Научная статья на тему 'Правовая природа платежей за негативное воздействие на окружающую среду и перспективы перехода России к экологическому налогу'

Правовая природа платежей за негативное воздействие на окружающую среду и перспективы перехода России к экологическому налогу Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
1060
206
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ / ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ НАЛОГ / ФИСКАЛЬНЫЙ СБОР / РАЗМЕЩЕНИЕ ОТХОДОВ / ВЫБРОСЫ И СБРОСЫ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ / NEGATIVE IMPACT ON THE ENVIRONMENT / ENVIRONMENTAL TAX / ISCAL COLLECTION / WASTE DISPOSAL / EMISSIONS AND DISCHARGES OF POLLUTANTS

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Анисимов Алексей Павлович, Моторин Дмитрий Евгеньевич

В начале 2018 года Министерством финансов РФ была обнародована информация о разработке законопроекта о ведении экологического налога, который призван изменить существующий порядок внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду путем интеграции механизма его начисления и уплаты в Налоговый Кодекс РФ, а также передачи полномочий по его администрированию Федеральной налоговой службе Российской Федерации. Реакция юридического сообщества на законопроект была не однозначной. Сторонники уверены в том, что изменения позволят повысить качество взимания платежей, нивелируют случаи уклонения от их уплаты за счет штрафных механизмов, которые предоставляет налоговое законодательство, и в целом поспособствуют снижению уровня негативного влияния на природу, развитию и внедрению новых экологических программ. В то же время многие указывают на нецелесообразность такой инициативы, поскольку она не приведет к реальным улучшениям администрирования платы, а лишь усложнит существующую систему, что в конечном итоге приведет исключительно к росту административных барьеров и повышению нагрузки на бизнес. Целью настоящей статьи является определение места платы за негативное воздействие на окружающую среду в системе публично-правовых платежей в Российской Федерации. Авторами проведен исторический анализ проблемы и выявлено два основных подхода к правовой природе данного экологического платежа, один из которых предполагает рассматривать плату за негативное воздействие на окружающую среду в парадигме налогового права, а второй квалифицирует ее как неналоговый фискальный сбор. Настоящее исследование показало наличие существенных противоречий между концепцией законопроекта Министерства финансов Российской Федерации и сложившимся в юридической науке и практике представлениями о сущности и целях взимания экологических платежей. Авторами выявлены доктринальные несоответствия указанной законодательной инициативы, обозначены основные проблемы, которые возникнут при реализации проекта, а также выдвинуты предложения по его корректировке.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

THE LEGAL NATURE OF PAYMENTS FOR NEGATIVE IMPACT ON THE ENVIRONMENT AND PROSPECTS OF TRANSITION TO ENVIRONMENTAL TAX IN RUSSIA

Early in 2018, the Ministry of Finance of the Russian Federation published information on the development of a draft law on environmental tax, which is designed to change the existing procedure for payment of fees for negative impact on the environment by integrating the mechanism of its calculation and payment into the Tax Code of the Russian Federation, as well as the transfer of powers for its administration to the Federal tax service of the Russian Federation. The reaction of the legal community to the bill was mixed. Proponents are conident that the changes will improve the quality of payment collection, neutralize cases of payment evasion due to the penalty mechanisms provided by the tax legislation, and will contribute to reducing the level of negative impact on the nature, development and implementation of new environmental programs. At the same time, they point out that such an initiative is not appropriate, as it will not lead to real improvements in the administration of fees, but will only complicate the existing system, which will ultimately lead to an increase in administrative barriers and the burden on business. The purpose of this article is to determine the place of payment for the negative impact on the environment in the system of public payments in the Russian Federation. The authors conducted a historical analysis of the problem and identiied two main approaches to the legal nature of this ecological payment, one of which involves considering the fee for the negative impact on the environment in the paradigm of tax law, and the second qualiies it as a non-tax iscal fee. This study has shown that there are signiicant contradictions between the concept of the draft law of the Ministry of Finance of the Russian Federation and the ideas about the nature and purpose of environmental charges that prevail in legal science and practice. The authors identiied the doctrinal inconsistencies of this legislative initiative, identiied the main problems that will arise in the implementation of the project, as well as put forward proposals for its correction.

Текст научной работы на тему «Правовая природа платежей за негативное воздействие на окружающую среду и перспективы перехода России к экологическому налогу»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 349.6

А. П. Анисимов, Д. Е. Моторин

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПЛАТЕЖЕЙ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПЕРЕХОДА РОССИИ К ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ НАЛОГУ

В начале 2018 года Министерством финансов РФ была обнародована информация о разработке законопроекта о ведении экологического налога, который призван изменить существующий порядок внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду путем интеграции механизма его начисления и уплаты в Налоговый Кодекс РФ, а также передачи полномочий по его администрированию Федеральной налоговой службе Российской Федерации.

