CC BY
27
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2011. № 2
ОТРАСЛЕВАЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
М.Л. Козельцев1,
канд. экон. наук, доцент, директор Института экономики природопользования и экологической политики ГУ-ВШЭ,
А.П. Мартусевич2,
экономист, консультант ОЭСР,
Р.А. Мартусевич3,
канд. экон. наук, заместитель начальника управления жилищно-коммунальной инфраструктуры департамента инфраструктуры Внешэкономбанка
О НЕОБХОДИМОСТИ УЧЕТА ОСОБЕННОСТЕЙ СЕКТОРОВ ЭКОНОМИКИ ПРИ ПЕРЕХОДЕ НА ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЕ НОРМИРОВАНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ4
В данной статье авторами прежде всего рассматриваются неустранимые недостатки существующей системы экологического нормирования и регулирования. Также излагается свое видение задач и общих принципов новой системы технологического нормирования и регулирования в области охраны окружающей среды (в том числе, учитывая международный опыт, предлагается осуществить переход от платы за негативное воздействие на окружающую среду к экологическому налогу). В заключение обсуждается специфика регулирования в секторе коммунальных природоохранных услуг.
Ключевые слова: экологическое регулирование, экологический налог, наилучшие доступные технологии, водопроводно-канализационное хозяйство, экологические услуги.
At the beginning of this article the authors remind to their readers about unavoidable current environmental regulation system shortcoming. Then they present their vision on the tasks and general principles for introducing regulation based on best available techniques (BAT) approach (also, taking into consideration the experience of the OECD countries to proceed from pollution charges to environmental taxes). At the end of the article the authors raise a very important issue of the specific regulation mechanism in the environmental service sector (water supply and sanitation).
Key words: environmental regulation, environmental taxation, best available techniques, water supply and sanitation, environmental services.
1 Козельцев Михаил Львович, тел.: +7 (495) 698-15-61; e-mail: [email protected]
2 Мартусевич Александр Петрович, тел.: +7 (33-6-08) 94-83-23; e-mail: [email protected]
3 Мартусевич Роман Александрович, тел.: +7 (916) 999-54-85; e-mail: romanam@ list.ru
4 В статье представлено личное мнение каждого из авторов. Оно может не совпадать с позицией организаций, в которых авторы работают.
Вопрос о переходе с действующего в стране санитарно-гигиенического на технологическое нормирование и регулирование в области охраны окружающей среды давно «перезрел». Его нужно было решать еще в конце прошлого века. При этом необходимо подчеркнуть, что в статье не ставится под сомнение важность самого учета санитарно-гигиенического и эпидемиологического фактора в государственной политике регулирования качества окружающей среды. Этот фактор будет оставаться одним из важнейших ее элементов, в том числе из-за дальнейшего своего обогащения через развитие системы управления рисками для здоровья населения и окружающей среды.
Речь в данном материале идет о недопустимости применения неадекватных и непрозрачных базовых процедур санитарно-гигиенического нормирования и регулирования, приведших к потере смысла политики государственного регулирования. При этом существующая система регулирования не может быть радикально улучшена, она должна быть наполнена другим содержанием. В нахождении утраченного смысла и состоит суть перехода к технологическому нормированию и регулированию в области охраны окружающей среды.
При разработке новой экологической политики и построении адекватной системы нормирования и регулирования как важного элемента этой политики необходимо:
— быть уверенным, что предлагаемые новые подходы действительно помогут избавиться от недостатков существующей системы, не породив при этом новых проблем;
— четко представлять себе, что не существует панацеи, т.е. некоего простого универсального подхода, несмотря на единство общих принципов такого нормирования и регулирования (авторы уверены, что адекватное нормирование и регулирование, например, сектора природоохранных услуг, будет существенно отличаться от добывающей и перерабатывающей промышленности).
