CC BY
351
УДК 349.6
БО1: 10.19073/2658-7602-2019-16-3-421-425
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ _И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ИШЕМБИТОВА Галия Гатиятовна*
Ул. Заки Валиди, 32, Уфа, Республика Башкортостан,
450076, Россия
Аннотация. Рассматриваются экономические и правовые меры стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды на основе действующего законодательства России, дается их понятие. Раскрываются проблемы исчисления и взыскания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Дискуссионным продолжает оставаться вопрос о необходимости деления объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, по категориям. Анализируется законопроект о введении главы «Экологический налог» в Налоговый кодекс Российской Федерации. Значительное внимание уделяется государственной поддержке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, а также экономическим мерам стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации. Автор приходит к выводу, что охрану окружающей среды и рациональное природопользование можно обеспечить лишь путем принятия комплекса организационных, правовых и экономических мер, направленных на снижение уровня негативного воздействия человеческой деятельности.
Ключевые слова: окружающая среда, природоохранное законодательство, экономическое стимулирование, природопользователи, плата за негативное воздействие на окружающую среду, хозяйственная деятельность, экологический налог.
Economic and Legal Measures to Stimulate Rational Nature Management
and Environmental Protection
Ishembitova Galiya G.**
32 Zaki Validi st., Ufa, Republic of Bashkortostan,
450076, Russia
Abstract. Economic and legal measures to stimulate rational environmental management and environmental protection on the basis of the current legislation of Russia are considered, their concept is given. The problems of calculating and collecting fees for negative environmental impacts are disclosed. The question of the necessity of dividing objects that have a negative impact on the environment into categories continues to remain debatable. The bill is analyzed on the introduction of the chapter "Environmental tax" in the Tax Code of the Russian Federation. Considerable attention is paid to state support of economic and other activities carried out in order to protect the environment, as well as economic measures to stimulate the rational use of natural resources and environmental protection of the subjects of the Russian Federation. The Author comes to the conclusion environmental protection and rational nature management can be ensured only by taking a set of organizational, legal and economic measures aimed at reducing the level of negative impact of human activity.
Keywords: environment, environmental legislation, economic incentives, users of nature, payment for a negative impact on the environment, economic activity, environmental tax.
* Аспирант кафедры финансового и экологического права Башкирского государственного университета.
** Рost-graduate student of the Department of Financial and Environmental Law at Bashkir State University.
Экономико-правовые меры стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды осуществляется в целях создания условий экономической заинтересованности в соблюдении эколого-правовых требований законодательства РФ. В настоящее время экономические меры стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды являются не менее эффективным способом, чем административные меры, а в чем-то и превосходят их. Вопросы использования экономико-правовых инструментов в данной сфере очень актуальны, особенно в свете изменений, происходящих в природоохранном законодательстве.
Экономико-правовые меры стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды устанавливаются законами и подзаконными актами, относящимися как к экологическому, так и к иным отраслям российского права.
Общие правила реализации данных мер, а также конкретные предписания о государственной поддержке в рассматриваемой области закреплены Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 31 декабря 2017 г.)1 (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ), который к экономико-правовым мерам стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды относит:
- плату за негативное воздействие на окружающую среду;
- государственную поддержку хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды;
- экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразру-шающих веществ и содержащей их продукции.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду является формой возмещения правомерного вреда, наносимого природопользовате-лями, осуществляющими свою хозяйственную и (или) иную деятельность на основе лицензии (разрешения). Плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее - НВОС) является обязательным платежом, который перечисляется
индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в бесспорном порядке.
Плата за НВОС, согласно определению Конституционного Суда от 10 декабря 2002 г. № 284-О2, является обязательным публично-правовым платежом. Она взыскивается с объектов, которые осуществляют следующие виды негативного воздействия на окружающую среду:
1) выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух;
2) сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;
3) хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).
Однако Федеральный закон № 7-ФЗ не предусматривает плату за загрязнение недр, почв, шум и вибрацию из-за отсутствия нормативов.
Следует отметить, что данный закон не закрепляет нормативов НВОС. Все нормативы устанавливаются подзаконными нормативными актами. Это обстоятельство оценивается отрицательно, так как может привести к злоупотреблению должностными лицами своим служебным положением путем изменения нормативов выбросов в пользу заинтересованных природо-пользователей. Главным органом, устанавливающим и регламентирующим плату за НВОС, является Правительство Российской Федерации. Порядок осуществления и размер выплат за негативное воздействие на окружающую среду осуществляется на основании постановления Правительства РФ.
