CC BY
229Система нормирования негативного воздействия на окружающую среду:
новые подходы к формированию и возникающие проблемы Environmental normalizing system: new approaches to formation and arising problems
Û МОСКОВСКИЙ ■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 504.064 DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10035 Татаренко Валерий Иванович,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой, Сибирский государственный университет геосистем и технологий, г. Новосибирск
Петрова Наталья Владимировна, кандидат технических наук, доцент, Сибирский государственный университет геосистем и технологий, г. Новосибирск
Усикова Оксана Владимировна, кандидат экономических наук, старший преподаватель, Сибирский государственный университет геосистем и технологий, г. Новосибирск
Лоницкая Дарья Николаевна, Сибирский государственный университет геосистем и технологий, г. Новосибирск
Tatarenko V.I., [email protected]
Petrova N.V., [email protected]
Usikova O.V., [email protected] Lonitskaya D.N., [email protected]
Аннотация. В 2014 году с принятием Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ начался процесс активного реформирования природоохранного законодательства, положения которого поэтапно вводятся до сих пор. В этой связи в статье проанализированы основные изменения государственного регулирования в области охраны окружающей среды м обозначены проблемы, оставшиеся неразрешенными после изменений в правовом механизме нормирования. Результатом исследования выступает совокупность положений, обобщающих недостатки внесенных изменений, требующих скорейшего правового урегулирования. Следовательно, основной задачей на ближайшую перспективу является поиск приемлемых решений с учетом изменений законодательства, исключающих моральные и материальные риски для предприятий.
Summary. The process of active reform of environmental legislation began in 2014, with the adoption of the Federal Law of July 21, 2014, No. 219-FZ (№ 219-ФЗ), and it is being phased in
so far. The article analyzes the main changes in state regulation in the field of environmental protection and outlines the problems that remained still unresolved after changes in the legal regulation mechanism. The result of the study is a set of provisions summarizing the shortcomings of the amendments that require an early legal settlement. Therefore, the main task in the near future is to find acceptable solutions, taking into account legislative changes that exclude moral and material risks for enterprises.
Ключевые слова: категорирование объектов, правовое регулирование, нормирование НВОС, нормативы качества окружающей среды, экологические нормативы. Key words: categorization of facilities, legal regulation, negative impact on the environment, environmental quality standards, environmental standards, allowable discharge standard. Введение
С 1 января 2019 года вступили в силу положения Закона № 219-ФЗ, ознаменовавшие начало внедрения новой системы регулирования негативного воздействия на окружающую среду (НВОС) [1]. Основные новации в регулировании НВОС:
- категорирование объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и дифференцированный подход к нормированию воздействия НВОС в зависимости от категории объекта;
- изменение системы платы за НВОС, основанное на категорировании объектов и введение повышающих и понижающих коэффициентов;
- введение КЭР и декларации об объемах воздействия на окружающую среду (Декларация), а также разработки программы повышения экологической эффективности и плана природоохранных мероприятий для их получения;
- создание справочников наилучших доступных технологий (НДТ) и разработка предприятиями технологических нормативов на их основе;
- установление налоговых льгот и мер государственной поддержки при внедрении НДТ;
- введение зачета затрат на мероприятия, включаемых в программы повышения экологической эффективности и планы природоохранных мероприятий, в счет платежей за НВОС.
Анализ состояния проблемы
Для современного состояния правового регулирования нормирования воздействия на окружающую среду характерен переход от прежней системы нормирования к новой системе, сочетающей в себе элементы, как старого, так и нового подходов.
Экологическое законодательство Российской Федерации постоянно модернизируется, иногда эти изменения не представляют полноценных условий для внедрения нововведений.
Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (далее Закон № 7-ФЗ), вступившие в силу с 1 января этого года, вводят новую систему нормирования негативного воздействия на окружающую среду и оформления разрешительной природоохранной документации [2].
В настоящее время для толкования и анализа доступны только положения федерального законодательства, а необходимые подзаконные нормативно-правовые акты (НПА) для реализации норм законов до сих пор либо не утверждены, либо не вступили в силу. Сложившаяся ситуация породила множество проблем, некоторые из которых рассмотрены в данной статье.
