CC BY
52
Верзилин Сергей Владимирович
О совершенствовании правового регулирования в сфере обеспечения безопасности дорожного движения
В статье рассмотрены вопросы, касающиеся осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения и разграничения компетенций в сфере организации дорожного движения. Предлагается конкретизировать задачи и уточнить правовой статус региональных центров организации дорожного движения. Автор считает обязательным участие Госавтоинспекции в разработке, проектировании и начальной реализации проектов и схем по организации дорожного движения.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, федеральный государственный надзор в сфере безопасности дорожного движения, риск-ориентированный подход, критерии категории риска, центры организации дорожного движения, проекты и схемы организации дорожного движения.
The improvement of legal regulation in the field of road safety
The article considers issues related to the implementation of federal state supervision in the field of road safety and the delineation of competencies in the field of traffic management. It is proposed to specify the tasks and clarify the legal status of regional traffic management centers. The author considers the participation of the traffic police in the development, design and initial implementation of road traffic management projects and schemes mandatory.
Keywords: road safety, administrative supervision in the field of road safety, federal state supervision, risk-based approach, risk categories, center for traffic management, projects and schemes for traffic management.
В современных условиях состояние аварийности на автодорогах остается важнейшей социально-экономической проблемой и приобретает все большую остроту и актуальность. Организация Объединенных Наций (далее - ООН) определяет положение с безопасностью дорожного движения как глобальный кризис. Как отмечается в докладе, подготовленном Всемирной организацией здравоохранения для 72 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, ежегодно в дорожно-транспортных происшествиях погибают порядка 1,3 млн человек, количество раненых составляет от 20 до 50 млн человек. По данным ООН, ущерб от ДТП составляет более
1 трлн долларов в год. По оценкам экономистов, эти потери составляют от 2 до 5% валового национального продукта государства [1].
В России с 2014 по 2018 г. в результате ДТП погибли около 108 тыс. человек и 1 135 387 человек получили различные травмы. В Воронежской области за указанный период погибли
2 683 человека, пострадали более 20 тыс. человек. Ущерб от ДТП в Российской Федерации составляет более 1 трлн рублей в год [2].
В связи с этим предприняты серьезные шаги по снижению уровня аварийности на транс-
порте. Принята Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 гг. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 утвердил основные показатели, согласно которым к 2024 г. количество погибших в ДТП необходимо уменьшить в 3,5 раза - до 4 погибших на 100 тыс. человек. Для этого разработан и реализуется национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» [3].
Важной вехой в совершенствовании системы правового регулирования в области осуществления административного надзора в области дорожного движения стало принятие постановления Правительства РФ от 19 августа 2013 г. № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» (далее - Постановление № 716) [4]. Данный документ был принят в развитие норм ст. 30 Федерального закона от 15 ноября 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - ФЗ «О безопасности дорожного движения») [5], предусматривающего наличие такой государственной функции, которая системно входит в более общую функцию «обеспечение безопасности дорожного движения».
94
Проанализируем ряд положений данного акта. Начнем с понятия «федеральный надзор», которое довольно часто встречается как в названии, так и в содержании нормативных правовых актов. Сегодня федеральный государственный надзор существует в области использования атомной энергии, геодезии и картографии, проведения государственной кадастровой оценки и др. Из существа актов, регулирующих вопросы, связанные с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), следует, что так именуется государственная функция, реализуемая федеральными органами исполнительной власти, основанная на нормах соответствующего законодательства. Основной задачей данной деятельности, как следует из положений проекта федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [6], является обнаружение и недопущение нарушений физическими и юридическими лицами требований закона, реализация законодательных мер по ликвидации раскрытых правонарушений и восстановление правовых основ.
Задачи федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения (далее - федерального надзора) в основном совпадают с вышеуказанными направлениями деятельности.
Территориальный федеральный надзор осуществляется МВД России и его подразделениями в субъектах Российской Федерации в лице сотрудников подразделений ГИБДД и участковых уполномоченных полиции.
Существует также ограниченный в объеме функциональности федеральный надзор в Министерстве обороны Российской Федерации и Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, где данную функцию выполняют сотрудники военной автомобильной инспекции (далее - ВАИ).
Обязанности должностных лиц ВАИ определены в Уставе военной полиции, которая обеспечивает реализацию государственную политики в сфере обеспечения БДД, планирует ее развитие в вооруженных силах.
