CC BY
19а. Ю. Козловский
ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ В СФЕРЕ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА
В статье рассмотрены возможные направления осуществления таможенными органами России оперативно-розыскной деятельности в таможенной сфере; представлены способы выполнения задач по обеспечению экономической безопасности страны.
Ключевые слова: Таможенный союз; обеспечение экономической безопасности России; таможенные органы; контрабанда; оперативно-розыскная деятельность; оперативно-розыскные подразделения; оперативно-аналитические подразделения.
Таможенные органы РФ являются субъектом оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД) [1, ч. 2 ст. 7; 2, ст. 13; 3, п. 5 ч. 1 ст. 19], активно противодействуют преступлениям в сфере таможенного дела [4, 5]1 и обеспечивают поступление финансовых средств в федеральный бюджет [4, с. 10; 5, с. 3]2.
В условиях Таможенного союза (далее - ТС)3 осуществление ОРД таможенными органами ограничивается действующим законодательством территорией РФ [1, ч. 2 ст. 7; 2, преамбула], что в ряде случаев затрудняет реализацию упреждающей оперативно-розыскной информации о преступных деяниях в момент пересечения таможенной границы ТС, так как таможенный контроль и совершение таможенных операций осуществляются, как правило, таможней того государства, где товар пересекает таможенную границу [6].
Другим аспектом, существенно влияющим на деятельность таможенных органов РФ, является перевод правонарушений, связанных с товарной контрабандой, из уголовных в административные [7]. В этом случае кажущаяся экономически выгодная возможность обращения в федеральный бюджет материальных ценностей от конфискации товаров и штрафов в результате расследования административных правонарушений (далее - АП) может в целом нанести существенный ущерб экономической безопасности России [8]. Так, в 2010 г. среди таможенных
1 В 2010 г. по материалам оперативно-розыскных подразделений (далее - ОРП) таможенных органов РФ было возбуждено 79% уголовных дел от общего количества всех дел, возбужденных таможенными органами (2009 г. - 75%), а в рамках уголовных дел, возбужденных в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ), задержано (изъято) имущества и материальных ценностей на сумму 2 млрд. 627 млн. 450,8 тыс. руб. (в 2009 г. - 2 млрд. 78 млн. 647,7 тыс. руб.).
2 На протяжении последних пяти лет таможенные органы РФ перевыполняют контрольные задания по перечислению таможенных платежей в федеральный бюджет. Так, в 2010 г. контрольный показатель по перечислению таможенных платежей в федеральный бюджет выполнен на 105,68%, перечислено 4 330,1 млрд. руб., что на 810,3 млрд. руб. больше, чем в 2009 г. В 2009 г., несмотря на снижение внешнеторгового оборота по сравнению с 2008 г. более чем на 36%, контрольное задание выполнено на 101,4%. В настоящее время за счет таможенных платежей формируется более 50% федерального бюджета.
3 Фактически произошло разделение «таможенной» и «государственной» границы. Так, в Таможенном кодексе Таможенного союза фигурирует термин «таможенная граница таможенного союза», однако государственная граница у каждого из государств - членов ТС своя. Особые условия определяет фактор серединного расположения России с учетом, что ее граница с Беларусью и Казахстаном составляет 35,8% от всей протяженности сухопутной границы РФ (см.: Федеральный портал PROTOWN.RU).
46 -
ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 1 • 2012
преступлений преобладала контрабанда, доля которой в общем количестве возбужденных уголовных дел составила более 90%. Стоимость товаров и транспортных средств, незаконно перемещенных через таможенную границу РФ, достигла 11 млрд. руб., а сумма неуплаченных таможенных платежей - 672 млн. руб. [4, с. 45-46].
Перевод товарной контрабанды из уголовного в административный аспект оказывает существенное влияние на организацию и осуществление ОРД таможенными органами РФ, так как действующее законодательство не допускает проведения ОРМ в целях выявления, предупреждения, пресечения и расследования АП, что не позволяет организовать получение упреждающей оперативно-розыскной информации о данных противоправных деяниях, а значит, и своевременно пресекать их. Появляется тенденция к значительному уменьшению объема первичной информации о противоправных деяниях в сфере таможенного дела, а следовательно, и их пресечению, что существенно снижает эффективность деятельности таможенных органов по обеспечению экономической безопасности России и может уменьшить объем поступления денежных средств в федеральный бюджет.