Одним из основных НПА, содержащих новые подходы нормирования в области экологической безопасности, является Федеральный закон № 219-ФЗ от 21.07.2014 г. Данный закон внес изменения в ряд нормативно-правовых актов, в частности в закон «Об охране окружающей среды». Документ включает принципиально новые аспекты в области экологической безопасности, формирование и внедрение которых началось с 2014 года [1].
Началом изменений можно считать 2014 год, когда впервые был введен термин «негативное воздействие на окружающую среду» (далее НВОС) и связанное с этим категорирование объектов НВОС [1]. В зависимости от уровня НВОС все объекты разделены на 4 категории. Критерии отнесения к одной из четырех категорий утверждены постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 г. № 1029, которая присваивается объекту при постановке на государственный учет в Государственный реестр объектов НВОС [3].
Ведущее место в системе нормативов качества окружающей среды занимает нормирование выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, регулируемое Законом № 7-ФЗ и Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» (далее - закон № 96-ФЗ), а также подзаконными НПА, конкретизирующими порядок нормирования [2,4].
До 03.07 2016 г. статья 16 Закона «Об охране окружающей среды» в качестве одного из видов НВОС включала выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух от передвижных источников, который в новой редакции статьи отсутствует.
И если на сегодняшний день с нормированием выбросов загрязняющих веществ (далее
- ЗВ) от стационарных источников ситуация более менее ясна, то в отношении нормирования выбросов от передвижных источников остаются вопросы.
Статьей 12 Закона № 96-ФЗ установлено два вида нормативов регулирующих выбросы ЗВ в атмосферный воздух:
- технические нормативы выбросов, которые устанавливаются для отдельных видов стационарных источников выбросов ЗВ и для передвижных средств и установок всех видов;
- предельно допустимые выбросы (ПДВ), которые устанавливаются только для конкретных стационарных источников выбросов [4].
Для реализации механизма установления ПДВ разработаны и утверждены такие подзаконные НПА, как постановления Правительства от 02.03.2000 г. № 182 и 183, распоряжение Правительства от 08.07.2015 г. № 1316-р, приказы Минприроды РФ от 06.06.2017 г. № 273 и от 29.09.2015 г. № 414 [5,6,7,8].
А в области технических нормативов на сегодняшний день в нормативно-правовой базе существует лишь один НПА - это постановление Правительства РФ от 06.02.2002 г. № 83. Данный документ устанавливает требования осуществления контроля выполнения технических нормативов, хотя сам механизм разработки технических нормативов выбросов (ТНВ) до сих пор не установлен ни одним федеральным органом исполнительной власти. В связи с отсутствием нормативных документов по установлению технических нормативов выбросов ЗВ в атмосферный воздух, ТНВ для отдельных видов стационарных источников и для транспортных средств пытаются включить в механизм предельно допустимых выбросов. Например, специалисты ФГУП «НИИ Атмосфера», считают, что, так как автомобильный транспорт относится к наиболее опасным источникам загрязнения, его выбросы должны нормироваться и, следовательно, необходимо устанавливать ПДВ на участках автотранспортной инфраструктуры производственных площадок и приравнивать их к неорганизованным источникам выбросов [9]. При этом ни в законе № 7-ФЗ, ни в законе
№ 96-ФЗ нет термина «неорганизованные источники выбросов», а существует статья 22 в законе «Об охране атмосферного воздуха», в которой говорится об инвентаризации стационарных источников и выбросов ЗВ в атмосферу. Вышеуказанная статья, а также разъяснительные письма Росприроднадзора от 10.05.2017 г. № РН-03-01-27/9626 и от 22.08.2017 № 0Д-03-01-32/18476 являются подтверждением того, что производственная территория, на которой осуществляется только стоянка и движение автотранспорта, не относится к стационарным источникам выбросов. Отсутствие четких понятий в НПА приводит к расхождению в требованиях и злоупотреблениям контролирующих органов при проверке результатов инвентаризации источников загрязнения атмосферного воздуха и природоохранной документации предприятий.
