CC BY
136
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ СНИЖЕНИЯ НЕГАТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ СФЕРЫ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ В КОНТЕКСТЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРАНСГРАНИЧНОГО ЗАГРЯЗНЕНИЯ
АФАНЕСЯН М.К.,
преподаватель,
Пятигорский государственный технологический университет,
e-mail: mkafanesyan@bk.ru
Российская Федерация, большей частью, унаследовала природоохранную систему и набор инструментов регулирования загрязнений в производственной сфере еще от Советского Союза. Платежи за загрязнение окружающей среды в России взимаются с 1991 года, но, как инструмент регулирования воздействия на окружающую среду, они не являются эффективными. Существующие в России стандарты качества окружающей среды являются слишком строгими, нереалистичными и дорогостоящими для их соблюдения. Выход — реализация инструментов решения трансграничных экологических проблем в виде распределяемых разрешений на загрязнение окружающей среды.
Ключевые слова: трансграничное загрязнение; экология; гармонизация экологического законодательства; инструменты экологического регулирования; разрешения на загрязнение окружающей среды.
Russian Federation, for the most part, inherited the environmental system and pollution control tools in the industrial sector from the Soviet Union. Payments for environmental pollution in Russia are charged with the 1991, but as a tool for managing impacts on the environment, they are not effective. The existing Russian environmental standards that are too restrictive, unrealistic and costly to comply. Output — Implementation of tools to address transboundary environmental problems in the form of allocated permits to pollute.
Keywords: transboundary pollution; the environment; the harmonization of environmental legislation; environmental management tools; permits for pollution.
Коды классификатора JEL: Q57.
Российская Федерация, большей частью, унаследовала природоохранную систему и набор инструментов регулирования загрязнений в производственной сфере еще от Советского Союза.
Платежи за загрязнение окружающей среды (ОС) взимаются в России с 1991 года, но их роль как инструмента регулирования воздействия на ОС до сих пор не является эффективной. Платежи за загрязнение в России взимаются повсеместно на регулярной основе со всех природопользователей (юридических и физических лиц), обязанных получать природоохранные разрешения. Платежами облагаются до 214 загрязнителей воздуха и 197 загрязнителей воды, равно как и «размещение» (хранение и захоронение) четырех категорий опасных отходов (на основе токсичности) и двух категорий нетоксичных твердых отходов [5].
Платежи за загрязнение, взимаемые со стационарных источников, тесно связаны со всеобъемлющим административным регулированием качества окружающей среды и загрязняющих выбросов/сбросов. Разрешениями, выдаваемыми природоохранными органами (отдельно на выбросы в атмосферу, сбросы сточных вод и образование твердых отходов), определяются предельно допустимые выбросы/сбросы (ПДВ/ПДС) всех применимых регламентируемых загрязняющих веществ для каждого конкретного предприятия. ПДВ/ПДС определяются с использованием компьютерных дисперсионных моделей на основе стандартов качества окружающей среды, так называемых предельно допустимых концентраций (ПДК). ПДК устанавливаются на уровне, который, предположительно, не должен причинить ни немедленного, ни долгосрочного ущерба здоровью человека, что во многих случаях делает их жестче соответствующих стандартов стран Европейского Сообщества и ориентиров Всемирной Организации Здравоохранения [7].
Устанавливаемые в результате ПДВ/ПДС весьма жестки и значительно ниже уровня фактических выбросов предприятий. Для смягчения требований, устанавливаемых такими жесткими лимитами, которые, как правило, реально недостижимы, в качестве переходной меры были введены так называемые временные согласованные выбросы/сбросы (ВСВ) в целях поэтапного достижения стандартов качества окружающей среды. На практике данные временные уровни приближены к фактическим уровням загрязнения и не стимулируют сокращение загрязнения (планы соблюдения ПДВ/ПДС, официально являющиеся необходимым условием для получения временных лимитов, повсеместно игнорируются).
© М.К. Афанесян, 2011
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 3
Главной особенностью системы платежей за загрязнение в Российской Федерации является то, что к выбросам/сбросам в установленных пределах применяется комплекс базовых ставок для каждого конкретного загрязняющего вещества, тогда как к выбросам/сбросам сверх этих пределов применяется значительно более высокая ставка. Применимая ставка платежей за загрязнение в 5 раз выше базовой ставки за сбросы сверх ПДВ/ПДС, но в пределах временного лимита. К выбросам/сбросам сверх ВСВ применяется 25-кратная базовая ставка. Данные коэффициенты представляют собой «штрафной» компонент платежа за загрязнение. Кроме того, региональные органы власти имеют право применять к ставкам «коэффициенты экологической ситуации» для учета местных экологических особенностей [6].