Реакция юридического сообщества на законопроект была не однозначной. Сторонники уверены в том, что изменения позволят повысить качество взимания платежей, нивелируют случаи уклонения от их уплаты за счет штрафных механизмов, которые предоставляет налоговое законодательство, и в целом поспособствуют снижению уровня негативного влияния на природу, развитию и внедрению новых экологических программ. В то же время многие указывают на нецелесообразность такой инициативы, поскольку она не приведет к реальным улучшениям администрирования платы, а лишь усложнит существующую систему, что в конечном итоге приведет исключительно к росту административных барьеров и повышению нагрузки на бизнес.

Целью настоящей статьи является определение места платы за негативное воздействие на окружающую

среду в системе публично-правовых платежей в Российской Федерации. Авторами проведен исторический анализ проблемы и выявлено два основных подхода к правовой природе данного экологического платежа, один из которых предполагает рассматривать плату за негативное воздействие на окружающую среду в парадигме налогового права, а второй - квалифицирует ее как неналоговый фискальный сбор. Настоящее исследование показало наличие существенных противоречий между концепцией законопроекта Министерства финансов Российской Федерации и сложившимся в юридической науке и практике представлениями о сущности и целях взимания экологических платежей.

Авторами выявлены доктринальные несоответствия указанной законодательной инициативы, обозначены основные проблемы, которые возникнут при реализации проекта, а также выдвинуты предложения по его корректировке.

Ключевые слова: негативное воздействие на окружающую среду; экологический налог; фискальный сбор; размещение отходов; выбросы и сбросы загрязняющих веществ.

A. Anisimov, D. Motorin

THE LEGAL NATURE OF PAYMENTS FOR NEGATIVE IMPACT ON THE ENVIRONMENT AND PROSPECTS OF TRANSITION TO ENVIRONMENTAL TAX IN RUSSIA

Early in 2018, the Ministry of Finance of the Russian Federation published information on the development of a draft law on environmental tax, which is designed to change the existing procedure for payment of fees for negative impact on the environment by integrating the mechanism of its calculation and payment into the Tax Code of the Russian Federation, as well as the transfer of powers for its administration to the Federal tax service of the Russian Federation.

The reaction of the legal community to the bill was mixed. Proponents are confident that the changes will improve the quality of payment collection, neutralize cases of payment evasion due to the penalty mechanisms provided by the tax legislation, and will contribute to reducing the level of negative impact on the nature, development and implementation of new environmental programs. At the same

time, they point out that such an initiative is not appropriate, as it will not lead to real improvements in the administration of fees, but will only complicate the existing system, which will ultimately lead to an increase in administrative barriers and the burden on business.

The purpose of this article is to determine the place of payment for the negative impact on the environment in the system of public payments in the Russian Federation. The authors conducted a historical analysis of the problem and identified two main approaches to the legal nature of this ecological payment, one of which involves considering the fee for the negative impact on the environment in the paradigm of tax law, and the second - qualifies it as a non-tax fiscal fee. This study has shown that there are significant contradictions between the concept of the draft law of the

Ministry of Finance of the Russian Federation and the ideas about the nature and purpose of environmental charges that prevail in legal science and practice.

The authors identified the doctrinal inconsistencies of this legislative initiative, identified the main problems that

will arise in the implementation of the project, as well as put forward proposals for its correction.

Key words: negative impact on the environment; environmental tax; fiscal collection; waste disposal; emissions and discharges of pollutants.

Ухудшение качества окружающей среды является одной из ведущих проблем для человеческой цивилизации на современном этапе ее развития. Несомненно, причины ухудшения состояния природных объектов и комплексов носят неоднозначный характер, и включают ряд экономических, политических, культурных и иных параметров. Свою часть «вины» за деградацию экологических систем несет и право, не всегда способное быстро и адекватно отреагировать на новые угрозы и вызовы в сфере экологической безопасности.

Одной из тех сфер, где право могло бы полноценно раскрыть свой потенциал, является вопрос установления прав и обязанностей природополь-зователей, хозяйственная деятельность которых оказывает негативное воздействие на состояние окружающей среды. В свою очередь, среди обязанностей последних весьма важное место занимает вопрос своевременного внесения платежей, размер которых должен быть обоснованным и справедливым. Между тем, использование подобных оценочных категорий вызывает затруднения у юристов всех стран, и требует постоянных разъяснений правотворческих и правоприменительных органов. И в этом смысле для уточнения смысла и назначения экологических платежей необходимы доктринальные исследования их правовой природы, или, другими словами, выявление их места в системе других правовых (налогово-правовых) категорий. Для проведения такого исследования существуют все необходимые предпосылки. В настоящий момент одним из основополагающих принципов российского экологического законодательства является принцип платности природопользования (аналог принципа европейского экологического права «загрязнитель платит»), означающий, что негативное воздействие на окружающую среду во всех его проявлениях является платным. Виды такого негативного воздействия на окружающую среду, а также все необходимые к определению элементы платежа (субъекты платежей, порядок и сроки внесения платы), определены в статьях 1616.5 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Данные законодательные нормы конкретизированы в постановлениях правительства.