Правовое регулирование установления нормативов допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферный воздух (водные объекты) осуществлялось и предполагается в дальнейшем не только нормативно-правовыми актами, но и методическими документами, которые конкретизируют и дополнительно устанавливают требования, не предусмотренные нормами законодательства. То есть сформировалась иерархическая триада регулирования: федеральный закон - подзаконный НПА -методический документ, в которой определяющее значение зачастую имеют технические нормы, установленные методическими документами (методиками, инструкциями и т.п.). Так, например, в статье 12 закона № 96-ФЗ предусмотрено установление предельно допустимых выбросов для стационарных источников (совокупности стационарных источников) «расчетным путем на основе нормативов качества атмосферного воздуха с учетом фонового уровня загрязнения» [4]. В указанной статье закона используются понятия, такие как «расчетный путь», «нормативы качества атмосферного воздуха», которые не определены в самом законе. То есть расчетный путь предполагает наличие какой-то формулы и ее показателей, выраженных в единицах измерения массы, концентрации ЗВ и т.п., для установления ПДВ, которые отсутствуют в законе и которые необходимо включить для детализации порядка расчета ПДВ, что позволит исключить его произвольное занижение.
Термин «норматив качества атмосферного воздуха», используемый в ст. 12 закона № 96-ФЗ также не имеет легального определения, так как в ст. 1 этого закона определены два самостоятельных вида нормативов качества атмосферного воздуха - гигиенический и экологический [4]. На практике при расчете ПДВ применяются санитарно-гигиенические нормативы, направленные на охрану здоровья человека (ГН 2.1.6.3492-17, СанПиН 2.1.6.1032-01 и многие др.), а экологические нормативы качества атмосферного воздуха, обеспечивающие охрану компонентов природной среды, до сих пор не установлены [10,11].
Также законом не дано определение понятию «фоновый уровень загрязнения», т.е. не установлены параметры (пространственные, временные и др.) атмосферного воздуха и соотношение с экологическими или гигиеническими нормативами качества.
Аналогичная ситуация сложилась в области государственного регулирования сбросов сточных вод, так например, п. 11 ст. 22 закона №7-ФЗ требует учета фонового состояния водного объекта при установлении нормативов допустимого сброса (НДС) для объектов централизованных систем водоотведения применительно к загрязняющим веществам, не относящимся к технологически нормируемым веществам [2].
Используемые в механизме нормирования понятия «фоновое загрязнение» и «фоновое состояние» нуждаются в правовой конкретизации.
На сегодняшний день на территории страны действует ряд федеральных законов и подзаконных актов, содержащих перечни ЗВ, подлежащих нормированию в различных целях:
- для охраны здоровья человека (санитарно-гигиеническое нормирование);
- для охраны окружающей среды (экологическое нормирование);
- для охраны водных биологических ресурсов (рыбохозяйственное нормирование).
Нормативы допустимых сбросов (НДС) с 1 января этого года должны определяться для стационарных источников, в отношении ЗВ, которые включены в перечень загрязняющих веществ введенный распоряжением Правительства РФ от 08.07.2015 № 1316-р (далее Перечень) на основе нормативов качества окружающей среды с учетом фонового состояния [12]. СанПиН 2.1.5.980 устанавливает 2 категории водопользования. К 1 категории относятся водные объекты, воды которых используются в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водопользования, а также для водоснабжения предприятий пищевой промышленности. Ко 2 категории отнесены водные объекты рекреационного водопользования [13]. Обратимся к Методике разработки НДС веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (далее Методика), на основании которой при осуществлении сброса сточных вод в водные объекты 1 и 2 категории водопользования используются гигиенические нормативы химических веществ и микроорганизмов, а для водных объектов рыбохозяйственного значения - нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения [14]. До настоящего времени для повсеместного применения нормативы качества окружающей среды не разработаны, вместо них применяются санитарно-гигиенические и рыбохозяйственные нормативы, которые не всегда способны обеспечить охрану экосистем.