Согласно Федеральному закону № 7-ФЗ плата за НВОС взыскивается с объектов, применяющих наилучшие доступные технологии, небольшое воздействие на окружающую среду; наименьшее воздействие на окружающую среду; несущественное воздействие на окружающую среду.
Каждому объекту присваивается соответствующая категория при постановке на государственный учет объектов, оказывающих НВОС. Распределение объектов по категориям в соответствии с нормами Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране
1 Рос. газ. 2002. 12 янв. ; 2018. 9 янв.
2 По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» : определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 10 дек. 2002 г № 284-О // Рос. газ. 2002. 25 дек.
окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»3 проводится по одному основанию, а именно по виду хозяйственной деятельности и отрасли производства, но необходимо учитывать несколько критериев, например, класс опасности отходов, уровень химического и физического воздействия на атмосферный воздух и т. д. Как показывает опыт, такое существующее деление объектов неэффективно, так как не может учесть всех их особенностей.
Базовый норматив платы зависит от каждого конкретного элемента состава вещества, которое загрязняет окружающую среду, учитывается степень их опасности не только для окружающей природы, но и для здоровья населения этой территории. В отдельных регионах существуют также коэффициенты, которые устанавливаются к базовым нормативам платы, предусматривающие дополнительные факторы, такие как: социально-культурную, природную значимость, природно-климатические условия.
Если соблюсти нормативы допустимых выбросов и сбросов не представляется возможным, то специально для таких случаев законодательством предусмотрены лимиты выбросов на основании разрешений, а также других природоохранных проектов и нормативов, которые установлены для сбросов вредных веществ и микроорганизмов. Данные лимиты могут быть определены только при наличии планов и оснований по снижению выбросов и отходов, которые в свою очередь должны быть согласованны с государственными органами исполнительной власти, занимающимися охраной окружающей среды. Из этого следует, что если у природо-пользователя отсутствует разрешение на выброс (сброс) веществ, которые оказывают вредное воздействие на окружающую среду, то вся масса отравляющих веществ автоматически признается сверхлимитной.
Плата, производящаяся за допустимые сбросы и выбросы веществ, загрязняющих окружающую среду, размещение отходов осуществляется за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а плата за превышение лимитов - за счет прибыли природопользователей.
Согласно ст. 23 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. от 29 июля 2018 г.)4
(далее - Федеральный закон № 89-ФЗ) плата за размещение отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с законодательством РФ. В отношении определения плательщика приоритетным является вопрос установления собственника отходов.
Статьей 4 Федерального закона № 89-ФЗ предусмотрено, что отходы попадают под понятие объекта права собственности. Правом собственности на отходы обладает собственник материалов, полуфабрикатов, изделий, сырья, различных товаров, в результате которых образуются данные отходы.
В силу ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Следовательно, плата за размещение и содержание отходов лежит исключительно на собственнике.
В соответствии со ст. 236 ГК РФ владелец отходов имеет право отказаться от своих прав собственности на данный принадлежащий ему вид имущества. Однако этот отказ не влечет прекращения обязанностей и прав собственника, связанных с этим имуществом, до момента его приобретения другим собственником. Стоит обратить внимание, что согласно определению Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 г. по делу № 301-КГ14-16705 заключение гражданско-правового договора со специализированной организацией на оказание услуг по размещению отходов не означает автоматического перехода к указанной организации обязанности по уплате рассматриваемой платы за НВОС. Данная плата относится к расходам на содержание имущества, которые, по общему правилу, несет его собственник.
Порядок исчисления и внесения платы за НВОС устанавливается Федеральным законом № 7-ФЗ. Плата за НВОС регулируются налоговым законодательством. Однако Министерство финансов РФ предложило с 2020 г. заменить действующие в России платежи за негативное воздействие на окружающую среду новым экологическим налогом. Согласно законопроекту Министерства финансов налогоплательщиками экологического налога признаются
3 Рос. газ. 2014. 25 июля.
4 Рос. газ. 1998. 30 июня ; 2018. 1 авг.
5 Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации, хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды негативное воздействие на окружающую среду6.
Минфин также предлагает зафиксировать налоговые ставки по видам загрязняющих веществ и классу опасности отходов производства и потребления и подразделяет их на три группы:
- за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;
- за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;
- за размещение отходов производства и потребления по классу их опасности.