Между тем, федеральное законодательство прямо не определяет правовой природы данной платы. Отсутствие определенности в основаниях для классификации и конкретного места платежей за негативное воздействие на окружающую среду в фискальной системе стало причиной того обстоятельства, что на протяжении длительного времени как в научной доктрине, так и в судебной практике отсутствовал единый подход к пониманию их сущности.

Изначально исследования вопроса о разграничении налогов с иными публично-правовыми платежами в российской науке налогового права проводились вне контекста экологических платежей. Одним из первых об особом статусе сборов и пошлин в российском налоговом законодательстве упомянул С. Г. Пепеляев. По его мнению, сбор в отличие от налога, направлен лишь на покрытие убытков и издержек учреждений, в связи с деятельностью которых он взымается, и не несет чистого дохода для государства [7]. Параллельно в правовой науке и практике получил развитие спор и относительно правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду. Научное сообщество раскололось на два лагеря -сторонников отнесения платы за НВОС к числу налогов и их противников, считающих, что это фискальный сбор.

Повод для дискуссии предоставило решение Верховного Суда Российской Федерации от 28.03.2002 № ГКПИ 2002-178о признании недействительным Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что плата за негативное воздействие на окружающую среду по своей сущности является налогом и обладает всеми необходимыми для такой квалификации признаками. По мнению Верховного Суда РФ, спорное постановление Правительства РФ создает налоговые обязанности, которые не устанавливаются федеральным законом, поскольку все ключевые элементы платежа, такие как плательщик. объект платы, налоговый период, ставки, порядок и сроки уплаты, налоговые льготы, установлены подзаконными нормативно-правовыми актами.

Не согласившись с решением Верховного Суда РФ и в попытке реабилитировать плату за негативное воздействие на окружающую среду, Правительство РФ обратилось с запросом о проверке конституционности своего собственного постановления в Конституционный Суд РФ.

Определением №284-О от 10.12.2002 Конституционный Суд установил, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду «не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству».

В позиции Конституционного Суда Российской Федерации нашла отражение теория о различиях в целях установления налогов и неналоговых сборов. Суд исходил из того, что экологические платежи взимаются с хозяйствующих субъектов

не с целью пополнения казны, а за предоставление права на осуществление негативного воздействия в пределах согласованных государством нормативов.

По мнению Конституционного Суда РФ, данные платежи представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути, они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду, право на осуществление которого получает субъект платежа.

Таким образом, плата, как условие, необходимое для получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, связанную с оказанием негативного экологического воздействия, определяется Конституционным Судом РФ в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого негативного воздействия, призванного обеспечить возмещение экологического ущерба и затрат на охрану и восстановление окружающей среды.

В конечном итоге суд пришел к выводу о том, что плата за НВОС являются по своей правовой природе «фискальным сбором» [8]. При этом, как обоснованно отмечал А. Крайнев [6], определение понятия сбора, данное Конституционным Судом, не соответствует тому, что указано в ст. 8 Налогового кодекса РФ (далее НК РФ). Несмотря на императивный характер позиции Конституционного Суда РФ, выработанное им толкование экологических платежей еще какое-то время было предметом для дискуссий [5]. Ситуация даже дошла до того, что ФНС РФ отказалась осуществлять администрирование и контроль за своевременностью внесения платежа, мотивировав это тем, что, если на плату за НВОС не распространяется предусмотренный Налоговым Кодексом порядок установления ставки, то не должны применятся и другие его положения, в том числе о контроле за уплатой и ответственности. (Письмо от 09.02.2005 № ММ-6-21/97).

Однако Федеральным законом от 26.12.2005 № 183-Ф3 [13] законодатель подтвердил правильность неналогового подхода. Согласно Закону № 183-Ф3, за нарушение порядка внесения платы за НВОС была введена административная ответственность. Учитывая, что за неуплату налога ответственность должна быть установлена не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а Налоговым кодексом РФ, таким косвенным шагом плату за НВОС была окончательно переведена в статус сбора.

В 2013 г. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 05.03.2013 № 5-П [9] еще раз подробно обосновал ранее заявленную позицию, отметив, что именно статья 58 во взаимосвязи со статьей 57 Конституции РФ составляют конституционно-правовую основу платы за негатив-

ное воздействие на окружающую среду в ныне существующем виде, поскольку ее установление обеспечивает конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду и, как следствие, преследует не фискальные интересы государства в получении доходов бюджета, а связано непосредственно с предоставлением гарантий экологической безопасности для граждан и сохранением природной среды. Взыскание экологических платежей является необходимым условием предоставления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям права на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду.

Таким образом, в настоящий момент официальное толкование правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду сводится к тому, что данный платеж пусть и носит квазиналоговый характер, однако существует обособлено от системы налогового законодательства РФ.

В целом, соглашаясь с указанной правовой квалификацией, необходимо отметить, что высказанный в правовых позициях Конституционного Суда РФ подход все же имеет ряд дискуссионных аспектов.