1. Почему нужна модернизация существующей системы
Достижение страной глобальной конкурентоспособности, которое происходит в том числе за счет технологической модернизации и соответствующего существенного улучшения экологических показателей, требует проведения адекватной реформы и в экологической сфере, так как существующая в России система экологического нормирования и регулирования препятствует модернизации в силу ряда присущих ей фундаментальных недостатков. Рассмотрим их подробнее.
1. Под требуемым качеством окружающей среды понимается такое ее состояние, при котором у населения полностью отсутствует риск развития хронических заболеваний, вызванных загрязнением окружающей среды, а для водной среды также риск гибели гидробиоты (концепция «нулевого риска»). Подобный «максималистский» подход давно отвергнут в развитых экономиках мира, которые используют принцип, основанный на приемлемо малой величине риска, и создают стимулы для постепенного, но неуклонного улучшения экологических показателей там, где желаемого идеала быстро достичь нереально в силу имеющихся технологических или жестких финансовых ограничений.
Многие российские нормативы качества природной среды (ПДК) и рассчитанные на их основе нормативы выбросов и сбросов предприятий являются очень жесткими, т.е. недостижимыми при приемлемых затратах. В результате в прошлом для достижения компромисса между идеальными требованиями и реальностью постоянно приходилось устанавливать для предприятий индивидуальные нормативы временно согласованных выбросов и сбросов (ВСВ и ВСС).
2. В отношении многих видов негативного воздействия на окружающую среду, например выбросов в воздушный бассейн, ставки платежей были и остаются неадекватно низкими: они имеют чисто фискальный характер, но не создают стимулирующего воздействия. Кроме того, большие транзакционные издержки часто приводят к фискальной и экономической неэффективности системы (затраты многих малых и средних предприятий на разработку и согласование томов предельно допустимых выбросов и сбросов — ПДВ и ПДС (ВСВ и ВСС) нередко кратно превышают суммы вносимых этими предприятиями платежей за негативное воздействие), что означает чистые потери для общества.
3. Крайне несовершенными (и весьма коррупционно емкими) являются и методики определения класса опасности сложных по химическому составу отходов, и методики оценки экологического ущерба. Несовершенны и используемые модели рассеивания, расчетные концентрации по которым даже для самых простых — точечных и линейных источников — подчас многократно отличаются (причем в сторону завышения) от фактических, измеренных концентраций.
Президент РФ Д.А. Медведев на заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды (Москва, 27.05.2010) дал однозначно негативную характеристику существующей системе: «В настоящее время используются разработанные в 1940—1950-е гг. прошлого века санитарно-гигиенические и ры-
бохозяйственные нормативы. В большинстве случаев они, во-первых, практически невыполнимы и, во-вторых, не учитывают так называемое реальное или фоновое состояние окружающей среды, специфические особенности территорий и другие проблемы».
4. Для государственной системы правоприменения уже на этапе выбора объектов для проверок характерны огромные транзакци-онные издержки, бессистемность и произвол. К сожалению, в период с 2000 по 2009 г. в отдельных областях экологического права и в практике его применения в России не только не было улучшений, но даже произошли контрреформы. В частности, в последнее время участились случаи произвольной интерпретации государственными уполномоченными органами в области охраны окружающей среды РФ основных категорий, имеющих однозначный смысл в экологическом праве других стран мира.
Наверное, наиболее одиозным примером является отождествление понятий «вред окружающей среде» (действие, связанное с нарушением законодательства) и «негативное воздействие на окружающую среду» (установленное и регулируемое законодательством). При отождествлении этих терминов у контрольно-надзорных органов нет необходимости проводить тщательные и трудоемкие экспертизы установления факта нанесения экологического вреда. Теперь за несогласованное с контрольными органами в установленные сроки (часто по объективным причинам) разрешение на сброс (выброс) с предприятия будут взиматься многомиллионные иски как за реальный экологический ущерб.
Президент РФ Д.А. Медведев на упомянутом выше заседании президиума Государственного совета отметил проблему с обеспечением информационно-методологической базы для корректного определения экологического вреда и ущерба, заявив: «У нас и это большая проблема, абсолютно недостаточное количество данных об экологическом ущербе».