В связи со вступлением в действие с 01.01.19 новой редакции ст. 22 Закона № 7-ФЗ нормативы допустимых сбросов рассчитываются только для веществ I и II классов опасности, приведенных в Перечне, в котором класс опасности не указывается [2,12]. В настоящее время действуют два документа, в которых установлены классы опасности веществ - ГН 2.1.5.1315-03 и Приказ Минсельхоза России от 13.12.2016 г. № 552 [15,16]. Анализ этих документов, а также 2 раздела Перечня выявил следующие несоответствия:
- для 29 веществ, представленных в таблице 1, установлены разные классы опасности, причем для 21 вещества можно использовать наиболее жесткие нормы и установить I и II классы опасности;
- для 19 веществ класс опасности вовсе не установлен ни в одном подзаконном акте, при том, что сброс этих веществ в водные объекты запрещен;
Для иных загрязняющих вещества, к которым отнесены взвешенные вещества, БПК5, БПКполн, ХПК и сухой остаток и которые включены в Перечень, не может быть установлен класс опасности [17].
Таблица 1 - Классы опасности Ееществ в различных нормативно-правовых актах
N° Название веществ: для которых уста- Класс опасности
п'п (номер вПе- новлены меры гос. регулирования, в соответствии с Перечнем, утв. распоряжением Правительства от OS.07.2015 № по приказу Минсельхоза России от поГН 2.1.5.131503
речь- 131 б-р 13.12.2016
не) №552
Алюминий (все растворимые в воде формы) IV ш
1. Барни (все растворимые в воде формы) IV II
2. Бор (ионные формы, за исключением боргидрнлов) IV II
3. Вольфрам (все растворимые е Еоде формы) III II
Гексан III II
1.2 - Дихлорпропан III II
Железо (все растворимые в воде формы) IV ш
Кобальт (все растворимые в воде фор- III II
мы)
Литий (все растворимые в воде формы) IV II
Магний [все растворимые в воде формы) IV ш
Марганец (все растворимые е Еоде фор- IV ш
мы)
Метанол (метиловый спирт"» IV ш
МЫШЬЯК И егг> соединения (все рястил- III I
римые в воде формы)
Натрнй (все растворимые в воде формы) IV II
Нафталин III IV
Нефтепродукты (нефть) III IV
Никель (все растворимые в воде формы) III II
Пиридин III II
Стирол (этензиоензол. виннлоензол) III I
Строацнй III II
Теллур {все растворимые в Еоде формы) III II
1.1.1,2-Тетрахлорэтан III IV
Тиокароамид (тиомочевииа) IV II
Титан (все растворимые е воде формы"» IV ш
Трнхлорсензол (сумма изомеров) п ш
1.2.3 - Трихлорпропан п ш
Формальдегид (метаналь: муравьиный альдегид) III II
Циклогексанол III II
Этнлацетат IV II
Еще одной проблемой, требующей законодательного урегулирования, является регулирование сброса сточных вод на поверхность земли (рельеф местности), что приводит к загрязнению земель, почв, подземных водоносных горизонтов, нарушению прав собственности сопредельных земельных, лесных участков и иных природных объектов. Такие сбросы осуществляются предприятиями по причине отсутствия технической возможности сбрасывать сточные воды в водные объекты или в централизованные системы водоотведения, что нередко становится предметом разбирательств в суде. Данная проблема на федеральном уровне законодательно не урегулирована. Нормативно-правовые
акты не содержат прямого запрета на такой вид сбросов, хотя в письме Росприроды России от 18.11.2014 года говорилось, что сброс стоков на водосборную площадь (рельеф местности) является нарушением требований действующего законодательства. Также в НПА не дано определение терминам «водосборная площадь» и «рельеф местности». Сложившаяся правовая неопределенность затрудняет установление факта сброса сточных вод на рельеф местности. Поэтому в одних регионах природопользователей за данный вид сброса привлекают к административной ответственности по ст. 8.6 КоАП РФ, в других -органы Росприродназдора закрывают глаза на аналогичную ситуацию [18].
Изменения, внесенные в закон «Об охране окружающей среды» вводят не только новую систему нормирования, но и новые требования оформления разрешительной документации.
