CC BY
40
ЖАХИНА Д.А., dina-zhakhina@mail.ru Кафедра административной деятельности органов внутренних дел; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
ZHAKHINA D.A., dina-zhakhina@mail.ru Chair of administrative activities of the internal affairs bodies; Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049, Russian Federation
КЛАССИФИКАЦИЯ РИСКОВ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Аннотация. В статье рассматривается история появления термина «управление рисками» в теории права и российском законодательстве. На основе общего понятия риск-ориентированного подхода и анализа классификации рисков в общей теории права и в разных отраслях права в статье предлагается авторская классификация рисков в сфере безопасности дорожного движения. Обосновывается, что настоящую классификацию необходимо производить на основе Критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области безопасности дорожного движения к категориям риска, определенных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. N 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения».
Ключевые слова: риск; управление рисками; безопасность дорожного движения; риск-ориентированный подход; классификация.
Для цитирования: Жахина Д.А. Классификация рисков в сфере безопасности дорожного движения // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2020. N 4 (54). С. 82-88.
CLASSIFICATION OF RISKS IN THE FIELD OF ROAD TRAFFIC SAFETY
Annotation. The history of the term "risk management" in the theory of law and Russian legislation is considered in the article. Basing on the general concept of the risk-based approach, as well as the analysis of risks classification in the general theory of law and in different branches of law, the author of the article proposes her own classification of risks in the field of road traffic safety. It is substantiated that such classification should be based on the Criteria for assigning the activities of legal entities and individual entrepreneurs in the field of road traffic safety to the risk categories determined by the Resolution of the Government of the Russian Federation of August 19, 2013 No. 716 "On Federal State Supervision in the Field of Road Traffic Safety".
Keywords: risk; risk management; road traffic safety; risk-based approach; classification.
For citation: Zhakhina D.A. Classification of risks in the field of road traffic safety // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2020. No. 4 (54). P. 82-88.
Термин «управление рисками» впервые появился около 50 лет назад в экономической деятельности. Это стало так называемым побочным эффектом активного развития экономики, науки и техники, технологически сложных процессов производства, открытия новых видов энергии и явлений, без которых современное общество не может представить свое существование. В условиях стремительного развития сфер экономической деятельности возрастает вероятность рисков различного характера. Одним из критериев устойчи-
вого развития экономики и общества в целом является снижение рисков, в связи с этим вопросам управления рисками и исследованию вопросов теории рисков начали уделять пристальное внимание. Проблемы, связанные с выявлением и оценкой рисков, стали предметом исследования многих ученых.
В числе первых исследований следует назвать работу В.А. Ойгензихта «Проблемы риска в гражданском праве» [1], в которой еще в 1972 году была предпринята попытка рассмотрения раз-
личных аспектов риска в советском праве. В.А. Ойгензихт определяет риск как субъективную категорию, существующую параллельно с виной либо вместе с ней, психическое отношение субъектов к результату собственных действий или к поведению других лиц, выражающееся в осознанном допущении отрицательных, в том числе невозместимых имущественных последствий. Помимо психического отношения субъектов, автор относит к риску такие объективные явления, как опасность и угроза.
Далее исследователь, детально раскрывая категорию риска, утверждает, что «опасность - это не риск, она существует сама по себе и до определенного момента не связана с риском» [1, с. 77-78]. Он подчеркивает, что опасность и угроза являются тождественными понятиями, определяются возможностью наступления вредных последствий, превращения этой возможности в действительность. Автор утверждает, что само по себе субъективное допущение вероятности несения ущерба, принятие возможности отрицательных последствий при определенных обстоятельствах, как правило, случайных, как раз и составляет категорию риска. По мнению ученого, разграничивать такие понятия, как риск и опасность, нецелесообразно, так как под риском понимается опасность, которую человек старается избежать и свести к минимуму.
В современном гражданском праве выделяется три концепции риска: объективная, субъективная и дуалистическая [2, с. 91]. В то же время, как справедливо отмечает Д.А. Горячкина, до сих пор в рамках норм Гражданского кодекса Российской Федерации не выработана единая концепция применения данного термина [2, с. 96].
Исследователи публичных отраслей права обратились к изучению данного термина позже. В уголовном праве риск впервые был законодательно закреплен в 1996 году посредством введения определения «обоснованный риск» (ст. 41 УК РФ). Следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, отмечающим, что рискам в публичном праве, в отличие от частного права, для которого характерны конкретные угрозы в сфере локально-правового регулирова-
ния, присуща большая степень угрозы для базовых устоев общества и государства, института законности [3, с. 9].