В условиях ТС, формирования Евразийского экономического пространства (далее - ЕЭП) и вступления во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО) вопросы обеспечения экономической безопасности в сфере таможенного дела приобретают особое значение ввиду развития тенденции к дальнейшей «прозрачности» границ России. Кроме того, учитывая, что деятельность таможенных органов РФ приобрела международный характер, назрела насущная необходимость на законодательном уровне закрепить их полномочия путем разработки и принятия в установленном порядке Федерального закона «О таможенных органах Российской Федерации».
Обозначенные выше процессы требуют качественно нового подхода и к организации ОРД таможенных органов РФ. Анализ действующего законодательства свидетельствует, что ОРД осуществляется таможенными органами РФ в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, производство неотложных следственных действий и дознания по которым отнесено уголовно-процессуальным законодательством РФ к их ведению, выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также в целях обеспечения собственной безопасности [3, п. 5 ч. 1 ст. 19]. Данная формулировка полностью скопирована из п. 5 ст. 408 Таможенного кодекса РФ, разработанного в 2003 г., и не в полной мере учитывает произошедшие изменения, в ходе которых деятельность таможенных органов РФ приобрела, прежде всего, международный характер.
Проведенное исследование [6, 9, 10, 11] показывает, что с созданием ТС, формированием ЕэП и вступлением в ВТО необходимость законодательного закрепления права таможенных органов РФ осуществлять ОРД в целях обеспечения экономической безопасности становится не только одним из способов повышения эффективности использования ими всех имеющихся сил и средств, но и необходимостью сохранения возможности получения упреждающей оперативно-розыскной информации о признаках и фактах незаконного перемещения товаров и транспортных средств через таможенную (государственную) границу, а также о лицах, совершающих эти противоправные деяния.
Учитывая изложенное, при разработке Федерального закона «О таможенных органах Российской Федерации» целесообразно предусмотреть, что таможенные органы для выполнения возложенных на них функций обладают правами осуществлять ОРД в соответствии с законодательством РФ в целях обеспечения экономической безопасности России, выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, производство неотложных следственных действий и дознания по которым отнесено уголовно-процессуальным законодательством РФ к ведению таможенных органов, выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также в целях обеспечения собственной безопасности и установления имущества, подлежащего конфискации. Эту формулировку целесообразно применить также в п. 5 ч. 1 ст. 19 «Права таможенных органов» Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» путем внесения в названный федеральный закон соответствующих изменений и дополнений. Данные предложения будут полностью соответствовать требованиям ч. 3 и 4 ст. 2 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД) и п. 2 ч. 1 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
Одновременно требует законодательного разрешения проблема использования таможенными органами РФ инструмента ОРД для установления имущества, подлежащего конфискации [3, ч. 4 ст. 2]. Изучение научной литературы свидетельствует, что практика выполнения названной задачи в правоохранительных органах РФ, являющихся субъектами ОРД, еще не сложилась. Российское законодательство рассматривает конфискацию имущества как меру уголовно-правового характера [12, гл. 15.1] и как административное наказание [13, п. 4 ч. 1 ст. 3.2]. Анализ практики таможенных органов РФ показывает, что их деятельность по противодействию АП в сфере таможенного дела существенно влияет на полноту поступления денежных средств в федеральный бюджет. Так, в 2009 г. таможенными органами РФ по сравнению с предыдущим годом было возбуждено на 6,4% больше дел об АП (25% этих дел возбуждалось в связи с недекларированием либо недостоверным декларированием), а общая сумма назначенных наказаний по этим делам возросла в 12 раз, что составило более 131,8 млрд. руб. (около 4% от суммы таможенных платежей, перечисленных в федеральный бюджет. - Прим. автора) [5, с. 42]. В 2010 г. ими было возбуждено 72 701 дело об АП (2009 г. - 89 081 дело). По результатам административного производства назначено наказаний на сумму более 150,7 млрд. руб. (около 3,5% от суммы таможенных платежей, перечисленных в федеральный бюджет. - Прим. автора), в том числе о конфискации товаров - на общую сумму свыше 939,9 млн. руб. [4, с. 46].
