О специфике и цели оперативно-розыскной деятельности таможенных органов российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

А. Ю. Козловский

О СПЕЦИФИКЕ И ЦЕЛИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

На основе рассмотрения исторической ретроспективы возникновения, становления и развития оперативно-розыскной деятельности таможенных органов России анализируются проблемы применения инструмента ОРД таможенными органами РФ в решении возложенных на них задач. В статье обозначены основные проблемы и предложены пути их решения.

Ключевые слова: таможенные органы; исторический период; оперативно-розыскная деятельность; оперативно-розыскные подразделения; взаимодействие; экономическая безопасность.

Результаты ретроспективного анализа становления и развития таможенных органов РФ свидетельствуют о том, что российская таможенная служба последовательно развивалась как структура, совмещающая в себе две основные функции: фискально-контрольную и правоохранительную, причем основу последней составляла сначала сыскная, а в последующем оперативно-розыскная деятельность (далее - ОРД) [1, 2, 3, 4, 5].

Генезис оперативно-розыскной (сыскной) деятельности как основной составляющей правоохранительной деятельности таможенных органов (далее - ТО) РФ позволяет выделить четыре этапа ее становления, развития и совершенствования:

1) ХУП-ХУШ вв. - формирование правовых и организационных основ сыскной работы ТО (Соборное Уложение 1649 г., именные царские указы 1653, 1681 и 1693 гг., указы Петра I 1723, 1753, 1754 гг. и Екатерины II 1782 г.). В этот период была создана государственная система мер по борьбе с контрабандой и иными преступлениями в сфере таможенного дела, предусматривающая наличие «особой таможенной цепи и стражи» и институтов «местных фискалов1 и осведомителей»;

2) начало XIX в. - 1917 г. - совершенствование системы сыскных (оперативно-розыскных) мер в сфере таможенного дела, основу которых составляло «разведывание через донос» (1819 г.), агентурная работа и организация розыска контрабандистов;

3) 1918-1991 гг. - упразднение созданной в дореволюционной России системы сыскных (оперативно-розыскных) мер отечественных ТО, передача полномочий на ведение ОРД в органы госбезопасности и милицию с введением запрета вмешиваться в сферу деятельности таможен [6]. В этот период ТО осуществляли борьбу с преступлениями в сфере ВЭД во взаимодействии с другими правоохранительными органами, не имея своего инструмента противодействия контрабанде и иным преступлениям в сфере таможенного дела;

4) с 1991 г. по настоящее время2 - ТО было возвращено право ведения ОРД в целях борьбы с контрабандой и иными преступлениями в сфере таможенного дела,

1 В соответствии с Указом Петра I «О фискалах и о их должности и действии» от 17.03.1714 фискальная служба определена сыскной. Основной задачей фискалов являлось выявление преступлений и противодействие им, а в числе функций значились тайное и явное наблюдение, выведывание информации и др.

2 Датой начала современного этапа считается 1991 г. ввиду того, что именно в этом году завершился «советский» и начался «российский» этап развития и совершенствования отечественных ТО.

62 -

ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 2 • 2010

а также для обеспечения собственной безопасности (далее - СБ). В этот период деятельность ТО продолжает развиваться и совершенствоваться в условиях происходящих реформ.

Рассматривая современный этап развития таможенных органов и соответственно их ОРД, необходимо отметить, что за достаточно короткий исторический период (с 1995 г. по настоящее время - менее 15 лет) оперативно-розыскные подразделения (далее - ОРП) ТО находились на различных стадиях своего развития и совершенствования, что оказало существенное влияние на формирование как оперативного состава, так и взглядов на ОРД.

С момента своего возникновения (1996-1997 гг.)1 ОРП подчинялись руководителям ТО, которые в своем большинстве не имели достаточной специальной подготовки и необходимых знаний в области ОРД ТО и поэтому испытывали значительные трудности в организации оперативно-розыскной работы.

В результате административной реформы 2004 г. ТО РФ были подчинены Министерству экономического развития и торговли РФ (далее - МЭРТ) [7], которое никогда в истории России не являлось правоохранительным органом и не имело полномочий осуществлять ОРД. В связи с этим появились дополнительные трудности в реализации полученной оперативно-розыскной информации, прежде всего об угрозах экономической безопасности России, ввиду значительного увеличения временных промежутков, связанных с принятием управленческих решений федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, которым стало МЭРТ.

В 2006 г. было принято новое положение о Федеральной таможенной службе (далее - ФТС России) [8], которое не только определило ФТС России как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, его подчиненность Правительству РФ, но и наделило заместителя руководителя таможенной службы, курирующего оперативно-розыскную работу, специальными полно-мочиями2.

В результате проведенного анализа каждого из трех выделенных периодов современного этапа развития и совершенствования ОРД ТО можно сделать вывод, что, даже находясь в различных условиях деятельности, ОРП ТО удавалось достичь существенных успехов в обеспечении экономической безопасности России.

