CC BY
84
УДК 332.1: 574(502.15)
экологизация экономического развития региона: институциональный аспект
Г. т. шкиперов А, кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник E-mail: shkiperova@mail. ru институт экономики Карельского научного центра РАИ
Исследование институциональной среды, обеспечивающей процессы экологизации, позволяет утверждать, что существующая система экологического регулирования не создает условий и стимулов для сохранения качества окружающей среды. Автором определены факторы, влияющие на процесс экологизации в Республике Карелия, рассмотрены основные направления реформирования системы государственного регулирования охраны окружающей среды.
Ключевые слова: экологизация, охрана окружающей среды, экологическая модернизация, институциональная среда, государственное регулирование природопользования.
В настоящее время развитие экономики, к сожалению, связано с негативным воздействием на окружающую среду. Объявленное приоритетным инновационное развитие, оцениваемое только с точки зрения экономических показателей, также может привести к ухудшению состояния окружающей среды, истощению природных ресурсов и снижению экономических показателей в будущем. В связи с этим экологизация экономического развития становится на современном этапе одним из факторов принятия хозяйственных решений на микро- и мезоуровне.
Существует несколько основных направлений экологизации экономики региона:
• изменение отраслевой структуры с уменьшением числа природоемких производств;
• максимизация переработки отходов;
• внедрение новых ресурсосберегающих и малоотходных технологий;
• совершенствование и повышение эффективности очистки загрязнений [1].
Согласно предложенному Й. Шумпетером описанию инноваций все приведенные направления экологизации можно отнести к экологически ориентированным инновациям. Особенностью экологических инноваций является необходимость государственного регулирования их внедрения. Бизнес, преследуя экономические цели, не может в достаточной степени ориентироваться на экологическую модернизацию. Поэтому задача государства состоит в том, чтобы создать необходимые условия для приоритетного внедрения именно экологических инноваций.
В начале 1990-х гг. в нашей стране были предприняты определенные усилия со стороны российской науки и правительства по созданию экологической системы управления и экономических рычагов воздействия на предприятия, загрязняющие окружающую среду, которые сменились во второй половине того же десятилетия фактической ликвидацией созданной системы. В качестве основной причины сложившейся ситуации, по-видимому, следует считать мощную позицию сырьевых корпораций, стремящихся минимизировать издержки производства за счет экономии на ресурсо- и энергосберегающих технологиях и мерах по обеспечению экологической безопасности.
В этих условиях со второй половины 1990-х гг. складывается ситуация фактического игнорирования экологических проблем, в то время как в зарубежном мире, напротив, экологическая активность компаний стала оцениваться как ключевой фактор обеспечения их прибыльности и конкурентоспособности. В качестве базовой стратегии экологизации производств, получившей широкую известность и признание в Европе, используется Best Available Technology (BAT) — наилучшая доступная технология (НДТ). В отличие от традиционных способов регулирования экологической деятельности предприятий, оцениваемой «на конце трубы» с применением весьма условных предельно допустимых концентраций, выбросов и сбросов, современная экологическая идеология предусматривает предупреждение экологических нарушений, а не нейтрализацию их последствий [11].
Кроме того, зарубежный опыт использования экономических инструментов в целях охраны окружающей среды отличается от российской практики эффективной системой стимулирования снижения негативного воздействия и рационального использования природных ресурсов. Эта система включает налоговые скидки с продаж экотехники (Германия, Франция, Япония, США) и льготы при ускоренной амортизации очистного оборудования (22—100 % в Канаде, Австрии, Германии и др.), субсидии муниципалитетам и предприятиям, льготные кредиты на природоохранное оборудование (до 80 % его стоимости на 10—12 лет при 5—7 % годовых в Японии). В США как наиболее богатой и промышленно развитой стране получили широкое развитие беспроцентные займы предприятиям от инвестиционных банков для приобретения «чистых технологий» (до 40 % поставок в промышленность) под государственные гарантии, а также долгосрочные займы (на 30 лет) в объеме 0,5 млн долл. при 6,65 % годовых [6, 11].
В России институциональное обоснование экологизации экономического развития закреплено в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утвержденной Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440), в Экологической доктрине Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.1992 № 1225-р), в федеральных законах от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», а также в ряде международных соглашений.