Данная структура контролирует выполнение руководителями подразделений и водителями транспорта Вооруженных Сил Российской Федерации правовых актов, норм и стандартов по этому направлению деятельности, осуществляет работу по предупреждению и уменьшению тяжести последствий ДТП в Вооруженных Силах России.
Положение о военной автомобильной инспекции войск национальной гвардии Российской Федерации, утвержденное приказом Росгвардии от 23 апреля 2019 г. № 134, пред-
усматривает следующий комплекс основных мероприятий:
1) ведение делопроизводства об административных правонарушениях в соответствии с полномочиями, предусмотренными ст. 23.77 КоАП РФ;
2) сопровождение автомобилями ВАИ колонн и транспорта, перевозящего особо опасные, крупногабаритные и (или) тяжеловесные грузы оборонного назначения;
3) проведение технического осмотра транспорта;
4) осуществление регистрационных действий с транспортными средствами организаций и подразделений национальной гвардии.
Полагаем, что существование ВАИ вполне оправданно, однако вряд ли бы следовало делать ее полностью автономной. Обеспечение безопасности дорожного движения - общегосударственная задача. Следовательно, необходимо на нормативном уровне выстроить систему взаимоотношений между подразделениями ГИБДД МВД России и органами и подразделениями военной автоинспекции Вооруженных Сил Российской Федерации и войск национальной гвардии России, которая сейчас, к сожалению, отсутствует.
Одной из особенностей осуществления государственной функции федерального надзора в данной области является применение риск-ориентированного подхода. Акцент на этом сделан путем внесения дополнений в Положение о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2018 г. № 172 [7]. Для этой цели были разработаны «Критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области безопасности дорожного движения к категориям риска». Выделяют четыре категории риска:
категория значительного риска (деятельность на магистральных дорогах и магистральных улицах и в границах железнодорожных переездов);
категория среднего риска (автодороги и магистральные улицы районного значения);
категория умеренного риска (иные автомобильные дороги и улицы);
категория низкого риска (автодороги и улицы, не отнесенные к категориям какого-либо риска).
Вероятность несоблюдения субъектами надзора обязательных требований зависит от объективных факторов, которыми являются совершение преступлений или административных правонарушений, связанных с нарушением ПДД в течение определенного времени.
95
От этого зависит частота плановых проверок (для группы значительного риска - один раз в год, для группы низкого риска - один раз в десять лет).
Еще одной формой реализации риск-ориентированного подхода является заполнение должностными лицами, реализующими функции федерального надзора, форм отчетности, отражающих требования, соблюдение которых способствует предотвращению причинения вреда здоровью и жизни граждан, безопасности государства и угрозы чрезвычайных ситуаций различного характера. Таких форм предусмотрено три:
первая включает в себя 196 контрольных вопросов по соблюдению законов Российской Федерации в области безопасности дорожного движения и используется при проведении плановых проверок законности деятельности по эксплуатации дорог сотрудниками Госавтоинспекции;
вторая содержит 44 контрольных вопроса по соблюдению законов Российской Федерации в области безопасности дорожного движения и используется при проведении плановых проверок законности деятельности по эксплуатации дорог в зоне железнодорожных переездов сотрудниками Госавтоинспекции;
третья состоит из 55 контрольных вопросов и используется при проведении плановых проверок выполнения работ и предоставления услуг по обслуживанию и ремонту транспортных средств.
Каждый вопрос основан на определенном требовании нормативного правового или нормативно-технического акта.
Анализ Постановления № 716 показал, что, несмотря на наличие несущественных юриди-ко-технических недочетов, он представляет собой рабочий инструмент для реализации федерального государственного контроля в области транспортной безопасности, обеспечивающего всестороннюю и полную оценку деятельности объектов надзора, и в какой-то мере может служить образцом для нормативно-правового регулирования федерального государственного надзора в иных сферах.
Далее рассмотрим вопрос, касающийся разграничения полномочий в сфере организации дорожного движения и обеспечения его безопасности, - установка дорожных знаков и нанесение дорожной разметки. Для этих целей в последнее десятилетие стали образовывать специализированные организации - центры организации дорожного движения. Так, в г. Воронеже действует муниципальное бюджетное учреждение городского округа город Воронеж «Центр организации дорожного движения», устав которого утвержден постановлением ад-
министрации городского округа город Воронеж от 22 января 2014 г. № 33. Однако в связи с наличием развитой нормативной базы, регулирующей данные отношения, целесообразно рассмотреть правовой статус и деятельность такого рода организаций на примере государственного казенного учреждения города Москвы «Центр организации дорожного движения Правительства Москвы» (далее - ГУ ЦОДД).