Приведенные примеры свидетельствуют, что данное направление деятельности таможенных органов существенно влияет на обеспечение экономической безопасности России. Здесь же необходимо отметить, что значительная часть противоправных деяний, по которым впоследствии возбуждались дела об АП, первично попадала в поле зрения ОРП таможенных органов в процессе осуществления оперативного поиска признаков преступлений, относящихся к их компетенции (около 20-25% случаев). Практика таможенных органов РФ показывает, что процесс установления имущества, подлежащего конфискации, фактически должен осуществляться ими до принятия судебного решения о конфискации, так как в противном случае конфисковывать будет нечего - товар, ввезенный в Россию
с нарушением таможенных правил, будет вывезен из нее, спрятан или реализован добросовестному приобретателю.
С учетом изложенного, а также требований ч. 1 ст. 2 ФЗ об ОРД о предназначении ОРД исключительно для противодействия преступлениям ОРП таможенных органов в сложившихся условиях (с принятием Федерального закона от 07.12.2011 № 420-ФЗ) должны либо отказаться от противодействия преступным деяниям, наносящим существенный ущерб экономической безопасности страны (не удастся задействовать оперативно-розыскные механизмы для получения упреждающей информации о подготовке к совершению данного рода противоправных деяний и лиц, их подготавливающих, совершающих и/или совершивших), либо в целях выполнения требований ч. 4 ст. 2 ФЗ об ОРД выявлять противоправные деяния, ответственность за которые предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в нарушение требований ч. 1 ст. 2 ФЗ об ОРД.
В целях разрешения возникающего противоречия предлагается внести изменения и дополнения в ч. 4 ст. 2 ФЗ об ОРД, допускающие проведение ОРМ в целях установления имущества, подлежащего конфискации, по АП в области таможенного дела (нарушениям таможенных правил)1. В частности, ч. 4 ст. 2 ФЗ об ОРД после слов: «установление имущества, подлежащего конфискации» предлагается дополнить словами «, в том числе по административным правонарушениям в области таможенного дела (нарушениям таможенных правил)».
Так, использование ОРД таможенными органами в целях обеспечения экономической безопасности России может существенно повысить объем поступления денежных средств в бюджет страны. Однако в условиях ТС, формирования ЕэП и вступления в ВТО имеются и другие возможности использования ОРД для решения задач, связанных с обеспечением экономической безопасности.
При осуществлении контроля после выпуска товаров для повышения его эффективности ОРП таможенных органов могут использоваться как самостоятельно [14], так и во взаимодействии с подразделениями, осуществляющими таможенную проверку на различных ее этапах. На подготовительном этапе ОРП таможенных органов РФ могут использоваться в целях выявления фирм-однодневок, нарушений таможенного законодательства, компрометирующих материалов в отношении руководителей и учредителей юридических лиц путем наведения справок о фактических местах расположения проверяемых субъектов, характере их внешнеторговой деятельности, торговых партнерах и т. д. В процессе таможенной проверки они могут собирать (добывать) информацию о предпринимаемых проверяемым субъектом действиях, направленных на сокрытие имеющих место правонарушений, связанных с недостоверным декларированием и недекларированием товаров, перемещаемых через таможенную границу ТС, в целях выявления признаков преступлений, связанных с уклонением от уплаты таможенных платежей, путем осуществления таких ОРМ, как наблюдение, опрос, наведение справок, проверочная закупка и др., а по результатам (в случае решения суда, связанного с конфискацией имущества) - устанавливать имущество, подлежащее конфискации с использованием всего перечня ОРМ, указанных в ст. 6 ФЗ об ОРД.
1 В КоАП РФ дела о нарушении таможенных правил отнесены к категории дел особой сложности (срок административного расследования этих дел может быть продлен до шести месяцев при общем сроке административного расследования один месяц с момента возбуждения дела) [13, ч. 5 ст. 28.7].
Результаты ОРД могут служить основанием для назначения внеплановых выездных таможенных проверок [1, ч. 4 ст. 132], а исследование опыта комплексного использования таможенными органами РФ имеющихся сил и средств показывает, что их проведение по информации ОРП наиболее эффективно.
При применении мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, в соответствии с законодательством ТС и актами органов ТС отдельные меры могут быть применены Россией в одностороннем порядке согласно национальному законодательству [3, ст. 2].