Стимулов к существенному снижению энерго- и ресурсоемко-сти экономики, улучшению состояния окружающей среды и полезным инновациям, позволяющим достичь вышеперечисленного, существующая система не создала. Показатели энерго- и ресурсоемкости ВВП и состояния окружающей среды в России если и улучшаются, то достаточно медленно, причем сокращение одних показателей (например, снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в кг на единицу ВВП) компенсируется стагнацией других (например, в отношении сбросов загрязняющих веществ) и даже ухудшением третьих показателей (например, образование отходов производства и потребления на единицу ВВП в постоянных ценах).
Используя терминологию «зеленой» системы национальных счетов, следует отметить, что, по оценкам Всемирного банка, в стране даже в «тучные» 2001—2007 гг. наблюдался почти нулевой, а в отдельные годы даже отрицательный рост, т.е. происходило сокращение национального богатства (запасов природного и человеческого капитала и основных фондов). Российские исследователи доказали, что «тучные годы» экономического подъема оказались самыми неэффективными и потерянными с точки зрения улучшения экологической ситуации в стране. Объем инвестиций в охрану окружающей среды в общем объеме инвестиций продолжил неуклонное падение. В 1990-е гг., несмотря на катастрофическую нехватку средств в бюджете России, статья расходов на охрану окружающей среды хотя и не дотягивала до стандартов развитых стран в 2—3% от общего объема расходов, но «держалась» на уровне 0,4—0,5%. «Переломным» этапом стал период с 2005 по 2007 г., когда при троекратном увеличении профицита бюджета доля расходов на охрану окружающей среды в функциональной структуре расходов государственного бюджета РФ снизилась более чем втрое5.
В настоящее время, когда необходимо принимать срочные меры для перелома сложившегося негативного тренда, не следует пытаться «изобретать велосипед», а следует руководствоваться международным опытом и образцами хорошей практики, демонстрирующими, что задача модернизации может быть решена грамотным подбором и использованием подходящих наборов инструментов.
2. О чем свидетельствует международный опыт
Опыт стран Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) 1995—2005 гг. показывает6, что экологические налоги могут стать результативным и эффективным инструментом экологической политики, так как посылают экономическим агентам адекватные ценовые сигналы, стимулирующие соответствующие изменения в их поведении.
Все страны ОЭСР используют сразу несколько экологических налогов и платежей, которые призваны решать различные задачи. Причем налоги всегда используются в комбинации с другими инструментами экологической политики. Экологических налогов в странах ОЭСР насчитывается не менее 375, экологических платежей — около 250, включая плату за загрязнение окружающей среды и плату за экологические услуги.
5 См.: Ермолова Е.В., Козельцев М.Л. Экологическая ситуация и политика в России на смене веков. М., 2009.
6 The Political Economy of Environmentally Related Taxes. OECD, 2006.
Надлежащая комбинация указанных инструментов позволяет решать большинство или почти все экологические задачи. Но для каждой отдельной страны использовать столько инструментов сразу не нужно, поскольку далеко не все они в равной степени полезны. С другой стороны, неразумно надеяться решить все задачи сразу с использованием лишь одного инструмента, например платы за негативное воздействие на окружающую среду. Пакет инструментов должен отличаться необходимым разнообразием. Имея такое богатство выбора, определение минимально необходимого для России набора эффективных и результативных инструментов — задача не из легких.
Для экологических налогов и платежей (помимо общих требований к налогам) важными являются три момента:
1) экологическая результативность и экономическая эффективность;
2) влияние на международную конкурентоспособность отечественных производителей;
3) перераспределительные эффекты.
С точки зрения перераспределительных эффектов весьма нежелательной является ситуация, когда вводимый экологический налог или платеж эквивалентен регрессивному налогу, который больнее всего бьет по малоимущим слоям населения. Например, таким свойством обладают платежи за сбросы неочищенных и недостаточно очищенных хозбытовых сточных вод, поступающих в канализацию, так как предполагается, что:
а) эти платежи являются статьей затрат, учтенной в тарифе и покрываемой тарифом;
б) малоимущие и более зажиточные слои населения одинаково пользуются водопроводом и канализацией и сбрасывают в канализацию примерно одинаковые объемы сточных вод (в литрах на человека в сутки по нормам или по приборам учета водопотребления) и в результате платят за канализацию примерно одинаковые суммы.