В частности, недостаточно проработанной представляется позиция о компенсационном характере платы за негативное воздействие. Так, помимо платы за негативное воздействие, с при-родопользователя дополнительно может быть взыскан вред, причиненный компонентам окружающей среды (водным объектам, почвам). Однако это противоречит принципу полного возмещения вреда окружающей среде [12, ст. 77], исходя из которого, если плата за негативное воздействие носит компенсационный характер, дополнительных мер для восстановления нарушенного компонента окружающей среды требоваться не должно. В связи с этим, необходимо понимать, что компенсационный характер в данном случае условен и опосредован другим признаком, присущим плате за негативное воздействие - индивидуальной возмездностью. Плата за НВОС - это, в первую очередь, сбор за право пользоваться компонентом природной среды для нужд и целей хозяйствующего субъекта. В свою очередь, компенсация при внесении платежей осуществляется в той разумной мере, в которой существует доступная, с точки зрения современной науки и практики, возможность рассчитать степень причиненного вреда. В то же время, механизм взыскания платы основан на установлении нормативов допустимого негативного воздействия, соблюдение которых должно исключать превышение предельно допустимых (либо ориентировочно допустимых) концентраций вредных (загрязняющих) веществ в том или ином компоненте природной среды.

Именно объективная невозможность некоторых предприятий укладываться в рамки установленных нормативов, как правило, и является причиной, в связи с которой на природопользова-

телей налагаются дополнительные обременения. Несмотря на тот факт, что вопрос о статусе экологических платежей в том виде, в котором они в настоящий момент установлены законодательством, является закрытым, правовая наука продолжает прорабатывать вопрос об оптимальном правовом режиме для платы за загрязнение окружающей среды.

Как показывает анализ положений правовой доктрины, большинство учетных полагают, что плата за НВОС должна быть установлена в форме налога. Так, А. А. Ялбулганов считает, что сходство элементов платы за загрязнение окружающей среды с налоговым обязательством можно найти и в действующем нормативно-правовом регулировании данного платежа [13].

Указанный автор даже попытался выделить в механизме платы за негативное воздействие на окружающую среду предусмотренные статьей 17 НК РФ обязательные элементы налога:

- Субъекты платы (субъект налогообложения). Обязанность по внесению платы возлагается на хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в тех видах, которые закреплены в Федерального закона «Об охране окружающей среды».

- Объект обложения платы (объект налогообложения). Палата взимается в случае, если хозяйственная деятельность сопровождается следующими видами негативного воздействия: выбросы вредных (загрязняющих) веществ со стационарных источников в атмосферный воздух; сброс вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты; размещение (хранение, захоронение) отходов производства и потребления.

- Основание для исчисления платежа (налоговая база). выбросов, сбросов вредных (загрязняющих) веществ, а также объем или масса размещенных отходов в их взаимосвязи с показателями, установленными в соответствующих нормативах и лимитах негативного воздействия.

- Единица и норма обложения платой (налоговая ставка). Правительством Российской Федерации устанавливаются перечни вредных (загрязняющих) веществ, ставки платы за НВОС для указанных веществ, а также понижающие и повышающие коэффициенты, применение которых определяется рядом факторов, таких как природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов.

- Порядок расчета платы (порядок исчисления налога). Правительством РФ установлены правила исчисления и взимания платы за НВОС. Кроме того, для хозяйствующих субъектов установлены соответствующие методики расчета платы, исходя из видов деятельности и принадлежности к конкретным отраслям промышленности.

- Сроки и порядок внесения платы (сроки и порядок уплаты налога). Отчетным периодом платы за НВОС признается календарный квар-

тал, платежи подлежат перечислению в бюджет не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом. Бюджетным кодексом РФ установлены размеры распределения платы за НВОС в бюджет соответствующего уровня.

По мнению А. А. Ялбулганова, введение экологического налога в будущем является необходимой и неизбежной мерой. При этом он считает необходимым увеличить перечень оснований для начисления платежа, а также ввести дополнительные финансовые механизмы для снижения уровня негативного экологического воздействия, диверсификации правового воздействия с помощью более интенсивного использования налоговых освобождений, налоговых зачетов, налоговых кредитов, ускоренной амортизации, пониженных ставок в отношении отдельных экологически значимых объектов налогообложения [13].

Позиции о переводе платежей за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов в статус налоговых придерживается и В. М. Зарипов. Отмечая, что универсальный или целевой характер публично-правового платежа не играют роли в вопросе определения его правовой природы, он соглашается с особым мнением судьи А. Л. Кононова (к постановлению Конституционного Суда РФ от 22.11.2001 № 15-П) [8] в том, что решающее значение для квалификации платы за НВОС имеют ее сущностные, а не внешние признаки [3].