Поставленные в Концепции перехода РФ к устойчивому развитию стратегические цели достаточно декларативны, однако неконкретны, неизмеряемы и вряд ли достижимы. Документ готовился в условиях, когда власть не собиралась ничего менять, приоритетным направлением был только экономический рост. Но изменилась внешняя среда. И на конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. была принята декларация, в которой провозглашены обязательства государств по основным принципам достижения нашей цивилизацией устойчивого развития.
В Экологической доктрине РФ сохранение природы и улучшение окружающей среды провозглашены приоритетными направлениями деятельности государства и общества, сделана попытка согласования стратегии социально-экономического развития и государственной политики в области экологии. Реализация этого документа предполагала разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, учет и конкретизацию положений доктрины при разработке программ развития субъектов РФ и отраслей экономики, а также разработку и реализацию мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Однако на практике за прошедшие десять лет после принятия доктрины существенных изменений в этом направлении не произошло.
Федеральные законы «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе» определяют правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, регулируют эколого-экономические отношения, устанавливают нормативы и финансовый механизм компенсации негативного воздействия. Закрепленная в них система регулирования негативного воздействия на окружающую среду базируется на нормировании загрязнения на основе предельно допустимых концентраций, выбросов и сбросов (ПДК, ПДВ, ПДС), а также реализации принципа «загрязнитель платит». В условиях, когда в качестве основного приоритета выступает экономический рост, институт нормирования на основе ПДК, ПДВ и ПДС является очень слабым инструментом регулирования уровня загрязнений, поскольку допускает использование временно согласованных стандартов и не отвечает требованиям современной экологической идеологии, предполагающей предотвращение загрязнения, а не ликвидацию его последствий.
Принцип «загрязнитель платит» при существующих в нашей стране нормативах платы за загрязнение и возможности включения этого вида платежа в себестоимость продукции также не является стимулом к внедрению экологически приемлемых технологий, реконструкции очистных сооружений и экологической модернизации производства в целом [2].
Кроме того, следует отметить, что плата за негативное воздействие имела экологический смысл только в период действия экологических фондов, которые ликвидированы в начале 2000-х гг. Она определялась как целевой платеж, вносимый предприятиями за загрязнение окружающей среды, и должна была направляться непосредственно на реализацию природоохранных мероприятий. В настоящее время Росприроднадзор занимается только сбором и распределением этого вида платежа по различным уровням бюджета по следующим нормативам: в федеральный бюджет — 20 %, в региональный и местный — по 40 %. А куда в дальнейшем расходуются эти средства, определить сложно. Они просто растворяются в общей массе налогов и сборов и носят чисто фискальный характер, преследуя одну цель — наполнить бюджет. Так, например, в Республике Карелия объем платы за негативное воздействие в 2000—2010 гг. вырос в 12,3 раза, а объем инвестиций из бюджетов всех уровней в мероприятия по охране окружающей среды снизился за этот период в 3,3 раза (рис. 1). Если в 2000 г. доля бюджетных расходов на охрану окружающей среды составляла 63 % от общего объема платежей за негативное воздействие, то в 2010 г. этот показатель составил только 1,6 % (4,1 млн руб. инвестиций из 262,5 млн руб. поступивших платежей).
Ключевыми проблемами в реализации региональных природоохранных программ и мероприятий являются объемы и организация их финансирования. В нашей стране даже в период существования целевых экологических фондов (1992—2000 гг.) непосредственно на природоох-
Рис. 1. Динамика поступления платы за негативное воздействие и расходов бюджета на охрану окружающей среды (ООС) в Республике Карелия в 2000—2011 гг.
Рис. 2. Доля расходов на охрану окружающей среды в общем объеме расходов консолидированных бюджетов России и Карелии в 2000—2011 гг., %
ранные цели использовались лишь 30 % их объемов [10]. В дальнейшем выделение средств на экологические цели из бюджета заметно уменьшилось, причем как относительно доли в ВРП, так и расходной части бюджета (рис. 2). По мнению специалистов, оптимальная доля экологической составляющей должна быть 3—6 % от ВРП, что характерно для зарубежных промышленно развитых стран. В России она на порядок ниже, что связано с чрезвычайно низким уровнем экологических платежей, взимаемых с предприятий, загрязняющих окружающую среду, и их нецелевым использованием.
