CC BY
441
Реализация принципа экологического нормирования: новое в российском праве
А.Я. Рыженков, д.ю.н., профессор, ЧОУ ВО Волгоградский ИБ
В современном экологическом праве России можно выделить ряд ключевых правовых институтов, на которых строится правовое регулирование отношений охраны природы и рационального природопользования. Одним из таких базовых институтов является нормирование в сфере охраны окружающей среды, и его функционирование связано с важнейшим принципом экологического законодательства: принципом обеспечения снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды на основе внедрения наилучших технологий. Данный принцип отражён в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [1]. Однако в течение 2014 г. экологическое законодательство претерпело изменения, которые коснулись и института нормирования. Данные изменения в полной мере ещё не внедрены в отечественную правоприменительную практику и будут реализо-вываться поэтапно.
Отечественная система экологического нормирования складывалась в течение длительного периода и основывается на разумном сочетании экономических и экологических факторов. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Под экологическим нормированием нами понимается система нормирования в области охраны окружающей среды, сформированная на основе современных достижений науки и техники с учётом
международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.
В юридической литературе справедливо отмечают высокую роль данного института. Экологическое нормирование выступает основой охраны человека и его здоровья. Институт нормирования в экологическом праве фактически определяет «критерии правомерности поведения субъектов экологических правоотношений» [2]. В Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области экологического нормирования. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» отдельная глава V «Нормирование в области охраны окружающей среды» определяет систему экологических нормативов, критерии их установления [1]. Ввиду того что система экологического нормирования начала формироваться в 80-х гг. прошлого столетия, её специфика была обусловлена задачами и потребностями плановой централизованной экономики. Такой подход в современных рыночных условиях устарел. Ещё в 2008 г. председатель Комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Н.В. Комарова отметила, что «после вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании» нормативы, закреплённые в законодательстве об охране окружающей среды, нуждаются в согласовании с технологическими нормативами, увязанными с конкретными технологическими возможностями и способами производства» [3]. Неоднократно подчёркивалось, что «система нормирования воздействий на окружающую среду, существующая в России, не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с высоким уровнем социально-экономического развития, существенно проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности и в нынешнем виде не имеет внутренних ресурсов для развития» [4].
Назревшая и настолько необходимая реформа института нормирования преобразила российское экологическое законодательство в 2014 г. С 1 января 2015 г. начинается поэтапное вступление в силу Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5]. Данный законодательный акт призван внедрить на территории Российской Федерации новую систему экологического нормирования и обеспечить переход предприятий на наилучшие доступные технологии, изменяются требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды. Проанализируем основные новеллы закона.
Во-первых, обновлён терминологический аппарат экологического законодательства, появились новые правовые институты. Введены новые определения, такие, как «временно разрешённые выбросы и сбросы», «наилучшая доступная технология», «комплексное экологическое разрешение», введены четыре категории предприятий (критерии, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, устанавливаются Правительством Российской Федерации), уточнён порядок и сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, установлен круг лиц, обязанных вносить указанную плату; установлены коэффициенты к ставкам платы за негативное воздействие (от 0 до 100); регламентирован порядок применения наилучших доступных технологий, определена процедура получения комплексного экологического разрешения.
Остановимся на некоторых из них подробнее. Ранее введённая в научный, а затем и законодательный оборот дефиниция «наилучшая существующая технология» как технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учётом экономических и социальных факторов, заменяется новым термином «наилучшая доступная технология» (далее — НДТ), т.е. технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности её применения. Критерии наилучшей доступной технологии также определены законом, к ним относятся: наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчёте на единицу времени или объём производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо другие предусмотренные международными договорами Российской Федерации показатели; экономическая эффектив-
ность её внедрения и эксплуатации; применение ресурсо- и энергосберегающих методов; период её внедрения; промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
На первый взгляд эти изменения мало касаются института экологического нормирования, однако при более глубоком анализе официального документа можно сделать вывод о введении прямой зависимости коэффициентов платы за негативное воздействие и внедрении в производство наилучших доступных технологий, что само по себе меняет содержание принципа экологического права, обозначенного в законе.
Система нормирования, основанная на принципах наилучших доступных технологий, неоднократно обсуждалась на самом высоком уровне. Внедрение этой системы потребует модернизации многих предприятий и потребует от бизнеса больших финансовых затрат [6]. В юридической литературе уже было акцентировано внимание на том, что «в системе нормирования воздействий на окружающую среду преобладают правовые механизмы, принуждающие субъектов хозяйственной и иной деятельности к ограничению негативного воздействия на окружающую среду», но при этом не развиты механизмы экономического стимулирования предотвращения негативного воздействия на окружающую среду [4].
Можно выделить следующие этапы реализации данной реформы. На первом этапе (2015—2018 гг.) проводится государственный учёт предприятий, осуществляющих негативное воздействие на окружающую среду, вводятся отдельные меры экономического стимулирования, разрабатываются и публикуются справочники НДТ. В настоящий момент определён перечень областей применения НДТ (распоряжение Правительства РФ от 24.12.2014 № 2674-р) и установлен Порядок определения технологии в качестве НДТ (распоряжение Правительства РФ от 23.12.2014 № 1458 ), Правительство РФ приступило к созданию 47 справочников НДТ.