Исследование о наиболее целесообразных для экологического благосостояния инструментах политики, а также факторах, которые влияют на их выбор, было проведено В. В. Альханактой. По ее мнению, подход к вопросу об установлении налога или «разрешительного» сбора должен решаться исходя из расчетов экологического ущерба. При наличии неопределенности природоохранных затрат, потери благосостояния будут меньшими при функционировании рынка разрешений на загрязнение окружающей среды. В противоположном случае лучше ввести экологический налог [1]. Не меньшее число сторонников набирает и мнение о том, что необходимо расширять меры экономического регулирования в вопросах экологии. Высказываются позиции о введении дополнительных санкций и штрафов для недобросовестных плательщиков-природо-пользователей [16], введении налогов на потребление экологически вредной продукции и таможенных пошлин за ее ввоз в страну [12].

Резюмируя вышеуказанные исследования, необходимо отметить, что множество сторонников налогового подхода к экологическим платежам считают, что действующий перечень оснований для взыскания платы за НВОС является недостаточным и требует расширения в той или иной степени.

Однако в условиях, когда такие предложения выдвигаются без должной оценки их регулирующего воздействия на промышленные отрасли (а, как известно, концепция устойчивого развития предполагает поиск баланса между экологиче-

скими,экономическими и социальными интересами), и, в большей степени, основанные лишь на правовом креативе, их целесообразность и обоснованность вызывает сомнения. Так или иначе, учитывая настроения, существующие в науке и на практике, с 2013 года в России стал активно обсуждаться вопрос о введении в НК РФ положений, посвященных экологическому налогу [2]. Изначально планировалось, что экологический налог не затронет действующую систему платы за НВОС, поскольку заменит собой транспортный налог, а его базу составят выбросы с передвижных источников (в зависимости от экологического класса двигателя и возраста автомобиля) [17].

Однако впоследствии Председатель Правительства России поручил Министерству финансов разработать законопроект, призванный включить в НК РФ все квазиналоговые платежи и передать их администрирование ФНС РФ.

По результатам работы в 2018 году, Министерством финансов РФ был представлен Проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового Кодекса РФ» [4]. Как показывает анализ законопроекта, от идеи замены транспортного налога теперь отказались, и экологический налог в варианте, предложенном Минфином, представляет собой лишь инкорпорацию положений о плате за НВОС в Налоговый кодекс РФ.

Исходя из пояснительной записки, целью введения экологического налога является увеличение бюджетных поступлений и получение дополнительных доходов, которые в последствие могут быть использованы Правительством РФ для реализации государственной экологической политики и обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.

Как указывает министерство, результаты проводившихся в последние годы исследований показывают, что действующие механизмы взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду крайне неэффективны, в связи с чем сложилась практика финансирования государственных программ в сфере экологии и охраны окружающей среды за счет иных бюджетных доходов. Поскольку ответственность за нарушение порядка и сроков внесения экологических платежей устанавливается КоАП РФ, а сам вопрос находится за пределами ведения налогового законодательства, внесудебные механизмы, позволяющие обеспечить исполнение природопользо-вателями обязанностей по уплате, в настоящий момент фактически отсутствуют.

Таким образом, действующее законодательство не содержит правового инструментария, который бы позволял государству обеспечить должную мотивацию плательщиков к соблюдению правил внесения платы за негативное воздействие. По мнению министерства финансов, при условии сохранения текущих показателей налоговой нагрузки, введение экологического налога позволит увеличить бюджетные поступления за счет улучшения качества администрирования,

то есть возможности применения налоговых механизмов принудительного и бесспорного взыскания, а также мер налоговой, административной и уголовной ответственности.

Законопроект предусматривает, что как и в случае с платой за НВОС, объектом экологического налога будут признаваться виды воздействия на окружающую среду, такие, как выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, осуществляемые со стационарных источников, сброс вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты.

Вместе с тем, в качестве объекта налогообложения также указывается образование, хранение, захоронение, накопление, размещение отходов производства и потребления каждого класса опасности. Стоит отметить, что негативное воздействие на окружающую среду оказывает лишь размещение (хранение и захоронение отходов). Остальные способы обращения с отходами сами по себе опасности для окружающей среды не составляют, и в настоящее время не облагаются соответствующими платежами. Более того, взыскание платы за иные, нежели размещение, способы обращения с отходами не соответствует государственной политике в указанной сфере, которая исходит из необходимости стимулирования предприятий к использованию отходов.

Проект предусматривает, что налоговая база будет определяться как объем или масса фактически образованных и размещенных отходов производства и потребления за вычетом массы отходов, фактически использованных или направленных на переработку. Между тем, такая формулировка не учитывает массу и объемы отходов, которые будут обезвреживаться природо-пользователями. При этом такого вида обращения с отходами, как переработка, Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» не упоминает. Вероятно, данные недостатки будут устранены на стадии общественного обсуждения законопроекта и оценки его регулирующего воздействия. Как предполагается, вопросы администрирования экологического налога будут полностью переданы в полномочия Федеральной налоговой службы РФ. Проект предусматривает, что территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и соответствующих органов государственной власти субъекта РФ должны ежегодно представлять в налоговые органы сведения об объемах воздействия на окружающую среду по тем видам воздействия, по которым налогоплательщик исчисляет налог.