Так, инструменты ОРД таможенных органов России в целях обеспечения экономической безопасности страны в таможенной сфере могут быть задействованы для повышения эффективности выработки мер таможенно-тарифного регулирования, а также применения запретов и ограничений. При определении таможенной пошлины (последовательность включает восемь этапов) [15] просматривается возможность активного использования оперативно-розыскных и оперативно-аналитических подразделений (далее - ОАП) таможенных органов в целях сбора оперативной информации для определения последствий введения проектируемых ставок таможенных пошлин (шестой этап).
Федеральным законом от 08.12.2003 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» предусмотрена защита экономических интересов российских производителей товаров в связи с возросшим импортом, демпинговым импортом или субсидируемым импортом на таможенную территорию РФ. В соответствии с названным законом введению специальной защитной, антидемпинговой или компенсационной меры при импорте товара должно предшествовать расследование, для чего Правительством РФ определяется специальный орган. При проведении расследования заинтересованным лицом в орган, проводящий расследование, может быть предоставлена конфиденциальная информация, которая не должна разглашаться без разрешения предоставившего ее лица [16, ст. 1-4, 32]. Результаты расследования, его объективность существенно влияют как на обеспечение экономической безопасности РФ, так и на отношение мирового сообщества к ее внешнеэкономической политике, поэтому в данном случае использование ОРД является не только оправданным, но и необходимым. Кроме того, в рамках проводимого расследования может потребоваться проверка предоставленной заинтересованным лицом конфиденциальной информации, для чего могут быть задействованы силы и средства ОРП и ОАП таможенных органов РФ.
Другим направлением деятельности ОРП и ОАП таможенных органов РФ по обеспечению экономической безопасности страны в условиях ТС, формирования ЕЭП и вступления в ВТО может быть участие по распоряжению (поручению) Президента РФ и/или Правительства РФ в получении (добывании) информации для введения количественных ограничений на конкретные виды товаров; в проверке сведений о лизингодателе (лизингополучателе) при заключении договора международного лизинга и осуществлении соответствующего мониторинга; в проверке сведений при предоставлении исключительного права на экспорт (импорт) отдельных видов товаров; в сборе информации для введения мер экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности, и др.
Способы выполнения перечисленных задач ОРП таможенных органов РФ приведены в таблице.
Таблица
Возможные способы выполнения задач по обеспечению экономической безопасности России ОРП таможенных органов
Направления использования ОРП таможенных органов РФ Возможные способы выполнения задачи ОРП таможенных органов РФ
1. Повышение эффективности выработки мер таможенно-тарифного регулирования, а также применение запретов и ограничений Выявление новых противоправных схем ухода от уплаты таможенных платежей в связи с введением конкретных тарифных ставок на отдельные товары, запретов и ограничений, а также определение последствий введения проектируемых ставок таможенных пошлин
2. Информационное обеспечение расследования, проводимого специальным органом, определяемым Правительством РФ для решения вопроса о введении специальной защитной, антидемпинговой или компенсационной меры при импорте товара Наведение справок о лицах (физических, юридических), в отношении которых проводится специальное расследование и предоставивших конфиденциальную информацию. Проверка конфиденциальной информации, предоставленной заинтересованным лицом в орган, проводящий расследование
3. Принятие решения о предоставлении исключительного права на экспорт и / или импорт отдельных видов товаров Наведение справок о лицах (физических, юридических), претендующих на получение исключительного права на экспорт и / или импорт отдельных видов товаров. Оперативная проверка состоятельности претендентов
4. Принятие решения о целесообразности введения количественных ограничений на конкретные виды товаров Оперативная проверка сведений о соответствии данных, поступивших в таможенные органы, о конкретных видах товаров, ввезенных в РФ через госграницу РФ и таможенную границу ТС
5. Принятие решений о возможности введения конкретных мер экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности Добывание сведений о противоправных способах противодействия мерам экономического и административного характера, способствующих развитию ВЭД
6. Соблюдение условий договоров международного лизинга и повышение эффективности контроля за полнотой поступления таможенных платежей и иных финансовых средств в результате их реализации Наведение справок о лицах (физических, юридических), заключивших договор международного лизинга. Оперативное сопровождение мониторинга выполнения договора международного лизинга и проверка соответствия сведений, предоставляемых лизингодателем и / или лизингополучателем, в целях полноты собираемости платежей
7. Расследование дел, в том числе об АП, относящихся к компетенции таможенных органов РФ Выявление признаков преступления в действиях физического лица (являющегося должностным лицом, юридического лица, в отношении которого ведется расследование дела об АП). Установление имущества, подлежащего конфискации
С целью обеспечения экономической безопасности РФ инструменты ОРД могут быть также активно использованы таможенными органами РФ для получения (добывания) информации для принятия решений по их основным направлениям деятельности [3, ч. 1 ст. 12] при принятии предварительных решений; совершенствовании методов совершения таможенных операций и проведении таможенного контроля [16]; контроле правильности исчисления и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов и принятии мер по их принудительному взысканию; выполнении международных обязательств РФ в части, касающейся таможенного
дела; обеспечении в пределах своей компетенции защиты прав на объекты интеллектуальной собственности [17] и др.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1. В целях обеспечения эффективности применения таможенными органами оперативно-розыскных сил и средств в условиях ТС целесообразно на законодательном уровне закрепить их полномочия путем разработки и принятия Федерального закона «О таможенных органах Российской Федерации», предусмотрев осуществление ими ОРД для обеспечения экономической безопасности России и установления имущества, подлежащего конфискации.