В результате анализа основных действующих законодательных актов в области охраны окружающей среды и практики их реализации можно сделать вывод о том, что роль нормативных и организационно-правовых институтов сводится к установлению ограничений, носит чисто административный
характер. Институт экологического страхования практически не работает, экологические фонды ликвидированы, бюджетное финансирование природоохранных мероприятий крайне низкое и имеет тенденцию к сокращению. Такую ситуацию можно рассматривать как отсутствие должного государственного интереса к сфере охраны окружающей среды и в целом к процессу экологизации экономики.
В качестве обоснования данного вывода сделан анализ основных факторов, влияющих на экологическую модернизацию шести карельских предприятий — основных загрязнителей окружающей среды в республике [11]. При определении сценариев развития экологической модернизации использовались три группы показателей.
I группа—экономические показатели (общий объем инвестиций, объем инвестиций в природоохранные мероприятия по источникам финансирования, текущие расходы на охрану окружающей среды, соотношение объема выпуска продукции к объему экспорта, основные рынки сбыта, их характеристика, экологическая чувствительность, элементы модернизации).
II группа — экологические показатели (абсолютные, относительные и удельные объемы выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, сброса сточных вод, образования отходов).
III группа — институциональные показатели (изменение законодательства в области охраны окружающей среды, изменение формы собственности предприятия, смена собственников, сертификация по международным стандартам, влияние неправительственных природоохранных организаций).
Статистический и качественный анализ показателей свидетельствует о том, что для всех исследуемых предприятий характерна постановка декларативных экологических целей и задач, доминирующим остается принцип очистки на «конце трубы», который не позволяет достичь нормативных показателей. Снижение негативного воздействия в основном объясняется изменением объемов производства, о чем свидетельствуют удельные показатели загрязнения. Инновационные решения для снижения энерго- и ресурсоемкости производств связаны с технологической модернизацией, а не с экологической результативностью.
Полученные данные позволяют предположить, что экологическая модернизация на всех предпри-
ятиях проходит в основном по экономическому сценарию и является следствием общего технического перевооружения (табл. 1). Особую роль практически для всех предприятий играет фактор внешнего воздействия, связанный с расширением международной торговли и стремлением собственника работать на экологически «чувствительных» рынках. Экономические показатели деятельности экспортно ориентированных предприятий напрямую зависят от соответствия их продукции и технологических процессов международным экологическим стандартам. Приграничное расположение региона благоприятствует развитию трансграничных контактов, позволяет использовать западные услуги, облегчает экспорт продукции.
Институционально-политический сценарий развития экологической модернизации не был доминирующим ни в одном из рассматриваемых случаев, за исключением Надвоицкого алюминиевого завода (филиал ОАО «НАЗ СУАЛ»), где государственное регулирование стало решающим фактором на первом этапе модернизации в1990—1994 гг. Это было связано с экологическими нарушениями на предприятии, обусловившими загрязнение окружающей среды фтором и рост заболеваемости детей флюорозом.
Результаты исследования подтверждают, что роль государственного регулирования в экологизации экономики в настоящее время значительно уменьшилась. Новый экономический механизм природоохранной деятельности еще не создан, а старый выполняется формально. Для государственных органов экологический фактор пока не является ключевым, для них важнее конкретные показатели улучшения условий жизни населения (стабильность доходов, снижение безработицы и др.).
Для изменения сложившейся ситуации в Минприроды России в 2007 г. был разработан целый ряд законопроектов, включая проект экологического кодекса и новую версию закона «О плате за негативное воздействие». Однако в дальнейшем работа над названными документами так и не получила развития.