Эта проблема обычно решается тем, что часть доходов бюджета, генерируемых соответствующим экологическим налогом или обязательным платежом, используется для выделения адресных субсидий малоимущим слоям населения, по которым ударил регрессивный налог. Причем сумма субсидии должна полностью компенсировать их потери.
В странах ОЭСР были выявлены объективные преимущества экологических налогов по сравнению с такой альтернативой, как плата за загрязнение окружающей среды (в российском случае — плата за негативное воздействие на окружающую среду), при решении следующих задач:
1) сокращение выбросов от мобильных источников (задача весьма актуальная и приоритетная для большинства крупных городов и мегаполисов мира);
2) снижение нагрузки на транспортную инфраструктуру, сокращение капитальных затрата и объема ресурсов, расходуемых на ее создание, поддержание и развитие. В частности, налоги на моторное топливо и смазочные материалы (ГСМ) и налоги на автомобили (выплачиваются при первой регистрации нового автомобиля) призваны решать задачи 1 и 2;
3) сокращение загрязнения от неточечных источников (например, задача сокращения загрязнения почвы и водных объектов пестицидами, используемыми в сельском хозяйстве, решается в том числе путем введения экологического налога на пестициды);
4) снижение нагрузки на инфраструктуру обращения с отходами, сокращение капитальных затрата и объема ресурсов, расходуемых на ее создание, эксплуатацию, содержание и развитие;
5) предотвращение ненадлежащего обращения с опасными отходами, их попадания в окружающую среду или на свалки и полигоны бытовых отходов.
Задачи 4 и 5 решаются при помощи введения налога на тару и упаковку, а также использования схем удержания и возврата залоговой стоимости для таких видов продукции, как оборотная тара для напитков, шины, батарейки и аккумуляторы и др.;
6) снижение объемов сбросов в водные объекты ряда загрязнений, например поверхностно-активных веществ (ПАВ). Этому способствует экологический продуктовый налог на синтетические моющие средства (шампуни, стиральные порошки, пасты и т.д.).
Для стационарных точечных источников загрязнения преимущество экологических налогов, которыми облагаются некоторые виды выпускаемой продукции и (или) используемые технологии, в сочетании с платой за природные ресурсы (в том числе налог на землю) и за оказание экологических услуг по сравнению с действующим в России единственным инструментом — платой за негативное воздействие на окружающую среду — выражается в следующем:
— создание стимулов к технологическим усовершенствованиям и инновациям;
— существенное снижение затрат на расчет и администрирование, мониторинг и принуждение к исполнению закона;
— снижение неопределенностей, порождающих сомнения в справедливости системы, а также создающих возможности для уклонения от выполнения ее требований и (или) для коррупции.
3. Ключевые цели и общие принципы предлагаемой реформы
экологического нормирования и регулирования в России
Учитывая представленный выше опыт стран ОЭСР, можно сформулировать цели и общие принципы желаемой реформы системы экологического регулирования, нормирования и налогообложения в России.
Первой важнейшей целью данной реформы должно стать создание надлежащей системы стимулов, направленных на:
а) сокращение объемов потребления товаров и услуг (и спроса на них), производство и утилизация отходов от которых связаны со значительным негативным воздействием на окружающую среду (в том числе на климат) и здоровье населения;
б) производство товаров и услуг способами, более чистыми и менее вредными для окружающей среды и здоровья людей, улучшение экологических показателей на основе технологического обновления и инноваций;
в) более равномерное размещение производительных сил и выравнивание экологической нагрузки на территории различных регионов страны, снижение излишней концентрации крупной промышленности в старых промышленных районах.