Предприятия в Российской Федерации вынуждены платить за выбросы в атмосферу, сбросы в воды, размещение отходов. Размер платежей зависит от выбрасываемой массы, и они могут увеличиваться в 5 или 25 раз, если выбросы (сбросы) превышают ПДВ или ПДК.
Платежи должны выплачиваться даже если выбросы (сбросы) находятся в пределах установленных ПДК и ПДВ. Такая постановка вопроса не может стимулировать предприятия применять наилучшие доступные технологии и методы управления (НДТМ) в целях уменьшения выбросов.
Платежи за загрязнение в России не ведут к выравниванию затрат на сокращение загрязнения между источниками по двум основным причинам:
• ставки платежей слишком низки по сравнению с предельными затратами на какое-либо значительное сокращение выбросов;
• природоохранные органы располагают чрезмерной свободой действий в определении общего объема платежей (зачеты, местные коэффициенты, освобождения и проверка выбросов).
Часто отмечается «вялое» правоприменение постановления по платежам по отношению к неплательщикам, чрезмерная административная свобода действий в освобождении от платы и зачете платежей, предоставленная чиновникам региональных природоохранных органов. Платежи за экологические загрязнения не играют заметной роли ни для федерального бюджета, ни для региональных бюджетов. По сравнению со всеми процедурами сбора налогов, платежи за загрязнения составляют доли процента.
В то же время платежи за загрязнение ОС являются только одним из экономических инструментов, причем действующим в конце производственного процесса ("на конце трубы"). В то же время тенденция в последние годы состоит в переносе платежей и налогов на начало производственного процесса, в переходе на наилучшие — более экологически чистые — технологии, в платежах за неэффективное или чрезмерное использование энергии и материалов, в том числе токсичных. Это становится особенно важным в рамках стратегии сокращения антропогенных выбросов парниковых газов, способствующих изменению климата.
Так, в федеральном законе «Об охране окружающей среды» [8] вводится понятие «наилучшей существующей технологии» (НСТ) — технологии, основанной на последних достижениях науки и техники, направленной на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющей установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Законом предусмотрен учет «наилучших существующих технологий» в процессе выдачи разрешений.
Россия подписала ряд международных конвенций и соглашений, в том числе Киотский протокол [3], в соответствии с которыми обязана уменьшить имеющиеся и потенциальные отрицательные воздействия на окружающую среду, что можно сделать лишь путем применения наилучших из существующих технологий. Дальнейшее и эффективное сотрудничество в этой области с Европейским Союзом может осуществляться на основе экологической политики, гармонизированной с европейскими нормами.
Следует отметить, что в Российской Федерации, как и в большинстве государств-участников СНГ, существующая система нормирования негативного воздействия на окружающую среду разделена по видам воздействия на компоненты природной среды (воздух, водные объекты, почва) и предусматривает: установление нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, установление нормативов сбросов веществ и микроорганизмов со сточными водами в поверхностные и подземные водные объекты, выдачу разрешений на выбросы и сбросы, утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
На наш взгляд, эта система нормирования не в полной мере отвечает возлагаемым на нее задачам по обеспечению благоприятного состояния окружающей среды по следующим причинам:
при расчете нормативов допустимого воздействия требуется подготовка трудоемкого и дорогостоящего обоснования проектов нормативов, опирающегося как на результаты инструментальных измерений, так и на расчетные исследования, погрешность которых достаточна велика;
остается сложной и длительной процедура утверждения нормативов допустимого воздействия в связи с необходимостью индивидуального рассмотрения проектов нормативов и материалов их обоснования;
сложилась общераспространенная порочная практика установления лимитов на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, которые продлеваются и приобретают характер постоянных в связи с тем, что нормативы допустимого воздействия для многих субъектов хозяйственной деятельности технологически недостижимы. Разрабатываемые предприятиями программы по достижению нормативных значений нередко не выполняются десятки лет. Это обстоятельство приводит к увеличению антропогенной нагрузки на окружающую среду;
у субъектов хозяйственной и иной деятельности отсутствует экономическая заинтересованность в снижении выбросов и сбросов, в повышении эффективности очистных сооружений, во внедрении малоотходных и безотходных технологий, поскольку им экономически более выгодно осуществлять платежи в соответствии с лимитами на выбросы (сбросы) или платить незначительные по величине административные штрафы за их превышение;
до настоящего времени не разработаны нормативы предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы.