ГУ ЦОДД имеет полномочия головной организации по управлению улично-дорожной сетью, внедрению систем управления дорожным движением и осуществлению контроля за их работой, исследованию, анализу и организации управления дорожным движением, осуществлению парковочной деятельности.
Несмотря на то что ГУ ЦОДД самым непосредственным образом участвует в организации дорожного движения, в его обязанности не входит участие в обеспечении безопасности дорожного движения. Создается впечатление, что организация дорожного движения - это государственная функция, не связанная с обеспечением безопасности дорожного движения.
В 2010 г. была осуществлена попытка урегулировать данный вопрос, возложив постановлением Правительства Москвы от 3 августа 2010 г. № 661-ПП на Департамент транспорта и связи города Москвы ответственность за координацию вопросов, связанных с изменением схем организации движения, и обязав согласовывать проектную документацию по объектам дорожно-транспортного назначения, помимо ряда правительственных структур города, с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения ГУ МВД России по г. Москве [8].
Таким образом, в упорядочении организации дорожного движения участвуют уже два субъекта - ГУ ЦОДД и Департамент транспорта и связи города Москвы.
Основным нормативным основанием деятельности данных организаций, связанной с установкой дорожных знаков и нанесением дорожной разметки на улицах Москвы, является Порядок разработки и утверждения проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах, который направлен всем заинтересованным субъектам совместным письмом ДОБДД МВД России и Федерального дорожного агентства [9]. Отметим, что данный акт не был утвержден и официально не опубликован. Однако в течение весьма длительного периода именно он определял реализацию нормоустановлений, содержащихся в ч. 2 ст. 21 ФЗ «О безопасности дорожного движения», предусматривающих наличие документов по организации дорожного движения.
В настоящее время порядок разработки, согласования и утверждения комплексных схем
96
организации дорожного движения (далее -КСОДД) и проектов организации дорожного движения (далее - ПОДД) регламентируется приказом Минтранса России от 26 декабря 2018 г. № 480 «Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения». В разделе «Общие положения» данного нормативного акта прямо устанавливается, что безопасность дорожного движения является приоритетным аспектом по отношению к временным потерям участников дорожного движения при разработке КСОДД и ПОДД, т. е. в нем воспроизводится норма, предусмотренная в п. 3 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее -ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации») [10].
Дальнейший анализ содержания данного акта показал, что требование «приоритет безопасности дорожного движения» в нем не реализовано, т. к. органы федерального надзора в области безопасности дорожного движения фактически не участвуют в разработке КСОДД или ПОДД, потому что это не предусмотрено соответствующими нормами вышеуказанного Федерального закона (согласно п. 7 ст. 17 данного акта комплексные схемы организации дорожного движения на территории муниципального района, городского округа или городского поселения разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления (в г. Москве -органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации); ПОДД, как следует из п. 9 ст. 18 данного Федерального закона, согласовываются с органами государственной власти и управления.
Из вышеизложенного следует, что Государственная инспекция безопасности дорожного движения формально не имеет отношения к установке дорожных знаков и нанесению дорожной разметки, а она должна контролировать соблюдение требований Правил дорожного движения, нормативно не имея возможности каким-либо образом повлиять на их изменение на этапах проектирования и начальной реа-
лизации. Такое положение дел, очевидно, не способствует повышению уровня обеспечения безопасности дорожного движения и в целом четкому исполнению государственной функции «обеспечение безопасности дорожного движения».
В этом случае можно отметить отсутствие корреляции между нормами ФЗ «О безопасности дорожного движения» и ФЗ «Об организации дорожного движения В Российской Федерации» в части реального установления механизма правового регулирования БДД при осуществлении деятельности по организации дорожного движения.
Таким образом, исходя из вышесказанного можно сделать следующие выводы:
1. В современных условиях осуществление функции федерального надзора в области безопасности дорожного движения отличает применение риск-ориентированного подхода. В связи с этим необходимо акцентировать внимание федеральных органов исполнительной власти на соблюдении критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области безопасности дорожного движения к категориям риска, что обеспечит всестороннюю и полную оценку деятельности объектов надзора.
2. В нормативных правовых актах, определяющих правовой статус и систему обязанностей таких участников организации дорожного движения, как центры организации дорожного движения, необходимо предусмотреть их конкретные задачи по обеспечению безопасности дорожного движения.