Второй важной целью должно стать:
а) снижение транзакционных издержек, связанных с функционированием системы;
б) переход к отношениям добросовестного партнерства и сотрудничества между контрольно-надзорными органами и природополь-зователями вместо нынешних отношений, больше напоминающих отношения всевластного господина и его лукавого слуги, которого обязательно нужно «подловить» на очередном нарушении и примерно за это наказать.
В конечном счете предлагаемая реформа должна обеспечить:
— реализм экологических требований и компромисс между тем, чего хочется достичь в идеале, и тем, что технологически возможно с приемлемыми затратами;
— баланс различных интересов и потребностей общества, включая потребности в экономическом развитии и в чистой окружающей среде.
Приняв во внимание мировой опыт, для достижения указанных целей в качестве лучшей альтернативы целесообразно перейти на нормирование и регулирование, основанное на:
1) отказе от максималистской концепции «нулевого риска» в пользу концепции «приемлемого малого риска»;
2) оценке минимально возможных для данной продуктовой отрасли уровней негативного воздействия на окружающую среду,
достижимых при использовании так называемых «лучших имеющихся технических средств» ("best available techniques", BAT), которые в России называют также «наилучшими доступными технологиями» (НДТ);
3) создании стимулов для постепенного, но неуклонного улучшения экологических показателей там, где требуемого идеала быстро достичь нереально ввиду масштаба требуемых затрат и (или) из-за отсутствия соответствующих технологий;
4) методически корректной оценке экологического ущерба;
5) дополнении введенных государством административных и экономических инструментов добровольными экологическими соглашениями между государственными органами и отраслевыми союзами и (или) отдельными компаниями, усилении роли экоме-неджмента и экоаудита как инструментов для выстраивания добросовестного партнерства между обществом, публичной властью и производителями.
Предлагаемый новый подход к экологическому нормированию и регулированию должен строиться на определенных принципах, которые рассмотрены ниже.
Политика государственного регулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования по-прежнему основывается на экосистемном подходе, принципах «загрязнитель платит», «потребитель платит» и «выгодополучатель платит», концепции «приемлемого малого риска», «принципе предосторожности» и принципе предотвращения ущерба. При этом в отраслях материального производства и услуг природоохранной инфраструктуры данная политика должна быть построена на основе постепенного, но неуклонного перехода на «наилучшие доступные технологии» — НДТ — в широком значении этого термина, предусматривающие не только технические усовершенствования, но и инновации в системе управления в сочетании с механизмами нормирования совокупного воздействия на окружающую среду.
Политика государственного стимулирования благоприятных технологических изменений и природоохранных инвестиций должна включать в себя пакет административных и экономических инструментов, в том числе экологическое налогообложение, возмещение ущерба и штрафы, льготные кредиты, ускоренную амортизацию, бюджетные и внебюджетные целевые фонды, спецсчета, в ряде случаев также прямые и перекрестные субсидии и др.
Экологическое налогообложение ряда видов продукции и обложение используемых технологий (в том числе через таможенные пошлины при импорте) как инструмент стимулирования перехода на НДТ займет центральное место в политике госрегулирования в сочетании с механизмом продажи квот (инструмент регулирова-
ния предельного уровня воздействия на определенную территорию) и системой штрафов. При этом, по мнению авторов, при общности подхода экологическое регулирование отдельных секторов экономики и отраслей промышленности (сельское и лесное хозяйство, ТЭК, перерабатывающая промышленность, сектор природоохранных услуг и т.д.) неизбежно будет иметь свои важные особенности и специфические инструменты и потому должно быть рассмотрено отдельно.
Далее разбирается специфика применения указанных принципов к услугам коммунальной природоохранной инфраструктуры на примере отведения и очистки сточных вод, сбрасываемых в коммунальную систему раздельной хозбытовой канализации.