Во-первых, рассмотрим судьбу «классических» разрешений на выбросы и сбросы в 2019 году. В законе № 7-ФЗ (в редакции от 03.07. 2016 года) выбросы и сбросы химических, радиоактивных веществ и микроорганизмов в окружающую среду допускались в соответствии с п. 4 статьи 23 на основании разрешений. С 01.01.2019 г. действует новая редакция этой статьи, в которой указанная норма упразднена, другими словами, исключено требование о необходимости наличия, либо получения вышеуказанных разрешений [2].
Во-вторых, с 1 января 2019 г. пакет экологической документации на предприятии формируется в зависимости от категории объекта НВОС. Теперь для объектов IV категории разрешительная документация не разрабатывается и плата за негативное воздействие на окружающую среду не вносится.
Объекты III категории обязаны проводить производственный экологический контроль (ПЭК) и с этого года составлять отчет об организации и результатах ПЭК, а разрабатывать НДВ и НДС и осуществлять плату за НВОС, необходимо только в том случае, если в выбросах или сбросах есть радиоактивные или высокотоксичные вещества, или вещества, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (1 или 2 класса опасности) [2,12].
Лица, эксплуатирующие объекты II категории, помимо приведенных документов для III категории, должны разрабатывать Декларацию, включающую разработку проектов НДВ и НДС и нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (НООЛР), а также план мероприятий по охране окружающей среды.
Для объектов I категории обязательна разработка комплексного экологического разрешения (КЭР).
Классификация объектов по категориям конкретизировала, какие документы в области экологической безопасности должны быть на объектах определенной категории, но столь серьезное нововведение породило проблемы, связанные с разработкой таких документов, поэтому каждый из них требует индивидуального изучения и анализа.
До введения классификации объектов экономики по категориям разработка документации осуществлялась при наличии источника загрязнения и в зависимости от отнесения предприятия к малому, среднему или крупному предпринимательству. По этой причине предприятия, относящиеся к малому и среднему предпринимательству (МСП), могли не разрабатывать проекты НДВ, НДС, НООЛР, программу ПЭК и т.п., а с января 2019 года при присвоении предприятию I, II или III категории у лиц, эксплуатирующих эти объекты, возникает необходимость в разработке разрешительных документов. Проблема возникает у предприятий МСП, осуществляющих деятельность на объектах, относящихся к области применения НДТ, так как эти предприятия с 01.01.2019 г. могут осуществлять
свою деятельность только при наличии КЭР. А процедура получения этого документа на установленную законом дату не была утверждена, да и срок согласования нормативов, даже без учета сроков разработки самих документов, составляет несколько месяцев. То есть выполнение данного требования законодательства предприятиями МСП фактически невозможно, а вот отсутствие КЭР образует состав административной ответственности, предусмотренной уже с 01.01.2019 г. в ст. 8.47 КоАП РФ, которая предполагает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех до десяти тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти до ста тысяч рублей ) [18].
Еще одним нововведением является разработка технологических нормативов, которые разрабатываются на основе параметров, не превышающих технологические показатели наилучших доступных технологий (НДТ). Показатели НДТ регулируются и устанавливаются нормативными документами в области охраны окружающей среды в срок не позднее 6 месяцев после введения информационно-технических справочников по НДТ. Статья 23 Федерального закона »Об охране окружающей среды» устанавливает то, что отнесенные к I категории объекты должны разрабатывать технологические нормативы, которые в последующем указываются в комплексном экологическом разрешении [2].
Основной проблемой, связанной с правовым регулированием технологического нормирования, является задержка принятия ряда подзаконных нормативных правовых актов, а именно таких документов как приказ Минприроды России о порядке разработки технологических нормативов. В данном случае складывается ситуация, когда предприятия обязаны разрабатывать технологические нормативы, но возникает проблема, которая заключается в отсутствии единой методики и порядка их разработки.
Для объектов I категории, обязанных оформлять комплексное экологическое разрешение (КЭР), нормы приказа Минприроды России от 28.02.2018 № 74 находятся в противоречии со статьей 31 «Комплексное экологическое разрешение» Закона № 7-ФЗ, вступающей в силу с 1 января 2019 года [19,2]. Пункт 3 этой статьи говорит, что заявка на получение КЭР должна содержать проект программы ПЭК, а пункт 10 той же статьи требует, чтобы само КЭР содержало согласованную программу ПЭК.