Исследование обсуждаемого в настоящий момент Государственной Думой РФ законопроекта позволяет нам высказать собственные аргументы по поводу ряда его новаций. Подготовка законопроекта о переводе экологических платежей в налоговое русло свидетельствует о грядущих серьезных изменениях в системе экономического регулирования природопользования. Учитывая рост числа сторонников расширения налоговой

базы и увеличения оснований для взыскания платы, представляется, что введение экологического налога - это лишь один из первых шагов на пути реформирования системы экологических платежей. Вместе с тем, основные проблемы введения экологического налога прослеживаются уже сейчас. В первую очередь, в стремлении к единообразию в системе публично-правовых платежей нельзя забывать о сущностном содержание отдельных денежных сборов. Несмотря на то, что плата за негативное воздействие на окружающую среду имеет свойства квазиналога, налогом данный платеж не является. И речь здесь идет не о текущем способе его закрепления и администрирования, а об отсутствии у него соответствующих признаков.

Возможность выделения в плате за НВОС всех элементов налогового обязательства не отменят того, что данный платеж носит индивидуально-возмездный характер и направлен именно на компенсацию вреда, причиненного окружающей среде в результате деятельности хозяйствующего субъекта.

Как обоснованно отмечал Конституционный Суд РФ, целью взыскания платы за НВОС не является финансовое обеспечение деятельности государства. Таким образом, перевод данного публично-правого платежа в разряд налогов противоречит самим принципам и целям его взыскания.

Не может быть оправданием к его переводу в систему налогов и стремление к построению единой фискальной системы, а также повышение качества контроля внесения платежей. Плата за негативное воздействие на окружающую среду скрывает за собой сложный и специфичный механизм расчета, а выявление оснований для начисления платежей связано с решением отраслевых экологических вопросов, которые находятся за пределами компетенции ФНС РФ (например, квалификации результатов производства как отходов, квалификации деятельности с отходами как их размещение и т.д.).

Контроль за полнотой и своевременностью внесения платы за НВОС предусматривает не столько проверку расчетов и поданных деклараций, сколько вопросы экологического надзора, такие, как анализ технической документации, форм статистической отчетности 2-ТП, соблюдения нормативов допустимых негативных воздействий и т.д. При этом указанные вопросы после введения экологического налога планируется оставить в ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и отраслевых органов исполнительной власти субъектов РФ. В таких условиях заявления о повышении качества администрирования платежей и контроля за их уплатой вызывают большие сомнения. При этом, как следует из текста проекта федерального закона, Минфин РФ и подконтрольные ему службы имеют лишь косвенные представления о состоянии экологической отрасли. Указание процессов образования отходов в качестве базы для начисления экологического налога, расчет налога

на основании превышения экологических разрешений (при том, что с 2019 г. система выдачи разрешений была упразднена, а соответствующие изменения были внесены в Закон РФ «Об охране окружающей среды» еще в 2014 г.) говорят лишь о некомпетентности будущих администраторов данных платежей.

В 2019 г. экологическое законодательство перешло к новой системе нормирования, которая предусматривает дифференцированный подход к экологическому регулированию хозяйствующих субъектов в зависимости от степени воздействия на окружающую среду. При этом организации и лица, владеющие объектами I и II категории воздействия на окружающую среду, должны осуществлять внедрение на предприятиях наилучших доступных технологий (НдТ), что означает необходимость модернизации производств с целью их улучшения до общемировых стандартов экологического воздействия.

Предприятия, на которых в настоящий момент невозможно соблюдение нормативов негативного воздействия, должны будут разработать программы мероприятий по постепенному снижению уровня загрязнения окружающей среды, срок реализации которых составляет до 7 лет (до 14 для отдельных категорий объектов). На время достижения показателей НДТ для предприятий будут установлены временно разрешенные выбросы и сбросы, которые при этом не отменяют применение к расчетам платы за НВОС на окружающую среду повышающего коэффициента. В таких условиях, перевод платы за НВОС в разряд налога и применение к неплательщикам предусмотренных НК РФ санкций (пеней, штрафов) приведет к необоснованному повышению административного и экономического давления на бизнес, снижению темпов роста промышленности и банкротству отдельных предприятий.

Таким образом, будущий законопроект о введении экологического налога создается без учета существующего доктринального подхода к правовой природе экологических платежей. Вопреки мнению Министерства финансов РФ, целью внесения природопользователями платы за негативное воздействие на окружающую среду является формальное закрепление эквивалентной компенсации за предоставление лицу права пользования компонентами окружающей среды. Рассматривая же плату исключительно как еще один источник пополнения бюджета, министерство игнорирует сущность и принципы взыскания данного рода публично-правовых платежей.

Вместе с тем, несмотря на свою противоречивость, представляется, что в угоду общей государственной политике на увеличение бюджетных поступлений, проектируемые изменения все же будут внесены в законодательство.