Материалы коллегий ФТС России и отчеты правоохранительных подразделений ТО РФ свидетельствуют, что в 2005-2008 гг. по оперативно-розыскным материалам ежегодно возбуждалось около 65% уголовных дел от общего количества, возбужденных ТО, а подразделениями СБ ТО ежегодно выявлялось более 80% противоправных деяний, совершаемых с участием должностных лиц ТО, от общего количества преступлений данного вида в таможенной среде, выявленных всеми правоохранительными органами России.

Однако в целом исследование современного этапа развития ОРД таможенных органов России (с 1995 г. по настоящее время) позволяет сделать вывод, что, несмотря

1 В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» таможенные органы стали субъектом ОРД в 1995 г., хотя первое положение об оперативно-розыскных подразделениях появилось в 1996 г., а фактические результаты работы этих подразделений - в 1997 г.

2 Заместитель руководителя ФТС России, курирующий оперативно-розыскную работу ТО по вопросам финансово-хозяйственной деятельности, подотчетен руководителю ФТС России, а по вопросам оперативно-служебной деятельности наделен правом принятия самостоятельных решений.

на достигнутые ими результаты в обеспечении экономической безопасности России, определенные трудности, связанные с совершенствованием применения ТО инструмента ОРД, по-прежнему имеют место.

Основными причинами подобного положения дел являются:

- отсутствие преемственности у современных ТО опыта организации сыскной деятельности таможенной службы дореволюционной России;

- отсутствие полномочий у ТО на осуществление ОРД в течение достаточно длительного промежутка времени (1918-1995 гг. - более 75 лет), что не позволило в этот период не только сохранить и систематизировать опыт сыскной деятельности таможенной службы дореволюционной России, но и изучить опыт ОРД органов госбезопасности и милиции);

- существенная «текучесть» кадров в ОРП ТО вследствие частых административных реформ и организационно-штатных изменений, что не дало возможности сформироваться профессиональной преемственности в среде оперативного состава;

- недостаточное количество научных теоретических исследований в области организации и осуществления таможенными органами ОРД, направленных на практическое обеспечение решаемых задач [9].

Комплексным решением накопившихся проблем, на наш взгляд, являются, прежде всего, детализация цели и выделение специфики осуществления ОРД ТО, исходя из предназначения ФТС России и подчиненных ей таможенных органов.

Проведенный анализ нормативной правовой базы, определяющей статус и предназначение основных взаимодействующих с ТО РФ субъектов ОРД, свидетельствует, что каждый из них осуществляет эту деятельность для выполнения задач и функций, возложенных на конкретный правоохранительный орган (спецслужбу).

Так, милиция в РФ - система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных федеральными законами [10, ст. 1]. Следовательно, ОРД осуществляется подразделениями милиции с целью обеспечения безопасности личности; выявления, предупреждения и раскрытия преступлений; охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказания помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных законодательством РФ [10, ст. 2; 11].

Федеральная служба безопасности (далее - ФСБ России) - единая централизованная система органов, осуществляющая решение задач по обеспечению безопасности РФ в пределах своих полномочий [12, ст. 1]. В соответствии с Федеральным законом «О Федеральной службе безопасности» органы ФСБ России осуществляют контрразведывательную, разведывательную, пограничную деятельность, борьбу с терроризмом и преступностью, а также обеспечивают информационную безопасность [12, ст. 8].

Названный федеральный закон прямо указывает цели осуществления ОРД органами ФСБ России: борьба с терроризмом, выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, представляющих угрозу безопасности РФ, и преступлений, дознание и предварительное следствие по которым

отнесены законом к их ведению, а также выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя РФ [12, ст. 9 и 10, п. б ст. 13].

Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (далее - ФСКН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. ФСКН России специально уполномочена на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту [13, п. 1].

Таким образом, из указанного предназначения и решаемых задач основными целями ОРД ФСКН России являются: обеспечение контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту; выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, которые отнесены законодательством РФ соответственно к подследственности либо к компетенции органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ [11; 13, п. 3], а также розыск лиц, которые обвиняются или подозреваются в совершении преступлений, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к подследственности органов наркоконтроля, и скрылись от органов предварительного расследования или суда либо местонахождение которых неизвестно [13, подп. 8 п. 8].

Действующее законодательство и подзаконные нормативные правовые акты определяют специфику ОРД каждого взаимодействующего с ТО РФ правоохранительного органа (спецслужбы). В частности, основной сферой деятельности ОРП милиции является обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств; органов ФСБ России - обеспечение безопасности РФ; ОРП ФСКН России - противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Рассматривая основные аспекты ОРД ТО, необходимо отметить, что действующее законодательство прямо определяет их правомочия в этой сфере деятельности. В частности, ОРД осуществляется ТО РФ в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, производство неотложных следственных действий и дознания по которым отнесено Уголовно-процессуальным кодексом РФ (далее - УПК РФ) к их ведению1, выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также обеспечения собственной безопасности [14, п. 5 ст. 408].