На втором этапе (2019—2022 гг.) планируется переход на НДТ некоторых действующих и создаваемых предприятий, а также увеличение коэффициентов платы за негативное воздействие с превышением нормативов для предприятий, не применяющих НДТ. Таким образом, зачёт платы за негативное воздействие в счёт инвестиций в новое оборудование до 100% в процессе внедрения НДТ и после него, а также отсутствие платы за негативное воздействие после внедрения НДТ, ускоренная амортизация оборудования НДТ и возмещение процентной ставки по кредиту в счёт налога на прибыль — это те экономические стимулы, которые направлены на снижение уровня экологических рисков.
В течение третьего этапа (2022—2030 гг.) планируется внедрение НДТ в хозяйственную деятель-
ность всех предприятий. При этом под внедрением наилучшей доступной технологии юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями понимается ограниченный во времени процесс проектирования, реконструкции, технического перевооружения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, установки оборудования, а также применение технологий, которые описаны в опубликованных информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиям и (или) показатели воздействия на окружающую среду которых не должны превышать установленные технологические показатели наилучших доступных технологий. К областям применения наилучших доступных технологий могут быть отнесены хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, и технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности.
Государство берёт на себя роль ревизора научно-технических разработок, способных снизить негативное воздействие любого производства на экологию. Очень важно, на наш взгляд, что в законодательстве нашёл отражение предельный срок пересмотра технологий, определённых в качестве наилучшей доступной технологии, — 10 лет.
Таким образом, применение наилучших доступных технологий направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду и тесно связано с пересмотром всех экологических нормативов, в том числе нормативов качества, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Это, несомненно, позитивно повлияет на внедрение мировых экологических стандартов (в частности, внедрение системы менеджмента ИСО 14000) и ресурсосберегающих технологий, как следствие, будет более глубоко исследован опыт зарубежных стран в области охраны окружающей среды.
Во-вторых, существенно обновляются экологические нормативы: в течение 2014 г. утверждены 5 новых ГОСТов, которые начнут действовать с 1 июля 2015 г.: ГОСТ Р 56162-2014 «Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу. Метод расчёта выбросов от автотранспорта при проведении сводных расчётов для городских населённых пунктов» утверждён приказом Росстандарта от 14 октября 2014 г. № 1320-ст; ГОСТ Р 56164-2014 «Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу. Метод расчёта выбросов при сварочных работах на основе удельных показателей» утверждён приказом Рос-стандарта от 14 октября 2014 г. № 1322-ст; ГОСТ Р 56165-2014 «Качество атмосферного воздуха. Метод установления допустимых промышленных выбросов с учётом экологических нормативов» утверждён приказом Росстандарта от 14 октября
2014 г. № 1323-ст; ГОСТ Р 56166-2014 «Качество атмосферного воздуха. Метод определения экологических нормативов на примере лесных экосистем» утверждён приказом Росстандарта от 14 октября 2014 г. № 1324-ст; ГОСТ Р 56167-2014 «Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу. Метод расчёта ущерба от промышленного предприятия объектам окружающей среды» утверждён приказом Росстан-дарта от 14 октября 2014 г. № 1325-ст.
В-третьих, модернизирован подход к процедуре разработки, утверждению и изменению экологических нормативов. В соответствии с действующей ст. 20 Федерального закона «Об охране окружающей среды» разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя следующие элементы: научно-исследовательский — проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды; экспертно-публичный — проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке; реформационный — установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды; контрольный — осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды; информационный — формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды; прогностический — оценка и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды. С 1 января 2019 г. разработка нормативов в области охраны окружающей среды будет предусматривать те же элементы, за исключением контрольного и информационного элементов.
Настоящее время характеризуется активным правотворческим процессом, направленным на совершенствование системы экологического нормирования Российской Федерации. Произошла серьёзная ревизия устаревших и неадекватных реальности нормативов, утверждены новые стандарты в области качества компонентов окружающей среды, за последние годы наметилась тенденция развития региональных экологических нормативов в субъектах РФ. Всё это свидетельствует о том, что принцип экологического нормирования в российском праве развивается вкупе с методами экономического стимулирования хозяйственной деятельности, основанной на наилучших доступных технологиях.
Литература
1. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 24.11.2014, с изм. от 29.12.2014) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
2. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д.ю.н. А.П. Анисимова. М.: «Деловой двор», 2010. 600 с.
3. Егорышева Н. Охранная грамота. Новые нормативы качества окружающей среды появятся уже осенью // Российская газета (экономика). 2008. № 4702. С. 8.
4. Широбоков А.С. Правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 30 с.
5. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей
среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014 г. № 30 (Ч. I). Ст. 4220.
6. Доклад министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации С.Е. Донского на коллегии Минприроды России. Официальный сайт Минрироды России: [Электронный ресурс]. URL: http://www.mnr.gov.ru. Опублико-вано18.04.2014 (дата обращения 10.03.2015 г.).