Лица, эксплуатирующие объекты I категории, также обязаны получить комплексное экологическое разрешение, являющееся единым разрешительным документом, который заменит собой ранее предусмотренные отдельные разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и на размещение отходов. Получение комплексного экологического разрешения осуществляется путем предоставления заявки в органы Росприроднадзора, подкрепленной необходимой документацией, к которой относятся расчеты технологических нормативов, расчеты нормативов допустимых сбросов и выбросов веществ при наличии I и II классов опасности в выбросах и сбросах, обоснование нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. При невозможности соблюдения приведенных показателей на получение КЭР прилагается дополнительная документация, например, проект программы повышения экологической эффективности, планируемые временно разрешенные выбросы (ВРВ), временно разрешенные сбросы (ВРС) с указанием объема или массы выбросов.
Законом определено содержание КЭР, сроки подачи и рассмотрения заявки на его получение. Более детально процедуры выдачи, переоформления и отзыва КЭР должны быть установлены в соответствующем постановлении Правительства Российской Федерации. В
октябре 2018 года Приказом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации № 510 были утверждены форма заявки на получение КЭР и форма самого разрешения. КЭР выдается при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы [20].
В апреле 2018 года был утвержден перечень объектов НВОС I категории, вклад которых в суммарные выбросы и сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации России не менее чем 60 % [21]. Лица, эксплуатирующие приведенные в перечне объекты, обязаны подать заявку на получение КЭР до 2022 года. Стоит отметить, что при осуществлении хозяйственной деятельности и (или) иной деятельности на объектах, относящихся к области применения наилучших доступных технологий, но при этом не включенных в Перечень, собственники обязаны получить комплексное экологическое разрешение до 1 января 2025 года [1].
Изменения, внесенные в нормативные документы природоохранного законодательства, ужесточили требования к организации производственного экологического контроля за соблюдением нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ.
В программу производственного экологического контроля предприятия, отнесенные к I категории должны внести программу создания системы автоматического контроля или сведения о наличии системы автоматического контроля. Статьей 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусмотрено оснащение стационарных источников на объектах I категории автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Перечень стационарных источников, которые подлежат оснащению автоматическими средствами измерения и учета, устанавливается Распоряжением Правительства РФ № 428-р.
В соответствии со статьей 67 Федерального закона № 7-ФЗ с 2019 года в процессе организации и проведения производственного экологического контроля, предприятия, осуществляющие хозяйственную деятельность на объектах I, II и III категорий, помимо разработки ПЭК, должны ежегодно представлять отчет о его результатах в территориальный орган Росприроднадзора. Форма такого отчета была утверждена Приказом Минприроды России от 14.06.2018 № 261.
В приказе Минприроды России от 11.10.18 № 74 описан порядок предоставления отчета ПЭК как отдельного документа, не входящего в комплексное экологическое разрешение.
Изменение законодательства в области экологической безопасности затронуло и осуществление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В новой редакции Федерального закона № 7-ФЗ было сокращено количество видов платежей за НВОС, оставлены лишь следующие виды:
- плата за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;
- плата за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;
- плата за хранение, захоронение отходов производства и потребления.
Снижение видов негативного воздействия на окружающую среду не приводит к улучшению экологической обстановки страны, а лишь способствует ослаблению внимания лиц, эксплуатирующих объекты негативного воздействия, к экологической безопасности.