Однако, рассматривая предназначение ФТС России [8, п. 1] и соответственно подчиненных ей ТО, необходимо отметить, что реализация функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, т. е. решение ряда задач в области обеспечения экономической безопасности (в том числе касающейся выполнения плановых

1 Таможенные органы РФ осуществляют неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 2-4 ст. 188, ст. 189, 190, 193 УК РФ (п. 3 ч. 2 ст. 157 УПК РФ), и дознание по ч. 1 ст. 188 и ст. 194 УК РФ (п. 5 ч. 3 ст. 151 УПК РФ).

показателей по формированию федерального бюджета России), также требует эффективного применения такого инструмента, как ОРД [11, ст. 2].

Таким образом, при осуществлении ОРД от руководящего и оперативного состава ТО РФ требуется комплексное решение возложенных Правительством РФ задач с использованием возможностей не только правоохранительной, но и экономической составляющей их деятельности. Таким образом, наиболее эффективной с этой точки зрения является структура таможенного органа, возглавляемого профессионалом в области таможенного дела, имеющим необходимые знания и опыт управления правоохранительными, в том числе оперативно-розыскными подразделениями. Подобный опыт в практике правоохранительных органов (спецслужб) имелся и использовался в пограничных войсках КГБ СССР и Федеральной пограничной службы РФ, когда пограничными округами, отрядами и комендатурами управляли офицеры, имеющие необходимые знания и опыт как организации пограничной службы, так и ее ОРД. Данная система обязывала офицеров, не имеющих достаточного опыта оперативно-розыскной работы, перед назначением на руководящие должности, предусматривающие управление ОРП, пройти соответствующее обучение и сдать необходимые экзамены в специальных высших учебных заведениях.

Сформированная постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 и действующая в настоящее время в ТО РФ так называемая «правоохранительная вертикаль» [8, п. 8] в этот исторический период являлась необходимой мерой противодействия постепенному нивелированию правоохранительной составляющей ТО и превращения ее в простую «службу сервиса». Подобное изменение функционального предназначения таможенной службы РФ могло привести к невозможности выполнения задач в области обеспечения экономической безопасности России. Это нанесло бы существенный ущерб российской экономике, привело к утрате фактического контроля за сферой внешнеторговых отношений и за полнотой собираемости таможенных платежей, а также оказало бы существенное негативное влияние и на другие сферы безопасности России: государственную, военную, экологическую.

В то же время опыт упраздненных в ходе административной реформы ФСНП России1 и подразделений СБ ФПС России2 свидетельствует, что государственные и ведомственные системы могут действовать эффективно лишь в случае комплексного решения ими поставленных задач. Эффективность деятельности таможенной системы обусловлена наличием в ней как экономической (фискальной), так и правоохранительной составляющей, которые в неразрывном взаимодействии способны обеспечить решение поставленных Правительством РФ задач по обеспечению экономической безопасности нашей страны.

Анализ генезиса ОРД ТО и опыта правоохранительных органов (спецслужб) России свидетельствует о потребности не только более конкретно детализировать цели

1 Разделение налоговых органов России на ФСНП России и Государственную налоговую службу (ГНС России) привело к тому, что ОРП ФСНП России, обеспечивая полноту собираемости налогов, сами оказались «нерентабельными», так как фактически налоги поступали в ГНС России. ФСНП была упразднена, ее функции переданы в МВД России, а эффективность контроля со стороны налоговых органов за собираемостью налоговых платежей понизилась.

2 Подразделения СБ ФПС России имели самостоятельную штатную структуру и подчинялись Управлению, а затем СБ ФПС России. Решения по противодействию внешним и внутренним угрозам принимались директором ФПС России, командующими пограничными округами и пограничными отрядами, что привело к обособлению подразделений СБ в пограничных округах и пограничных отрядах и соответственно к снижению эффективности деятельности всей системы органов СБ ФПС России.

66 -

ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 2 • 2010

ОРД ТО на законодательном уровне, но и рационально оптимизировать структуру ТО и систему управления ими.

Учитывая изложенное, автор полагает целесообразным внести изменения в Таможенный кодекс РФ (далее - ТК РФ), определив в числе целей осуществления таможенными органами ОРД - обеспечение экономической безопасности в сфере таможенного дела.

Кроме того, в целях создания единого эффективно действующего механизма федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, целесообразно сформировать оптимальную структуру управления таможенными органами, организовав систему подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководителей ТО РФ в области как таможенного дела, так и оперативно-розыскной и иной правоохранительной деятельности, а также разработать и ввести в действие положение об оперативно-розыскных органах системы ФТС России [15].