Сегодня можно говорить о начале нового этапа реформирования системы управления охраной окружающей среды. В целях совершенствования государственной экологической политики в России в последние два года разработан и частично принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области охраны окружающей сре-
Таблица 1
Основные направления и сценарии развития экологической модернизации (ЭМ) на предприятиях Республики Карелия
Предприятие Основные направления и факторы Сценарий
ОАО «Кондопога» Экологическая модернизация под воздействием экономических факторов как следствие общего технического перевооружения. Факторы: роль собственника, требования международных рынков (экспорт — 80 %) Основной — экономический; дополнительный — внешнего воздействия
ОАО «Сегежский ЦБК» Экологическая модернизация под влиянием международных рынков, иностранных собственников. Факторы: роль собственника, преследующего экономические цели; расширение холдинга за счет иностранных предприятий; общественные движения (инициировано создание проекта модельный лес «Сегозерье») Основной — внешнего воздействия; дополнительный — экономический
ОАО «ЦЗ Питкяранта» Экологическая модернизация под влиянием международных рынков, иностранных собственников (77 % акций). Факторы: иностранные собственники, внедряющие свой менеджмент, социальную и экологическую культуру; требования международных рынков Основной — внешнего воздействия; дополнительный — культурно-дискурсивный
ОАО «ЛФК Бумэкс» Экологическая модернизация под влиянием международных рынков, иностранных собственников (80 % акций). Факторы: требования международных рынков, экономические цели Основной — внешнего воздействия; дополнительный — экономический
ОАО «Карельский окатыш» Экологическая модернизация под воздействием экономических факторов, как следствие общего технического перевооружения. Факторы: роль собственника, преследующего экономические цели; требования международных рынков Основной — экономический; дополнительный — внешнего воздействия
Филиал ОАО «НАЗ СУАЛ» Экологическая модернизация как результат мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Факторы: государственное регулирование; общественные движения; роль собственника, преследующего экономические цели Основной — экономический; дополнительный — институционально-политический
Источник: составлено автором.
ды. Основные направления современной реформы изложены в первую очередь в Указе Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, ряде поручений Президента РФ [3, 4, 8, 9]. Также было разработано более десятка законопроектов, важнейшим из которых является одобренный Государственной Думой в первом чтении в октябре 2011 г. проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» (далее — законопроект) [5].
Целями законопроекта являются формирование новой системы нормирования воздействия на окружающую среду и введение методов экономического
стимулирования снижения негативного воздействия. Законопроектом, в частности, предлагается дифференциация предприятий по значимости воздействия на окружающую среду и применение к ним пропорциональных мер государственного регулирования. Так, объекты с незначительным уровнем воздействия на окружающую среду будут представлять лишь отчетность об объемах фактически осуществленных ими выбросов и сбросов загрязняющих веществ в уведомительном порядке. Для объектов с умеренным уровнем воздействия применяется принцип декларирования.
Декларация о воздействии на окружающую среду содержит не только сведения об объемах загрязнения, но также информацию о реализованных и планируемых природоохранных мероприятиях. Для экологически опасных объектов предусматривается получение комплексного разрешения на негативное воздействие на окружающую среду, которое содержит установленные нормативы допустимых
выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, временно разрешенные выбросы (сбросы), лимиты на размещение отходов производства и потребления, согласованную программу внедрения наилучших доступных технологий (НДТ) или согласованный план мероприятий по охране окружающей среды.
Задачу создания основ технологического нормирования планируется решать путем установления нормативов загрязнения на основе соответствия наилучшим доступным технологиям, определения перечня веществ, запрещенных к выбросам (сбросам) в окружающую среду, сокращения перечня загрязняющих веществ, подлежащих нормированию, оснащения стационарных источников выбросов (сбросов) автоматическими средствами измерения и учета объема выбросов (сбросов) и концентрации загрязняющих веществ, а также техническими средствами передачи информации в государственную автоматизированную систему экологического контроля [5].
Нормирование на основе соответствия НДТ базируется на определении удельных показателей загрязнения в расчете на единицу производимой продукции (работы, услуги) и максимально приближает систему регулирования к европейским стандартам. Институт временно разрешенных выбросов и сбросов сохраняется только на период реализации планов мероприятий по снижению негативного воздействия (не более 7 лет), давая возможность поэтапного перехода к НДТ.