4. Сектор услуг коммунальной природоохранной инфраструктуры
Данный сектор предоставляет своим клиентам (т.е., по сути, истинным загрязнителям) экологические услуги по надлежащему, экологически безопасному отведению и очистке сточных вод, санитарной очистке территорий поселений и обращению с коммунальными отходами, т.е. по сокращению риска от загрязнений, произведенных вне сектора. В этом заключается своеобразие сектора с точки зрения организации порядка нормирования, регулирования и внедрения механизмов стимулирования.
В плане разнообразия используемых и появления новых видов технологий отрасль достаточно консервативна. В водоотведении, например, используется ограниченное количество основных технологий очистки хозбытовых сточных вод (5—6 основных технологий): механическая, (физико)-химическая, обычная и глубокая биологическая очистка, с доочисткой и удалением азота и фосфора и обеззараживанием очищенных сточных вод перед их сбросом в водные объекты.
Своеобразием данного сектора является установление государством правил и норм, которые необходимо соблюдать при строительстве объектов, стандартов качества услуг, включая достаточно жесткие требования к очистке сточных вод. При этом далеко не всегда учитывается величина риска для здоровья населения и окружающей среды: одинаково жесткие стандарты установлены как для канализационных очистительных систем (КОС) крупных городов, так и для малых поселений, где объемы образования сточных вод и отходов, как правило, предполагают гораздо меньшие риски и капитальные затраты на их минимизацию, чем в крупных поселениях.
Авторы предлагают подход к экологическому регулированию и нормированию в водопроводно-канализационном хозяйстве (ВКХ),
который отвечает изложенной выше концепции и принципам и позволит обеспечить приемлемо малый риск для окружающей среды и здоровья населения. Суть данного подхода описана ниже.
Во-первых, на основе концепции приемлемого малого риска (определение величины которого есть предмет общественного договора) необходимо будет пересмотреть классификацию водных объектов и требования к качеству воды в водных объектах разного класса. Необходимо признать, что далеко не все водные объекты имеют непременно рыбохозяйственное значение. Для этого можно использовать соответствующие разработки, выполненные ОЭСР, например, для Республики Молдова.
Далее при определении требуемой степени очистки хозбытовых сточных вод, руководствуясь опять же концепцией приемлемого малого риска, необходимо установить, какая степень очистки должна быть обеспечена в зависимости от таких факторов, как:
— размер населенного пункта;
— поступления на КОС только хозбытовых стоков или также промстоков и сточных вод от других объектов;
— в водный объект какого класса и назначения происходит сброс очищенных сточных вод (при этом следует отличать объекты с интенсивным водообменом от объектов, подверженных эвтро-фикации, и учитывать установленные для данного водного объекта требования к качеству воды и другие существенные факторы, например климатические).
Необходимо ввести соответствующую градацию требуемых технологий водоотведения и минимальной глубины очистки и установить, что каждый раз следует применять НДТ для соответствующего вида очистки.
Например, можно установить, что для всех малых поселений с общим объемом сброса сточных вод, эквивалентным сбросу хозбытовых сточных вод от населения численностью до 2 тыс. человек, достаточно, чтобы в малоэтажных частных домах были как минимум туалеты с покрытыми выгребными ямами или септики, а в многоквартирных домах, зданиях публичного сектора (включая административные здания, детские сады и школы, фельдшерские пункты) и объектах торговли и сферы услуг были как минимум септики (для этого необходим водопровод).
Для более крупных поселений с общим объемом образования сточных вод и загрязняющих веществ в них, эквивалентным сбросу хозбытовых сточных вод от населения численностью от 2 до 10 тыс. человек, следует установить обязательность наличия септиков или канализации, к которым должны быть присоединены как минимум все многоквартирные дома и все объекты публичного сектора, торговли и сферы услуг. Причем при наличии канализации сточ-
ные воды должны подвергаться механической очистке, соответствующей НДТ для механической очистки, возможно, дополненной биологической очисткой корнями высших растений. Далее, все поселения с общим объемом сброса сточных вод и загрязняющих веществ в них, эквивалентным сбросу хозбытовых сточных вод от 10 тыс. до 300 тыс. человек, должны иметь централизованную систему канализации, охватывающую всех экономических агентов.