Для этого в Налоговый кодекс предлагается добавить соответствующую главу «Экологический налог». В Министерстве финансов объяснили данную инициативу низкой эффективностью платы за НВОС, из-за чего экологические государственные программы приходится финансировать из других статей бюджета7.
За уклонение от платы за НВОС в России действует только административная ответственность, но не уголовная. Взыскания производятся только в судебном порядке. При этом власти указывают на фактическое отсутствие способов обеспечить обязательность уплаты сборов. В то время как взыскание налогов является принудительным и бесспорным.
Согласно Федеральному закону № 7-ФЗ государственная поддержка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность в целях охраны окружающей среды, призвана содействовать: инвестиционной деятельности, направленной на внедрение эффективных современных технологий и иных мер, стимулирующих снижение негативного воздействия на окружающую среду; образовательной деятельности в области охраны окружающей среды и рационального природопользования; использованию возобновляемых источников энергии, вторичных ресурсов; разработке новых методов контроля за состоянием окружающей среды. Данный перечень является
открытым, что позволяет федеральным и региональным законодательствам его расширить. Что именно понимается под экономическим стимулированием в области охраны окружающей среды, не раскрывается законодателем. Не раскрываются экономические меры стимулирования охраны окружающей среды и иными федеральными законами, в которых природоохранные нормы-стимулы имеют преимущественно отсылочный характер [1, с. 5-13].
Так, Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ред. от 13 июля 2015 г.)8 закрепляет, что органы исполнительной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут вводить ограничения использования нефтепродуктов и других видов топлива, сжигание которых приводит к загрязнению атмосферного воздуха на соответствующей территории, а также стимулировать производство и применение экологически безопасных видов топлива и других энергоносителей.
В Лесном кодексе Российской Федерации указано, что органы государственной власти РФ устанавливают коэффициент для определения расходов на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, применяемый при расчете платы по договору купли-продажи лесных насаждений, заключаемый с субъектами малого и среднего предпринимательства.
В природоохранном законодательстве субъектов РФ также имеются примеры, подтверждающие развитие экономико-правового стимулирования в области охраны окружающей среды. Например, Экологический кодекс Республики Башкортостан9 закрепляет, что к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Башкортостан; разработка республиканских целевых программ Республики Башкортостан в области охраны окружающей среды; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы
6 URL: http://regulatюn.gov.ru/projects#departments=3&npa=83016
7 Ц^: https://tass.ru/ekonomika/5455092
8 Рос. газ. 1999. 13 мая ; 2015. 16 июля.
9 Ц^: http://docs.cntd.ru/document/935106450
и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и других видов негативного воздействия на окружающую среду и иные методы экономического регулирования.
В настоящее время в Российской Федерации экономические меры стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды практически не работают, так как не предусмотрена реальная поддержка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (при-родопользователей), внедряющих современные эффективные технологии или вкладывающих средства в современные производства по использованию вторичных ресурсов.
Таким образом, экономические меры охраны окружающей среды и рационального природопользования направлены прежде всего на сохранение и поддержание природной среды в достойном и жизнеспособном состоянии. Важ-
но отметить, что плата за НВОС, регулируемая Федеральным законом № 7-ФЗ, - не карательная санкция, а мера, стимулирующая к изменениям деятельности в сторону улучшения производственных и технических условий, не вредящим природе. На сегодняшний день плата за НВОС является малоэффективной мерой. Поэтому представляется целесообразным внесение главы «Экологический налог» в Налоговый кодекс Российской Федерации. Это окажет необходимое экономическое воздействие на налогоплательщиков, стимулируя их на мероприятия по техническому переоснащению производства.
Охрану окружающей среды и рациональное природопользование можно обеспечить лишь путем принятия комплекса организационных, правовых и экономических мер, направленных на восстановление разрушенной окружающей среды и снижение уровня негативного воздействия на нее человеческой деятельности.
Список литературы
1. Хлуденева Н. И. Правовое обеспечение экономического стимулирования в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2013. № 2. С. 5-13.
References
1. Khludeneva N. I. Pravovoe obespechenie ekonomicheskogo stimu-lirovaniya v oblasti okhrany okruzhayushchei sredy [Legal Provision for Economic Stimulus in the Field of Environmental Protection]. Zhurnal rossiiskogo prava - Journal of Russian Law, 2013, no. 2, pp. 5-13.