Учитывая, что в настоящее время одной из основных задач ТО РФ является формирование федерального бюджета за счет поступления таможенных платежей, необходимо на основе имеющегося исторического опыта оперативно-розыскной (сыскной) деятельности, в том числе органов ФСБ России, МВД России, ФСКН России и других, выработать специфические подходы и к организации и осуществлению ОРД ТО. Это позволит разработать и эффективно применять на практике системы оперативно-розыскных мер и признаков, в том числе с целью создания условий для полноты поступления таможенных платежей в федеральный бюджет страны, а также использовать имеющиеся у ТО РФ силы и средства, формы и методы как оперативно-розыскные, так и организации таможенного контроля для решения поставленных Правительством РФ задач. Основой разработанной системы мер должно стать взаимодействие между ОРП и подразделениями так называемого «фискального» блока, которые, помимо источников первичной информации о правонарушениях в сфере таможенного дела и «реализаторов» оперативно-розыскной информации, должны являться неотъемлемой составной частью всей системы мер ТО.

Важнейшей задачей на данном этапе является не только подготовка специалистов для ОРП ТО, имеющих необходимые знания, умения и навыки как в области ОРД, так и в области таможенного дела, но и их закрепление в практических подразделениях, а также обеспечение профессиональной преемственности. Решение данной задачи позволит сохранить в практических подразделениях ТО РФ наработанный опыт ОРД, на основе имеющихся знаний и умений выработать необходимые навыки по осуществлению оперативно-розыскного процесса и сохранить профессиональный потенциал оперативного состава, который будет не только развивать и совершенствовать теорию и практику ОРД ТО, но и создаст основу научных школ в этой области.

Таким образом, полагаем целесообразным:

1) в целях совершенствования законодательного регулирования ОРД ТО РФ внести изменения в п. 5 ст. 408 ТК РФ, определив, что ОРД осуществляется ТО РФ в целях обеспечения экономической безопасности в сфере таможенного дела, выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, производство неотложных следственных действий и дознания по которым отнесено УПК РФ к их ведению; выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также обеспечения собственной безопасности;

2) для повышения эффективности деятельности ФТС России как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, сформировать оптимальную структуру управления ТО, а также разработать и ввести в действие положение об оперативно-розыскных органах системы ФТС России;

3) в целях повышения эффективности руководства и профессиональной компетентности в сфере ОРД ТО организовать систему подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководителей ТО РФ в области как таможенного дела, так и оперативно-розыскной и иной правоохранительной деятельности;

4) для улучшения кадрового обеспечения ОРП ТО организовать обучение оперативного состава (специалистов) таким образом, чтобы по окончании учебы они имели необходимые знания, умения и навыки в области ОРД и таможенного дела, а также создать условия для их закрепления в практических подразделениях и обеспечения профессиональной преемственности;

5) в целях разработки современной концепции и теоретических основ ОРД ТО РФ основные усилия научных подразделений сосредоточить на исследовании исторических аспектов осуществления правоохранительными органами России ОРД в сфере таможенного дела, опыта оперативно-розыскной (сыскной) деятельности отечественных ТО, а также опыта ОРД ТО России и зарубежных стран.

Использованные источники

1. Кисловский Ю. Г. История таможни государства Российского. М.: ИПО «Автор», 1995.

2. Кисловский Ю. Г. Контрабанда: история и современность. М.: ИПО «Автор», 1996.

3. Козловский А. Ю. Использование результатов оперативно-розыскной деятельности в процессе расследования преступлений в сфере таможенного дела: монография. М.: РИО РТА, 2007.

4. Юн Э. И. История оперативно-розыскного дела российской таможни: лекция. М., 1996.

5. Крылов И. Ф, Бастрыкин А. И. Розыск, дознание, следствие. Л., 1984.

6. В. И. Ленин и охрана Государственной границы СССР // Сборник документов и статей. М., 1970.

7. Положение о Федеральной таможенной службе (утверждено постановлением Правительства РФ от 21.08.2004 № 429 «Вопросы Федеральной таможенной службы»).

8. Положение о Федеральной таможенной службе (утверждено постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 «О Федеральной таможенной службе»).

9. Козловский А. Ю. Ставим проблему научного познания оперативно-розыскной деятельности таможенных органов Российской Федерации // Оперативник (сыщик). 2008. № 2. С. 39-41.

10. Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции».

11. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».

12. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности».

13. Положение о Федеральной службе РФ по контролю за оборотом наркотиков (утверждено Указом Президента РФ от 28.07.2004 № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»).

14. Таможенный кодекс РФ. М., 2003.

15. Козловский А. Ю. О целесообразности разработки положения об оперативно-розыскных органах системы Федеральной таможенной службы // Оперативник (сыщик). 2009. № 4. С. 15-20.