2. Для повышения эффективности ОРД таможенных органов по обеспечению экономической безопасности России целесообразно внести изменения и дополнения в ч. 4 ст. 2 ФЗ об ОРД, допускающие проведение ОРМ по АП в области таможенного дела (нарушениям таможенных правил) для установления имущества, подлежащего конфискации.
3. В условиях ТС, формирования ЕЭП и вступления России в ВТО целесообразно наряду с совершенствованием механизмов борьбы с преступлениями в сфере таможенного дела переориентировать ОРД таможенных органов РФ на повышение эффективности решения задач по обеспечению экономической безопасности страны и считать ее основным направлением создание условий для полноты поступления таможенных платежей и иных финансовых средств в федеральный бюджет.
4. Целесообразно продолжить научные исследования, направленные на совершенствование ОРД таможенных органов РФ в условиях ТС, формирования ЕЭП и вступления России в ВТО, в целях повышения эффективности деятельности по обеспечению экономической безопасности страны в сфере таможенного дела.
Использованные источники
1. Таможенный кодекс Таможенного союза (с изм. и доп.).
2. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (с изм. и доп.).
3. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
4. Таможенная служба Российской Федерации в 2010 году: справочные материалы к заседанию коллегии ФТС России. М., 2011.
5. Таможенная служба Российской Федерации в 2009 году: справочные материалы к заседанию коллегии ФТС России. М., 2010.
6. Козловский А. Ю. О проблемах осуществления оперативно-розыскной деятельности таможенными органами Российской Федерации на единой территории Таможенного союза // Таможенное дело. 2009. № 3. С. 29-31.
7. Федеральный закон от 07.12.2011 № 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
8. Козловский А. Ю. О сыскной (оперативно-розыскной) деятельности отечественных таможенных органов и возможностях ее изучения с позиций сыскологии // Оперативник (сыщик). 2011. № 2 (27). С. 35-41.
9. Козловский А. Ю. Ставим проблему научного познания оперативно-розыскной деятельности таможенных органов Российской Федерации // Оперативник (сыщик). 2008. № 2 (15). С. 39-41.
10. Козловский А. Ю. Актуальные проблемы оперативно-розыскной деятельности таможенных органов Российской Федерации // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 10: в 3 т. М.: Изд. группа «Юрист», 2010. Т. 3. С. 1089-1094.
11. Козловский А. Ю. О специфике и цели оперативно-розыскной деятельности таможенных органов Российской Федерации // Вестник Российской таможенной академии. 2010. № 2. С. 62-68.
12. Уголовный кодекс РФ (с изм. и доп.).
13. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (с изм. и доп.).
14. Козловский А. Ю. Оперативно-розыскная деятельность таможенных органов России в системе контроля после выпуска товаров в условиях Таможенного союза // Вестник Российской таможенной академии. 2011. № 3. С. 79-85.
15. Новиков В. Е. Таможенная пошлина как инструмент государственного регулирования экономики: монография. М.: РИО РТА, 2006.
16. Федеральный закон от 08.12.2003 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 № 280-ФЗ).
17. Козловский А. Ю. Некоторые аспекты защиты интеллектуальной собственности оперативно-розыскными подразделениями таможенных органов // Совершенствование практики защиты таможенными органами России прав интеллектуальной собственности: материалы докладов научно-практической конференции. М.: РИО РТА, 2008. С. 40-49.