Таким образом, в настоящее время имеет смысл двигаться к системе нормирования негативного воздействия на окружающую среду, основанной на комплексном подходе к выдаче экологических разрешений на загрязнение окружающей среды, так называемых комплексных экологических разрешений (КЭР). Эта новая система аналогична уже положительно зарекомендовавшей себя европейской системе комплексного предупреждения и контроля загрязнений (КПКЗ) [1]. Эта
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ СНИЖЕНИЯ НЕГАТИВНОГО.
113
система исповедует комплексный подход к окружающей среде как к целому и описывает процедуру выдачи промышленным предприятиям комплексных разрешений на все виды воздействия на окружающую среду.
В качестве основных положений и требований системы комплексного предупреждения и контроля загрязнений можно назвать:
♦ распространение действия системы разрешений на все виды производственной деятельности, которые определены в рамках системы КПКЗ;
♦ предоставление предприятиями, подающими документы на получение разрешения, достаточного объема информации для выполнения оценки и определения условий этого разрешения;
♦ осуществление комплексных и скоординированных разрешительных процедур уполномоченными органами (настоятельно рекомендуется осуществлять выдачу единого комплексного разрешения даже в тех случаях, когда это не является обязательным требованием);
♦ полное и всестороннее определение требований и условий разрешения с учетом всех ключевых видов воздействий на окружающую среду (по поступлениям загрязняющих веществ в атмосферу, водные объекты и почвы);
♦ использование НДТ в качестве основы при выдаче комплексных экологических разрешений (КЭР);
♦ обеспечение эффективного использования энергии, контроля уровней шума и вибрации, предотвращение и сокращение образования отходов, предотвращения загрязнения почв и подземных вод;
♦ включение в условия выдачи разрешений мероприятий по предотвращению аварийных ситуаций и локализации/снижению их последствий;
♦ проведение производственного экологического контроля;
♦ осуществление мониторинга соблюдения условий выданных разрешений;
♦ проведение периодического пересмотра условий выдачи разрешений;
♦ обеспечение информирования и участия общественности и ее доступа к соответствующей документации;
♦ обеспечение учета воздействий и сведение к минимуму вероятности трансграничного переноса загрязняющих веществ на дальние расстояния.
Аналогично Директиве 96/61/ЕС «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений» [2], где для ряда производств положения Директивы являются обязательными независимо от объема выпуска продукции (например, нефте- и газоперерабатывающие заводы), тогда как для некоторых других категорий промышленных объектов установлены пороговые значения объемов производства или выпуска продукции, новая система должна быть направлена на регулирование воздействия на окружающую среду крупных предприятий-загрязнителей окружающей среды.
В настоящее время российское законодательство предъявляет одинаковые требования ко всем хозяйствующим субъектам, независимо от степени воздействия на окружающую среду и размера предприятия. Поэтому новая система комплексного предупреждения и контроля загрязнений в Российской Федерации должна распространяться на все крупные предприятия, которые относятся к категории, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и потребляющих большие количества энергии и сырья. Соблюдение требований основано на том, что предприятия должны получить так называемые комплексные разрешения (на выбросы, сбросы, размещение отходов) и жестко следовать требованиям, описанным в этих документах. Ко всем вновь создаваемым объектам предъявляется требование соответствия наилучшей доступной технологии. Вся система выдачи КЭР базируется на НДТ.
В этой связи мы считаем, что в самое короткое время необходимо создать российский реестр наилучших доступных технологий и специализированные отраслевые технические рабочие группы, которые будут заниматься отбором и классификацией соответствующих технологий в каждой отрасли промышленности. Результатом деятельности таких групп должны стать Справочные документы по наилучшим доступным технологиям (СНДТ). Информация, содержащаяся в этих документах, будет предназначена для того, чтобы ее можно было использовать при намерении внедрить НДТ на конкретном предприятии.
Воспользовавшись СНДТ, можно будет определить, относится ли технология к НДТ. СНДТ должны обладать юридической силой в части определения НДТ (технологии, включенной в СНДТ, являющейся официально признанной в качестве НДТ) и носить рекомендательный (справочный) характер для предприятия, внедряющего такую технологию.
Совершенно очевидно, что действующее экологическое законодательство России требует существенной модернизации. Как одно из приоритетных направлений такой модернизации можно рассматривать гармонизацию действующего российского экологического законодательства с экологическим законодательством ЕС.
Гармонизация с Директивой КПКЗ представляется целесообразной в связи с тем, что в ней не содержится избыточных требований, которыми часто характеризуется российское экологическое законодательство.
Формирование системы выдачи КЭР, сопровождающееся восполнением пробелов российского законодательства с использованием положительного европейского опыта и гармонизацией с Директивой КПКЗ, несомненно, внесет позитивный вклад в дело надлежащего учета и минимизации воздействия на окружающую среду.