Наконец, все поселения с общим объемом сброса сточных вод и загрязняющих веществ в них, эквивалентным сбросу хозбытовых сточных вод от более чем 300 тыс. человек, должны иметь систему канализации, доставляющую собранные сточные воды на КОС, обеспечивающие кроме механической и глубокой биологической очистки также доочистку с удалением азота и фосфора по технологии, соответствующей НДТ для требуемой глубины очистки, до-очистки и обращения с иловым осадком КОС.
Следуя принципам социальной справедливости и финансовой доступности цены на экологические услуги для потребителей (в первую очередь для населения), необходимо будет установить достаточно длительный переходный период (5—10 лет) и дифференцированные крайние сроки для выполнения указанных выше требований и перехода на соответствующие НДТ. Также нужно учитывать значимость объема и состава загрязнений и сопутствующие риски для окружающей среды и здоровья людей. Например, в отношении требования доочистки с удалением азота и фосфора наиболее короткий срок (до 5 лет) может быть установлен вначале для мегаполисов, потом для городов с населением свыше 500 тыс. человек, а самый длительный крайний срок — для всех остальных поселений. Именно так, постепенно, наши соседи — страны ЕС достигают выполнения требований Директивы ЕС по очистке сточных вод в городах.
Самый тонкий момент в предлагаемой авторами схеме — это создание и внедрение адекватных правил приема промышленных (не хозбытовых) сточных вод в коммунальную канализацию и порядок взаиморасчетов при этом. Наиболее приемлемые, по мнению авторов, правила игры, которые помогут создать необходимую систему стимулов, приведены ниже.
Определяется перечень загрязнений, сверхнормативный сброс которых в коммунальную канализацию запрещен полностью из-за неприемлемо большого риска для окружающей среды и здоровья населения или для безаварийной работы канализации (например, залповый сброс отходов молокозавода, содержащих казеин, способен убить бактерии и вывести из строя биологическую очистку на КОС).
Для остальных загрязняющих веществ устанавливаются нормативы сброса, отвечающие проектным показателям используемой предприятием технологии производства и локальной очистки сточных вод. При этом абоненты подают декларацию о сбросе, в которой указываются фактические объемы сброса загрязняющих веществ, а также уровни сброса, отвечающие НДТ для их продуктовой отрасли и проектным показателям той технологии, за которую они уплачивают экологический налог.
Если действуют территориальные квоты на сброс отдельных загрязняющих веществ, в декларации также должна быть указана квота данного предприятия на сброс этих веществ (с учетом возможностей покупки дополнительных единиц сброса там, где ведется торговля квотами на сброс).
Уплачиваемый предприятием экологический налог включает, в частности, налог (плату) за нормативный сброс. За сброс свыше норматива или превышение сброса отдельных загрязняющих веществ сверх располагаемой квоты на их сброс предприятию дополнительно начисляется штраф. Предприятия и организации, осуществляющие сброс в коммунальную канализацию (далее — абоненты), платят непосредственно водоканалу по определенным тарифам за отведение и очистку сточных вод, перечисляют соответствующую долю подлежащего уплате в бюджет экологического налога за сброс загрязняющих веществ в водные объекты, а также оплачивают начисленный им штраф за сверхнормативный сброс через специальный транзитный счет (такой транзитный счет может быть открыт, например, в виде субсчета местной налоговой инспекции в казначействе; его режим и прочие детали требуют отдельного обсуждения).
Все загрязнения, поступающие в канализацию, должны быть разделены на две группы:
1) те, сбросы которых нормируются для КОС, использующих соответствующие НДТ (в том числе БПК5, взвешенные вещества, азот полный, фосфор, патогенные микроорганизмы);
2) те, для устранения которых КОС, строго говоря, не предназначены (соединения хрома и других тяжелых металлов).