3. Законодательно закрепить функции ГИБДД, связанные с обеспечением безопасности дорожного движения при разработке, проектировании и начальной реализации проектов и схем по организации дорожного движения.
4. На нормативном уровне необходимо более точно определить организующую роль органов Госавтоинспекции по отношению к таким субъектам реализации задач федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, как ВАИ Вооруженных Сил Российской Федерации и войск национальной гвардии Российской Федерации.
1. Бычков В.П. Развитие инновационной деятельности на автомобильном транспорте / В. П. Бычков, В. А. Верзилин, А.М. Букреев и др. Воронеж, 2018.
2. Многопараметрическая информационно-аналитическая система прогнозирования и моделирования ситуации в области обеспечения безопасности дорожного движения
1. Bychkov V.P. Development of innovation in road transport / V.P. Bychkov, V.A. Verzilin, A.M. Bukreev and others. Voronezh, 2018.
2. Multivariate information analytical road safety forecasting and modelling system (IIAS). URL: http//Www. prognoz.ru/project/406 (date of access: 12.08.2019).
3. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/ (date of access: 12.08.2019).
97
(МИАС). URL: http://www.prognoz.ru/project/406 (дата обращения: 12.08.2019).
3. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/ (дата обращения: 12.08.2019).
4. О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения: постановление Правительства РФ от 19 авг. 2013 г. № 716. URL: http://base.garant. ru/(дата обращения: 12.08.2019).
5. О безопасности дорожного движения: федер. закон от 15 нояб. 1995 г. № 196-ФЗ. URL: http://base.garant.ru/ (дата обращения: 12.08.2019).
6. Проект федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/332053-7 (дата обращения: 12.08.2019).
7. О внесении изменений в Положение о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения: постановление Правительства РФ от 17 февр. 2018 г. № 172. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
8. О дополнительных мерах по улучшению организации дорожного движения в городе Москве: постановление Правительства Москвы от 3 авг. 2010 г. № 661-ПП. URL: https:// www.mos.ru/authority/documents/doc/17886220/ (дата обращения: 12.08.2019).
9. О порядке разработки и утверждения проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах: письмо ДОБДД МВД России от 2 авг. 2006 г. № 13/6-3853, Федерального дорожного агентства от 7 авг. 2006 г. № 01-29/5313. URL: http://docs.cntd. ru/document/902112049 (дата обращения: 12.08.2019).
10. Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (с изменениями и дополнениями): федер. закон от 29 дек. 2017 г. № 443-ФЗ. URL: https://base.garant.ru/71848756/ (дата обращения: 12.08.2019).
4. On federal state supervision in the field of road safety: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Aug. 19, 2013 № 716. URL: http:// base.garant.ru/ (date of access: 12.08.2019).
5. On road safety: fed. law d.d. Nov. 15, 1995 № 196-FL. URL: http://base.garant.ru/ (date of access: 12.08.2019).
6. On state control (Supervision) and municipal control in the Russian Federation: draft of the Federal law № 332053-7 URL: https://sozd.duma. gov.ru/bill/332053-7 (date of access: 12.08.2019).
7. On amendments to the Regulation on Federal State Supervision in the Field of Road Safety: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Febr. 17, 2018 № 172. Access from reference legal system «ConsultantPlus».
8. On additional measures to improve the organization of traffic in the city of Moscow: decree of the Government of Moscow d.d. Aug. 3, 2010 № 661-PP. URL: https://www.mos.ru/authority/ documents/doc/17886220/ (date of access: 12.08.2019).
9. On the procedure for the development and approval of road traffic management projects: letter of the DOBDD of the Ministry of Internal Affairs of Russia d.d. Aug. 2, 2006 № 13/6-3853, Federal Road Agency d.d. Aug. 7, 2006 № 01-29/5313. URL: http://docs. cntd. ru/document/902112049 (date of access: 12.08.2019).
10. On the organization of traffic in the Russian Federation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation (with amendments and additions): fed. law d.d. Dec. 29, 2017 № 443-FL. URL: https://base. garant.ru/71848756/(date of access: 12.08.2019).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Верзилин Сергей Владимирович, заместитель прокурора Хохольского района Воронежской области, Прокуратура Воронежской области; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
S.V. Verzilin, Deputy Prosecutor of the Khokholsky district of the Voronezh region, The prosecutor's office of the Voronezh region; e-mail: [email protected]
98