Предприятия, получившие разрешительную документацию в Российской Федерации, должны разработать на определенный период времени план мероприятий по охране окружающей среды, технической (технологической) реконструкции (модернизации) предприятия, включая внедрение наилучших из существующих технологий с учетом технологических нормативов, и (или) реализации других природоохранных проектов, направленных на поэтапное достижение установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и организмов. После чего предприятие должно поэтапно реализовать этот план. При этом важно соблюсти правовой режим нормативов, специфическая черта которых — их временный характер. Это возможно и необходимо при условии эффективного (прежде всего, своевременного) государственного экологического контроля.
Внедрение в законодательство и практику хозяйственной деятельности режима наилучших существующих (доступных) технологий может стать принципиально важным звеном в системе экономического стимулирования, поскольку соответствие этим технологиям будет являться необходимым основанием для применения мер экономического стимулирования.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 3
ТЕRRА ЕСО^ОМЮ^ ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 3
Проведение гармонизации российского экологического законодательства с экологическим законодательством Европейского Союза в части определения экологической ответственности окажет существенное положительное влияние и на внедрение методики регулирования и минимизации также и трансграничного загрязнения окружающей среды в производственной сфере.
В качестве возможных направлений сотрудничества между странами Европейского союза и Россией по обмену опытом и гармонизации нормативно-правового обеспечения страхования рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды можно также рассматривать вопросы применения страховых инструментов для предупреждения и ликвидации трансграничного экологического вреда [4].
Таким образом, схематически, основные направления совершенствования современной российской системы снижения негативного воздействия производственной сферы на окружающую среду в контексте регулирования трансграничного загрязнения можно изобразить следующим образом (рис. 1)
Рис. 1. Основные направления совершенствования современной российской системы снижения негативного воздействия производственной сферы на окружающую среду
Среди российских инструментов экологического регулирования, в настоящее время, преобладает система платы за загрязнение, основанная на существующих стандартах качества окружающей среды (в России называемых ПДК).
На наш взгляд, существующие стандарты качества окружающей среды являются слишком строгими, нереалистичными и дорогостоящими для их соблюдения. Следует кардинально пересмотреть существующие принципы и методологию установления допускаемых предельных уровней выбросов/сбросов (ПДВ/ПДС) для перехода к системе, при которой ПДВ/ПДС для специальных объектов, учтенных в новом подходе к выдаче разрешений, будет определяться на основе наилучших доступных технологий (НДТ).
В рамках гармонизации экологического законодательства Российской Федерации и Европейского Сообщества должны быть разработаны: критерии отнесения технологий к НДТ, реестры этих технологий с разбивкой по экономическим видам деятельности, методики нормирования выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, установления лимитов размещения отходов на основе НДТ для отдельных видов экономической деятельности и конкретных производств.
И конечно, поэтапное системное решение унаследованных и новейших экологических проблем России в процессе реализации государственной стратегии, ориентированной на развитие экономики на инновационной основе, не может осуществляться без значительных изменений федерального природоохранного и природно-ресурсного законодательства.
Часть из них должна включать положения по формированию институциональной структуры для подготовки и выдачи комплексных экологических разрешений (КЭР) в рамках программы по комплексному контролю и предупреждению загрязнений (ККПЗ).
Несомненно, что методы ККПЗ в силу своей специфики будут эффективней существующих на сегодняшний день в России методов регулирования трансграничных загрязнений.
Главный плюс в реализации инструментов решения трансграничных экологических проблем в виде распределяемых разрешений на загрязнение окружающей среды заключается в превентивном характере регулирования загрязнений окружающей среды. Ведь очищение уже загрязненной среды менее выгодно, чем предотвращение такого загрязнения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Директива 2008/1/ЕС от 15 января 2008 г., также именуемая - Директива КПКЗ.
2. Директива Совета Европы 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г. комплексном контроле и предотвращении загрязнения, также именуемая Директива ККПЗ.
3. Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, Киото, 11 декабря 1997 г.
4. Моткин Г.А. Экологическое страхование. М.: Наука, 1996.
5. Наталуха И.А. Сравнительный анализ эффективности регуляторов вредных производственных выбросов. I. Налоговые платежи за выбросы загрязняющих веществ // Вестник ИрГТУ. 2007. № 1. С. 217-221.
6. Постановление Правительства РФ от 28.08.92 № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» // Закон. 1993. № 3. С. 40-41.
7. Предельно допустимые концентрации вредных веществ в воздухе и воде. Изд. 2-е пер. и доп., Л.: «Химия», 1975.
8. Федеральный закон №7-ФЗ от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды» (Принят ГД ФС РФ 20.12.2001 г., опубликован в «Российской газете», N 6, 12.01.2002 г.).