Нововведения в природоохранном законодательстве затронули вопросы, связанные с применением методик расчета выбросов. До 01.01.2009 г. инструкции (методики) по
определению состава и количества загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух (далее - Методики) утверждались федеральными органами исполнительной власти (Госкомэкологией России, Ростехнадзором, Минприрды России, Минтранса России), имеющими на тот момент соответствующие полномочия. Всего было утверждено 15 методик расчета выбросов от стационарных источников. С 2009 года методики вышеперечисленными органами исполнительной власти не утверждались. В настоящее время на основании постановления Правительства РФ от 16.05.2016 г. № 422 (далее -постановление № 422) разработка и применение методики расчета выбросов допускается только после ее включения в перечень, который ведет Минприроды России [22]. А в соответствии с приказом Минприроды России от 31.07.2018 № 341 (далее - приказ № 341) методики расчета выбросов включаются в этот перечень на основании представленных Росприроднадзором и Ростехнадзором сведений. Росприроднадзор никогда не обладал полномочиями по утверждению методик расчета выбросов, поэтому неясно, что он может представить в Минприроды России. После ликвидации Госкомэкологии России, не был определен правопреемник, и соответственно методики, утвержденные Госкомэкологией России некому представить в Минприроды России. До вступления в силу приказа № 341 вся страна пользовалась методиками, разработанными АО «НИИ Атмосфера» (144 методики). Теперь их применение допустимо, только после включения в перечень Минприроды России. Но поскольку 129 методик из 144, утверждены руководителями тех организаций, для которых они разрабатывались, их так же некому представить в Минприроды. Таким образом, никакие методики в перечень включены не будут. А на разработку методики и ее оформление в Минприроды России уйдет несколько месяцев. Фактически это отказ от расчетных методов для инвентаризации выбросов [9].
В НПА, устанавливающие нормативные требования к разработке санитарно-защитных зон (СЗЗ) также внесены существенные изменения. В марте 20018 года постановлением Правительства РФ № 222 были утверждены Правила установления санитарно-защитных зон (СЗЗ) и использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ (далее Правила), которые пришли на смену СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Одно из кардинальных изменений, заключается в установлении требования по разработке проекта СЗЗ и установлению защитной зоны в течение одного года для всех существующих и действующих объектов, на территории которых фиксируется химическое, физическое или биологическое воздействие, превышающее установленные нормативные значения [23]. Правилами установлены не совсем понятные критерии необходимости установления СЗЗ, вызывающие множество вопросов. Возможно, после выхода ведомственных актов, предусмотренных постановлением, природопользователи получат более ясную картину. Но пока эти документы не утверждены, что делает невозможным выполнение данного требования в установленные законодательством сроки.
Модернизация законодательства в области природопользования способствует возникновению новых подходов в области нормирования воздействия на окружающую среду, этот процесс направлен на предотвращение возникающих проблем. Однако возникают случаи, когда между новыми законодательными актами и уже существующими возникают противоречия.
Результаты и обсуждение
Настоящее состояние правового регулирования нормирования воздействия на окружающую среду можно охарактеризовать как переходный этап - от прежней системы нормирования, подвергавшейся серьезной и обоснованной критике, к новой системе, сочетающей в себе элементы, как старого, так и нового подходов.
Правовой механизм технологического нормирования пока нельзя признать полностью сформированным, поскольку еще не принят ряд подзаконных нормативных правовых актов, в частности постановление Правительства Российской Федерации о порядке утверждения нормативных документов в области охраны окружающей среды и приказ Минприроды России о порядке разработки технологических нормативов.
Изменения, внесенные в 2014, 2015, 2017 гг. в законодательство об охране окружающей среды, в том числе вступившие в силу с 1 января 2019 г., хотя и несколько усовершенствовали, но не сделали прозрачным и понятным правовой механизм установления нормативов воздействия на окружающую среду (выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов). Как следует из смысла норм законодательства, переход на использование НДТ является хотя и предпочтительным, но не обязательным в правовом смысле слова.
Не все субъекты хозяйственной деятельности, в том числе отнесенные к объектам I категории, перейдут на технологическое нормирование с использованием показателей, установленных для НДТ, с 2019 г. Многие на данном этапе продолжат использовать традиционный механизм нормирования установление в индивидуальном порядке нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ (допустимых или временно разрешенных), а также нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. В связи с этим представляется необходимым внесение в законодательство ряда изменений в части совершенствования правового механизма установления НДВ загрязняющих веществ в атмосферный воздух, НДС в водные объекты.