В отношении загрязнений первой группы задача водоканала — обеспечить очистку, т.е. удаление этих загрязнений в соответствии с проектными показателями используемых НДТ для глубины очистки, требуемой для данного поселения (или группы поселений). Показатели задаются проектными предельно-допустимыми концентрациями загрязнений первой группы в очищенных на КОС сточных водах, сбрасываемых в водный объект.
Если водоканал устранил эти загрязнения в соответствии с проектными показателями используемых технологий очистки, он платит экологический налог по соответствующей ставке, который
включается в тариф и де-факто регрессом будет оплачен абонентами в составе тарифа на отведение и очистку сточных вод. Если же водоканал не обеспечил проектных показателей очистки для требуемой технологии очистки, то сверх экологического налога он заплатит штраф, который вычитается уже из прибыли организации водопроводно-канализационного хозяйства или формирует ее убыток.
Что касается загрязнений второй группы, то их объемы, сброшенные всеми абонентами, суммируются по каждому виду загрязнения и сравниваются с объемами этих загрязнений, сброшенных водоканалом в водные объекты (после очистки на КОС). Нередко будет возникать ситуация, когда КОС, прямо не предназначенные для устранения загрязнений второй группы, тем не менее в силу ряда причин частично смогут удалить некоторые из них (например, соединения хрома). Эти загрязнения, правда, останутся в иловом осадке КОС, что может привести к росту затрат на обращение с таким осадком.
В таком случае может возникать экономия в виде разницы между суммой экологического налога в части сброса в водные объекты, поступившей на указанный выше специальный транзитный счет от абонентов, и суммой платы за сброс загрязнений второй группы, которую следует внести с учетом достигнутого водоканалом частичного удаления ряда загрязнений. Определение конкретных деталей алгоритма расчета суммы экономии не является предметом данной статьи. Этот важный вопрос требует детальной проработки и обсуждения с отраслевым сообществом.
В статье обсуждается лишь принцип экономии, а он состоит в том, что часть экономии с учетом возможных дополнительных затрат водоканала на обращение с иловым осадком КОС, содержащим уловленные загрязнения, должна поступать водоканалу в качестве поощрения, а другая часть — возвращаться абонентам, загрязнения которых были частично уловлены на КОС или нейтрализованы в системе канализации. А чтобы стимулы и для водоканала, и для абонентов к улучшению степени очистки сбрасываемых сточных вод были сильными, авторы полагают целесообразным перечислять в доход водоканала большую часть указанной суммы экономии на уплате экологического налога, например в пропорции 70 : 30. Подобный принцип распределения средств заставит абонентов водоканала улучшать свою работу и строить локальные очистительные сооружения, чтобы оставить у себя всю экономию, а не отдавать большую ее часть «на сторону». А водоканалы получат стимул и заметные средства на улучшение очистки даже сверх установленных им требований, если это окажется экономически выгодным.
5. Проблемы внедрения
Естественно, что переход на предлагаемую систему регулирования, нормирования и квотирования потребует значительной предварительной работы. Первой методической проблемой предлагаемой альтернативы является необходимость произвести оценку агрегированного воздействия на окружающую среду и здоровье человека основных используемых технологий и выбрать из них те, показатели которых следует принять за определение НДТ. Следует иметь в виду, что такая сложная работа будет выполнена один раз, а ее результатами можно будет пользоваться десятилетиями, пересматривая при необходимости (раз в 7—15 лет) определение НДТ по мере появления новых технологий.
Опыт стран ОЭСР показывает, что экологические налоги приносят больший экологический эффект, когда они используются вместе с такими инструментами, как налоги на использование природных ресурсов (в том числе земельный налог), платежи за оказание экологических услуг, а также схемы удержания и возврата залоговой стоимости. Поэтому реформу по переходу на новую систему технологического нормирования и регулирования в области охраны окружающей среды целесообразно проводить одновременно с реформой системы платежей за природные ресурсы и пересмотром инструментов и механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования природоохранных мероприятий и инвестиций в природоохранную инфраструктуру. Это неизбежно потребует внесения существенных изменений в действующее законодательство, включая Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, и в систему межбюджетных отношений.