Одновременно формируется новый финансовый механизм стимулирования компаний к переходу на природоохранные технологии, который предполагает значительное ужесточение санкций за сверхнормативные выбросы и сбросы. Повышающие коэффициенты к ставкам платы за негативное воздействие будут кратно увеличены и составят 25 и 100 вместо применяемых в настоящее время 5 и 25 [7]. В то же время предприятия получают реальные стимулы (и финансовые возможности) для развития бизнеса как экологически ориентированного, а плата за отходы производства предприятий не будет взиматься с потребителя их продукции. Для предприятий, осуществляющих переход на НДТ, предусмотрено предоставление льгот по плате за негативное воздействие, предоставление инвестиционных налоговых кредитов с полным возмещением затрат на уплату процентов, уменьшение налогооблагаемой базы за счет отнесения расходов на содержание и эксплуатацию оборудования к
материальным расходам, которые не облагаются налогом на прибыль и др.
Таким образом, принятие законопроекта может частично решить задачу введения рыночных инструментов для стимулирования природоохранной деятельности на микро- и мезоуровне, создания экономических условий для экологизации экономики, повышения конкурентоспособности российской продукции и инвестиционной привлекательности предприятий на мировом рынке. Однако декларируемое в разработанных законопроектах значительное повышение издержек на соблюдение экологических норм для большинства российских предприятий уже сегодня следует рассматривать в качестве экологических рисков, которые могут оказать существенное негативное влияние на развитие бизнеса, финансовые показатели и результаты деятельности.
На региональном уровне риски будут связаны с учетом в качестве критерия выделения отдельных видов субсидий из федерального бюджета такого показателя, как применение на территории субъекта РФ энергосберегающих и экологически чистых производственных технологий, а также необходимостью включения экологических параметров в конкурсную документацию при размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
В последнее время, несмотря на имеющийся отечественный негативный опыт, широко обсуждается перспектива создания федерального и региональных экологических фондов с целью финансирования инновационных разработок, внедрения «чистых» технологий и оборудования, реализации льготного «зеленого кредитования» природопользователей. Положительный зарубежный опыт организации деятельности специальных финансовых структур экологической направленности (природоохранные фонды разных уровней, экологический банк, страховой банк и др.) свидетельствует о действенности этого механизма. В условиях неудовлетворительного состояния бюджетов всех уровней для большинства субъектов РФ экологические фонды можно рассматривать практически как единственный источник финансирования природоохранных мероприятий и экологических программ.
Реформирование институциональной среды согласования экологических и экономических интересов в немалой степени связано с вступлением
России в ВТО [7]. Следует ожидать, что экологические требования ко всей цепочке жизненного цикла продукции ужесточатся, а законодательство РФ будет приводиться в соответствие с международными нормами. Использование новейших технологий в развитых странах является способом выживания в условиях жесткой конкуренции, поэтому отечественным предприятиям нужно учесть международную практику, в том числе и в плане экологического фактора.
Список литературы
1. Акимова Т. А., Хаскин В. В. Макроэкология и основы экоразвития. М.: РУДН, 2005.
2. Дружинин П. В., Шкиперова Г. Т. Оценка возможности снижения экологической нагрузки при переходе на инновационный путь развития // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2011. № 4. С. 122—130.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий: проект Федерального закона № 584587-5 (принят ГД РФ в первом чтении 07.10.2011, постановление ГД РФ № 5949-5). URL: http://client. consultant. ru/ law/re-view/1196953.html.
4. О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики: Указ Президента РФ от 04.06.2008 № 889.
5. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537.
6. Перечень поручений по итогам заседания Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики от 03.11.2011. URL: http:// www//kremlin. ru/assignments/13427.
7. Перечень поручений по итогам заседания президиума Государственного совета от 07.06.2010 № Пр-1640. URL: http://www//kremlin. ru/assignments/7980.
8. Тихонова Т. В. Регулирование экологических затрат — новые точки отсчета // Экология промышленного производства. 2008. № 1. С. 33—50.
9. Туголуков Е. А. Компании ждет ужесточение санкций за сбросы и выбросы // Российская газета. 2011. № 5616 (240).
10. Шкиперова Г. Т., Дружинин П. В. Оценка влияния развития экономики территории на окружающую среду (на примере Республики Карелия) // Экология промышленного производства. 2011. № 4. С. 15—19.
11. Шкиперова Г. Т., Мелентьев Г. Б. Экологизация производств как составляющая процесса технической модернизации // Экология промышленного производства. 2010. № 4. С. 15—23.
