительным моментом для организаций в новом природоохранном законодательстве является возможность использовать при осуществлении природоохранной деятельности и внедрении НДТ механизмы стимулирования и государственной поддержки реализации мероприятий в составе планов по охране окружающей среды и программ повышения экологической эффективности, в том числе:

— зачет затрат на осуществление мероприятий по снижению негативного воздействия и внедрению НДТ и применение понижающих коэффициентов при исчислении платы за НВОС;

— налоговые льготы, включая предоставление инвестиционного налогового кредита, льгот по налогу на прибыль организаций, ускоренную амортизацию;

— предоставление субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в установленном порядке.

Для объектов III категории, оказывающих незначительное НВОС, предусмотрено предоставление в уведомительном порядке отчетности о

воздействии на окружающую среду, в том числе отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов, расчет НДВ, НДС не требуется. Для объектов III категории предусматривается модель нормирования, основанная на установлении нормативов допустимого воздействия только в отношении радиоактивных, высокотоксичных веществ и веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности).

Объекты IV категории, оказывающие минимальное НВОС, освобождаются от внесения платы за НВОС, представления экологической отчет-ности и проведения плановых проверок, расчет НДВ, НДС не требуется. В качестве обязательного требования и с целью самостоятельного контроля для организаций, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, остается осуществление производственно-экологического контроля (ПЭК).

Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Глобальные изменения произошли в вопросах осуществления платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Организации Корпорации, осуществляющие деятельность на объектах I, II и III категории, вносят плату за следующие виды негативного воздействия на окружающую среду: выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; сбросы загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты; размещение отходов производства и потребления. Расчет платы производится умножением платежной базы на ставку платы и стимулирующий коэффициент.

Установлены различные периоды введения повышающих, так называемых стимулирующих, коэффициентов платы за негативное воздействие на окружающую среду. Так, с 1 января 2020 г. в

Рис. 4. Коэффициенты, стимулирующие снижение природопользователями НВОС и внедрение НДТ

Применяемые

при размещении

отходов, понижающие

т

Установленные в целях стимулирования юридических лиц и ИП, к проведению мероприятий по снижению НВОС и внедрению наилучших доступных технологий и применяемые с 01.01.2020 (п. 7 ст. 12 Федерального закона № 219-ФЗ)

0,3

0,5

0,67

0,49

0,33

Отходы V класса опасности добывающей промышленности посредством закладки искусственно созданных полостей в горных породах при рекультиватиции земель и почвенного покрова (в соответствии с разделом проектной документации «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» и (или) техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых

Отходы производства и потребления, которые образовались в собственном производстве, в пределах установленных лимитов на их размещение на объектах размещения отходов, принадлежащих юридическим лицам и ИП на праве собственности либо ином законном основании и оборудованных в соответствии с установленными требованиями

Отходы IV, V классов опасности, которые образовались при утилизации ранее размещенных отходов перерабатывающей и добывающей промышленности

Отходы III класса опасности, которые образовались в процессе

обезвреживания отходов II класса опасности

Отходы IV класса опасности, которые образовались в процессе обезвреживания отходов III класса опасности

Отходы IV класса опасности, которые образовались в процессе

обезвреживания отходов II класса опасности

0

Дополнительный коэффициент 2 (Постановление Правительства РФ № 913)

В отношении территорий и объектов, находящихся под особой охраной в соответствии с федеральными зааконами

Дополнительные

Рис. 5. Коэффициенты, стимулирующие снижение природопользователями НВОС при размещении отходов

случае несоблюдения снижения объема или массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ в течение шести месяцев после наступления сроков, определенных планом мероприятий по охране окружающей среды или программой повышения экологической эффективности, исчисленная за соответствующие отчетные периоды плата за выбросы и сбросы, превышающие НДВ, НДС

или технологические нормативы, подлежит пересчету с применением коэффициента 100 (рис. 4). В то же время разработан механизм стимулирования предприятий к снижению НВЛС через понижающие коэффициенты при расчете платы (рис. 5).

Новые механизмы природоохранного регулирования предусматривают применение совокуп-

ности правовых инструментов, сочетание которых носит индивидуальный характер и зависит от производственной специфики объектов атомной отрасли, оказывающих НВОС; от их категории, присвоенной при постановке на государственный учет; от особенностей нормирования с учетом введения технологических нормативов; от требований в области разрешительной деятельности; от обязанностей по плате за НВОС, по осуществлению программы ПЭК, по выполнению планов мероприятий по охране окружающей среды и программ повышению экологической эффективности и иных требований, а также от географических особенностей территорий присутствия объектов атомной отрасли, социально-демографической и экологической ситуации на этих территориях.

Заключение. Построение системы государственного регулирования на основе принципов НДТ направлено на одновременное решение за-

дач как экологической, так и промышленной политики Российской Федерации, поскольку применение современных технологий и модернизированного технологического оборудования ведет не только к соблюдению природоохранных требований, но и к стабильному и инновационному развитию промышленности, достижению и поддержанию высокой конкурентоспособности национальной экономики, импортозамещению и повышению конкурентоспособности промышленной продукции, производимой на территории страны.

Сквозь призму изменений природоохранного законодательства наблюдается упорядочивание системы государственного экологического надзора и общественного экологического контроля как гарантов соблюдения новых природоохранных требований и обеспечения экологической безопасности.

Библиографический список

1. Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2. Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council on the assessment of the effects of certain plans and programs on the environment.

3. Directive 85/337/EEC On the assessment of the effects of certain public and. private projects on the environment.

4. Ion Viorel Matei, Laura Ungureanu Survey on integrated modelling applied in environmental engineering and management / Environmental engineering and management journal 13 (4): 1027—1038. April 2014.

5. Burdge R., Vanclay F. Social impact assessment: a contribution to the state of the art series. Impact Assessment, 1996, p. 45.

6. Wood, C. Environmental Impact Assessment: a comparative review, 2nd edition. Essex, UK: Pearson Education Limited, 2003, p. 230.

7. Buchan D. Buy-in and social capital: by-products of social impact assessment. Impact Assessment and Project Appraisal, 2003, p. 169.

8. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

NEW LAWS AND REGULATIONS ON ENVIRONMENTAL ACTIVITIES

V. A. Grachev, Ph. D. (Engineering), Dr. Habil, Professor, RAS Corresponding Member, Rosatom State Corporation, Global Ecology Center of Lomonosov Moscow State University [email protected],

N. I. Kurysheva, Ph. D. (Medicine), Dr. Habil, Professor, Burnasyan Federal Medical Biophysical Center References

1. Federal'nyj zakon ot 21.07.2014 N 219-FZ "O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon "Ob ohrane okruzhayushchej sredy" i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii" [in Russian].

2. Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council on the assessment of the effects of certain plans and programs on the environment.

3. Directive 85/337/EEC On the assessment of the effects of certain public and. private projects on the environment.

4. Ion Viorel Matei, Laura Ungureanu Survey on integrated modelling applied in environmental engineering and management / Environmental engineering and management journal. 13 (4): 1027—1038. April 2014.

5. Burdge R., Vanclay F. Social impact assessment: a contribution to the state of the art series. Impact Assessment, 1996, p. 45.

6. Wood, C. Environmental Impact Assessment: a comparative review, 2nd edition. Essex, UK: Pearson Education Limited, 2003, p. 230.

7. Buchan D. Buy-in and social capital: by-products of social impact assessment. Impact Assessment and Project Appraisal, 2003, p. 169.

8. Federal'nyj zakon ot 24.06.1998 N 89-FZ "Ob othodah proizvodstva i potrebleniya" [in Russian].