В таких условиях, авторы все же призывают учесть выявленные в настоящей статье недостатки текста законопроекта, а именно скорректировать терминологический аппарат, объект и базу будущего налога в соответствии с грядущи-

ми изменениями законодательства в части экологического нормирования (ликвидация системы разрешений, введение дифференцированного подхода к вопросу взимания платы за НВОС). Поскольку переход на новую систему экологического нормирования будет осуществляться в России постепенно в ближайшие несколько лет (а для от-

дельных предприятий закончится лишь к 2025 г.), предлагается также пересмотреть планируемые сроки введения экологического налога (запланировано на 2020 год) [11, ст. 3] для предоставления хозяйствующим субъектам возможности адаптироваться к указанным изменениям.

Литература

1. Альханакта В. В. Налоги и разрешения на загрязнение окружающей среды в контексте общественного благосостояния // Вестник БГУ. Сер. 3. 2009. №2. С. 71-75.

2. Евдокимов П. В. Проблемы и перспективы введения экологического налога в Российской Федерации // Налоги. 2007. №6. С. 30-31.

3. Зарипов В. М. Кризис правового регулирования экологических платежей // Экономика. Налоги. Право. 2014. № 6. С. 116.

4. Каталог государственных сайтов. URL: http://regulation.gov.ru/projects#departments=3&npa=83016 (Дата обращения 13.11.2018).

5. Кощеев С. А. О легитимности форм платы за негативное воздействие на окружающую среду // Журнал российского права. 2011. №2. С. 119-124.

6. Крайнев А. Экологию отделили от налогов // Учет. Налоги. Право. 2006. № 2 / СПС «Консультант плюс», дата обращения 13.11.2018.

7. Налоговое право: учебное пособие / под ред. С. Г. Пепеляева. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 34-35.

8. Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 (2 ч.). Ст. 5290.

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2001 № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 16 Закона Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» в связи с жалобой гражданина В. П. Редекопа» // СПС «Консультант плюс», дата обращения 13.11.2018.

10. Постановление Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 11. Ст. 1164.

11. Проект Федерального закона «О внесении изменений в часть первую и вторую Налогового кодекса РФ». URL: http://regulation.gov.ru/projects#departments=3&npa=83016 (Дата обращения 09.11.2018).

12. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. №2. Ст. 133.

13. Федеральный закон от 26.12.2005 № 183-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 52 (1 ч.). Ст. 5596.

14. Чернявская Н. В. Совершенствование системы экологических платежей в РФ // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. №26. С. 15-21.

15. Ялбулганов А. А. К вопросу об экологических функциях фискальных и налоговых платежей // Финансовое право. 2013. №10. С. 17-26.

16. Ялбулганов А. А. Понятие природоресурсных платежей в правовой доктрине и законодательстве Российской Федерации // Петербургский юрист. 2016. №2. С. 49-64.

17. Ялбулганов А. А. Экологизация российского законодательства о налогах и сборах: к вопросу об экологических функциях налогового права // Реформы и право. 2014. №4. С. 25-33.

References

1. Al'khanakta V. V. Nalogi i razresheniya na zagryaznenie okruzhayushchei sredy v kontekste obshchestvennogo blagosostoyaniya (Taxes and permits on environmental pollution in the context of public welfare) // Vestnik BDU. Issue. 3. 2009. No.2. P. 71-75. (In Russian).

2. Evdokimov P. V. Problemy i perspektivy vvedeniya ekologicheskogo naloga v Rossiiskoi Federatsii (Problems and prospects of introduction of the environmental tax in the Russian Federation) // Nalogi. 2007. No.6. P. 30-31. (In Russian).

3. Zaripov V. M. Krizis pravovogo regulirovaniya ekologicheskikh platezhei (Crisis of legal regulation of environmental payments) // Ekonomika. Nalogi. Pravo. 2014. No.6. P. 116. (In Russian).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4. Katalog gosudarstvennykh saitov (Catalogue of state websites). URL: http://regulation.gov.ru/projects#departments=3& npa=83016 (Accessed: 13.11.2018). (In Russian).

5. Koshcheev S. A. O legitimnosti form platy za negativnoe vozdeistvie na okruzhayushchuyu sredu (On the legal status of payments for environmental pollution) // Zhurnal rossiiskogo prava. 2011. No. 2. P. 119-124. (In Russian).

6. Krainev A. Ekologiyu otdelili ot nalogov (Ecology separated from taxes) // Uchet. Nalogi. Pravo. 2006. No. 2 / SPS «Konsul'tant plyus», (Accessed: 13.11.2018). (In Russian).

7. Nalogovoe pravo: Uchebnoe posobie (Taxlaw: textbook) / ed by S. G. Pepelyaev. Moscow: ID FBK-PRESS publ., 2000. P. 34-35. (In Russian).

8. Opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF № 284-O «Po zaprosu Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii o proverke konstitutsionnosti Postanovleniya Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii «Ob utverzhdenii Poryadka opredeleniya platy i ee predel'nykh razmerov za zagryaznenie okruzhayushchei prirodnoi sredy, razmeshchenie otkhodov, drugie vidy vrednogo vozdeistviya» i stat'i 7 Federal'nogo zakona «O vvedenii v deistvie chasti pervoi Nalogovogo kodeksa Rossiiskoi Federatsii» (Ruling of the constitutional Court of the Russian Federation № 284-O «At the request of the Government of the Russian Federation to verify the constitutionality of the Decision of the Government of the Russian Federation «On approval of the procedure for determining the fee and its limits for environmental pollution, waste disposal, other types of harmful effects» and article 7 of the Federal law «On the introduction of part one of the Tax code of the Russian Federation») (10.12.2002) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. No. 52 (2 ch.). Ar. 5290. (In Russian).

9. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF № 15-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti punkta 2 stat'i 16 Zakona Rossiiskoi Federatsii «O sertifikatsii produktsii i uslug» v svyazi s zhaloboi grazhdanina V.P. Redekopa» (Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation№ 15-P «On the case of verification of the constitutionality of paragraph 2 of article 16 of the Law of the Russian Federation»On certification of products and services «in connection with the complaint of citizen V. P. Redekop») (22.11.2011) // SPS «Konsul'tant plyus», (Accessed: 13.11.2018). (In Russian).

10. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF № 5-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti stat'i 16 Federal'nogo zakona «Ob okhrane okruzhayushchei sredy» i postanovleniya Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii «Ob utverzhdenii Poryadka opredeleniya platy i ee predel'nykh razmerov za zagryaznenie okruzhayushchei prirodnoi sredy, razmeshchenie otkhodov, drugie vidy vrednogo vozdeistviya» v svyazi s zhaloboi obshchestva s ogranichennoi otvetstvennost'yu «Topol'» (Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 5-P «On the case of verification of the constitutionality of article 16 of the Federal law «On environmental protection» and the decree of the Government of the Russian Federation «On approval of the Procedure for determining the fee and its limits for environmental pollution, waste disposal, other types of harmful effects» in connection with the complaint of the limited liability company "Topol") (05.03.2013) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2013. No.11. P. 1164. (In Russian).

11. Proekt Federal'nogo zakona «O vnesenii izmenenii v chast' pervuyu i vtoruyu Nalogovogo kodeksa RF» (The Federal law draft «On amendments to part one and two of the Tax code of the Russian Federation»). URL: http://regulation.gov.ru/pr ojects#departments=3&npa=83016 (Accessed: 09.11.2018). (In Russian).

12. Federal'nyi zakon ot 10.01.2002 № 7-FZ «Ob okhrane okruzhayushchei sredy» (Federal law № 7-FL «On environmental protection») (10.01.2002) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. № 2. Ar. 133. (In Russian).

13. Federal'nyi zakon № 183-FZ «O vnesenii izmenenii v Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh» (Federal law No. 183-FZ «On amendments to the code of administrative law of the Russian Federation») (26.12.2005) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2005. No. 52 (Part 1). P.5596. (In Russian).

14. Chernyavskaya N. V. Sovershenstvovanie sistemy ekologicheskikh platezhei v RF (Improving the system of environmental payments in Russia) // Vestnik Chelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta. 2009. No.26. P. 15-21. (In Russian).

15. Yalbulganov A. A. K voprosu ob ekologicheskikh funktsiyakh fiskal'nykh i nalogovykh platezhei (On the environmental functions of fiscal and tax payments) // Finansovoe pravo. 2013. No.10. P. 17-26. (In Russian).

16. Yalbulganov A. A. Ponyatie prirodoresursnykh platezhei v pravovoi doktrine i zakonodatel'stve Rossiiskoi Federatsii (The concept of natural resource payments in the legal doctrine and legislation of the Russian Federation) // Peterburgskii yurist. 2016. No.2. P. 49-64. (In Russian).

17. Yalbulganov A. A. Ekologizatsiya rossiiskogo zakonodatel'stva o nalogakh i sborakh: k voprosu ob ekologicheskikh funktsiyakh nalogovogo prava (Greening of the Russian legislation on taxes and fees: on the environmental functions of tax law) // Reformy i pravo. 2014. No.4. P. 25-33. (In Russian).

Сведения об авторах

Анисимов Алексей Павлович - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Волгоград) / anisimovap@mail.ru

Моторин Дмитрий Евгеньевич - аспирант кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Волгоград) / dmitriy.motorin@yandex.ru

Information about the authors

Anisimov Aleksej - Dr. of Legal Science, Professor, Chair of Constitutional and Administrative Law, Volgograd Institute of Management, Branch of Russian Academy of National Economy and Public Administration (Volgograd) / anisimovap@mail.ru

Dmitry Motorin - post-graduate student, Chair of Constitutional and Administrative Law, Volgograd Institute of management, Branch of Russian Academy of National Economy and Public Administration (Volgograd) / dmitriy.motorin@yandex.ru

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.