Установление НДВ и НДС не может регулироваться исключительно правовыми нормами. Методические документы должны трансформировать правовой механизм, определенный нормами законов, в плоскость технического регулирования. Для того чтобы механизм нормирования выбросов и сбросов стал более понятным и прозрачным, необходима достаточная степень правовой детализации, а также идентичность понятий, используемых в законах и методических документах.
При расчете ПДВ применяются санитарно-гигиенические нормативы, направленные на охрану здоровья человека. Для обеспечения охраны компонентов природной среды требуется разработка экологических нормативов качества атмосферного воздуха.
Целесообразно установить ситуационную приоритетность применения Перечня загрязняющих веществ (утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 08.07.2015 № 1316-р), и ранее установленных и действующих после 01.01.2019 перечней ЗВ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования при установлении нормативов выбросов (сбросов) ЗВ для конкретных природопользователей, а также законодательно установить их соотношение с вышеуказанным Перечнем.
Необходимо ввести в законодательство об охране окружающей среды понятие «сброс сточных вод на рельеф местности» и установить соответствующие экологические требования к условиям его осуществления, включая допустимые нормативы и иные параметры сбросов, строительство локальных очистных сооружений для очистки сточных
вод, прудов-накопителей, установление в случае необходимости сервитутов для отведения сточных вод и др.
Заключение
Таким образом, введение новых норм в природоохранное законодательство позволяет совершенствовать существующую ситуацию в области нормирования негативного воздействия на окружающую среду, однако в связи с выявленными проблемами реализация требований в установленные законом сроки невозможна. В этой связи считаем целесообразным введение переходного периода сроком 1,5 - 2 года для подготовки всех необходимых подзаконных актов.
Список литературы
1. О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон РФ от 21.07.2014 № 219-ФЗ - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Об охране окружающей среды [Электронный ресурс]: федер. закон РФ от 10.01.2002 № 7-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, объектам I, II III и IV категорий [Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об охране атмосферного воздуха [Электронный ресурс]: федер. закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ [Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 02.03.2000 № 182. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него [Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 02.03.2000 № 183. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении методов расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе [Электронный ресурс]: приказ Минприроды России от 06.06.2017 № 273. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по установлению предельно допустимых выбросов и временно согласованных выбросов» [Электронный ресурс]: приказ Минприроды России от 29.09.2015 № 414. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Зеленецкий С.В. О нормировании выбросов от передвижных источников // Экология производства. - 2018. - № 7. - С. 11 - 14.
10. ГН 2.1.6.3492 -17 Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе городских и сельских поселений. Гигиенические нормативы [Электронный ресурс] - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. СанПиН 2.1.6.1032-01.2.1.6. Атмосферный воздух и воздух закрытых помещений, санитарная охрана воздуха. Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха неселенных мест. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы. [Электронный ресурс] - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Об утверждении перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды [Электронный ресурс]: распоряжение Правительства РФ от 08.07.2015 № 1316-р. -Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13. СанПиН 2.1.5.980-00.2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод. Санитарные правила и нормы. [Электронный ресурс] - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей [Электронный ресурс]: Приказ Минприроды России от 17.12.2007 № 333 - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15. ГН 2.1.5.1315-03 Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования [Электронный ресурс] - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения [Электронный ресурс]: Приказ Минсельхоза России от 13.12.2016 № 552 - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Сорокин Н.Д. Нормирование сбросов в новом году // Экология производства. - 2018. -№ 12. - С. 90 - 97.
18. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс]: федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Об утверждении требований к содержанию программы производственного экологического контроля, порядка и сроков представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля [Электронный ресурс]: приказ Минприроды России от 28.02.2018 № 74. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
20. Об утверждении формы заявки на получение комплексного экологического разрешения и формы комплексного экологического разрешения [Электронный ресурс]: Приказ Минприроды России от 11.10.2018 № 510 - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
21. Об утверждении перечня объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, относящихся к I категории, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации составляет не менее 60 процентов [Электронный ресурс]: Приказ Минприроды России от 18.04.2018 № 154 - Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
22. Об утверждении Правил разработки и утверждения методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 16.05.2016 № 422. - Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
23. Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