Методы управления рисками все шире исследуются и применяются для обеспечения конкретных видов безопасности, в частности экономической, экологической, промышленной, техногенной, национальной безопасности, безопасности здоровья и жизнедеятельности. На сегодняшний день как учеными, так и субъектами хозяйственной деятельности осознана необходимость анализа, учета и оценки риска, выявления основных факторов, определяющих уровень риска и выработку методов снижения риск-образующих факторов.
Немаловажное значение риск-ориентированный подход получил и в деятельности МВД России, прежде всего в сфере обеспечения безопасности движения, миграции, контроля за оборотом наркотических средств и др.
Таким образом, управление риском объективно необходимо для многих ключевых сфер деятельности современного общества.
Вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, несмотря на принимаемые государственные меры, остаются в центре внимания как субъектов законотворчества, так и правоприменения. Изучению проблем безопасности дорожного движения посвящено более 130 диссертационных исследований. В частности, данную проблему изучали такие авторы, как В.И. Майоров, Б.В. Россинский, А.В. Здольник, Н.П. Балашова, М.А. Макаренко, С.Н. Дмитриев, Л.В. Сандалов, Д.Г. Домрачев, С.Е. Герштейн, Б.И. Борбиев, Е.А. Войтенков, и др.
В то же время комплексные исследования вопросов риск-ориентированного подхода в обеспечении безопасности дорожного движения не проводились.
В.И. Майоров обращает внимание на несовершенство законодательных инициатив в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и, как следствие, отсутствие мероприятий по управлению рисками в данной сфере, в частности в разработанном ГИБДД МВД России Плане по реализации Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Феде-
рации на 2018-2024 годы*. Как отмечает автор, «в каждом из направлений присутствуют отдельные мероприятия, которые направлены на минимизацию указанных в Стратегии рисков, однако создание системы управления рисками БДД на их основе является затруднительным» [4, с. 86].
При этом определение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) было впервые введено в российское законодательство в 2015 году**. Согласно ст. 8.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» под риск-ориентированным подходом понимается «метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных... случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности»***.
Введение данного определения направлено на выявление степени реальной
* Об утверждении Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 янв. 2018 г. N 1-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. N 5. Ст. 774.
** О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: федер. закон от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ // Там же. 2015. N 29. Ст. 4372.
*** О защите прав юридических лиц и инди-
видуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26 дек.
2008 г. N 294-ФЗ // Там же. 2008. N 52. Ст. 6249.
угрозы деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан в сфере безопасности дорожного движения. В последующем, как предполагается, это должно способствовать установлению ответственности конкретного предприятия в случае обнаружения нарушений в сфере безопасности дорожного движения, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
По мнению разработчиков проекта Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», юридическая конструкция термина «риск-ориентированный подход» должна содержать детализированный порядок проведения мероприятий по контролю и порядку проведения проверок, фиксации допущенных нарушений, сбору и использованию информации, дополнительных особенностей проведения отдельных действий****.
Правительством Российской Федерации утвержден Перечень видов государственного контроля (надзора), осуществляемого с применением риск-ориентированного подхода, одним из которых является федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения*****.
В целях применения риск-ориентированного подхода при осуществлении федерального надзора в области безопасности дорожного движения
**** Проект Федерального закона N 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Система обеспечения законодательной деятельности: сайт. 11К1_: http://sozd.duma. gov.ru
***** О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 17 авг. 2016 г. N 806 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. N 35. Ст. 5326.
Правительством Российской Федерации* внесены изменения в Положение о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения**, которыми деятельность субъекта надзора включена в категорию риска на основании критериев отнесения деятельности субъектов надзора в области безопасности дорожного движения к категориям риска.
Для определения категорий рисков законодательство предъявляет обязательные требования при проведении проверок: к строительству и реконструкции автомобильных дорог; эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог; установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения; конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомо-тотранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования; изменению конструкции авто-мототранспортных средств и прицепов к ним; перевозкам пассажиров и грузов, в том числе тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов; соблюдению правил дорожного движения.
Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах» (далее -ФЦП «Повышение БДД»), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2013 г. N 864, предусматривает следующие типы рисков, которые отнесены к целевым индикаторам и показателям указанной программы:
- социальный риск (число лиц, погибших в дорожно-транспортных происшествиях, на 100 тыс. населения);
- транспортный риск (число лиц, погибших в дорожно-транспортных про-
* О внесении изменений в Положение о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения: постановление Правительства Российской Федерации от 17 февр. 2018 г. N 172 // Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru
** О федеральном государственном надзоре
в области безопасности дорожного движения: постановление Правительства Российской Федерации от 19 авг. 2013 г. N 716 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 34. Ст. 4446.
исшествиях, на 10 тыс. транспортных средств)***.
Законодательство определяет закрепленные категории рисков как правовые риски, которые не являются универсальными.
А.Р. Абдульзянов дополнительно выделяет технологический и правовой риски.
К технологическому риску он относит:
1) техническое оснащение и состояние транспортного средства;
2) состояние дорожно-транспортной системы;
3) климатические условия.
К правовому риску исследователем отнесены:
1) административные санкции, включая их эффективность;
2) нарушение правил дорожного движения;
3) соотношение вины и наказания.
При этом А.Р. Абдульзянов в отличие от разработчиков ФЦП «Повышение БДД» социальные и транспортные риски рассматривает шире, включая в них иные индикаторы. Например, к социальному риску он относит социальные факторы, связанные с участниками дорожного движения, которые в процессе дорожного движения непосредственно осуществляют взаимодействие между собой и, соответственно, от их личностных качеств, уровня конфликтности повышаются социальные риски.
Транспортный риск рассматривается А.Р. Абдульзяновым не только через призму самих транспортных средств. Им учитываются также характеристики автомобильных дорог и дорожного движения [5, с. 126-127].
А.А. Арямовым классификация рисков осуществлена следующим образом:
- по источнику происхождения: атмосферные (буря, ураган), геологические (землетрясение), космические (падение метеорита), биологические (эпидемии, эпизоотии), социальные, к которым отнесены, в частности, деликтные, полити-
*** Федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах»: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 окт. 2013 г. N 864 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 41. Ст. 5183.
ческие, катастрофические, рыночные и правовые;
- сфере возникновения: внешние, (не связанные с деятельностью рискующего субъекта, «пришедшие» извне) и внутренние (заключающиеся в деятельности рискующего субъекта);
- длительности существования: длящиеся (социально-экономический кризис), разовые (мошенничество, злоупотребление доверием);
- критерию волеизъявления субъекта: договорные (страховой риск) и недоговорные (падение курсов валют);
- степени правомерности: правомерные (обоснованные) и неправомерные (необоснованные) [6, с. 33-36].
Изучению проблемы правовых рисков посвящены исследования Ю.А. Тихомирова, который предлагает условно классифицировать риски в правовой среде на основе ряда критериев следующим образом:
«а) по сферам; б) по масштабу - отраслевые, локальные, областные; в) неожиданные риски; г) предвидимые, ожидаемые; д) повторяющиеся в нормальных ситуациях; е) риски в условиях критических, кризисных ситуаций; ж) риски извне правовой среды», которые он также подразделяет на 4 уровня по степени их предсказуемости и масштаба опасности для субъекта [7, с. 11].
В сфере управления ученый выделяет три основных категории рисков:
а) ошибки в проведении административных преобразований;
б) риски, порождаемые противоречиями в процессе подготовки, принятия и выполнения подзаконных правовых актов;
в) риски, связанные с процессом подбора и использования работников государственных органов, учреждений и организаций, когда допускаются ошибки, порождающие коррупционные проявления [3, с. 10-11].
В зависимости от характера и объема, по мнению Ю.А. Тихомирова, «риски могут быть постепенно возникающими и временными, предвидимыми и ожидаемыми, повторяющимися и неожиданными, рисками по формуле форс-мажор» [7, с. 18].
Обобщая имеющиеся классификации рисков, Ю.В. Леднева отмечает, что все
подходы к классификации рисков можно разделить на две группы:
1) универсальные, применяемые к рискам в любой сфере деятельности (экономической, политической, социальной и др.);
2) правовые, связанные с конкретной отраслью права, законодательством, нормой права или основанные на них [8, с. 43].
Ю.В. Ледневой к универсальным классификациям рисков, которые актуальны для любой сферы их возникновения, отнесены риски, связанные с возможностью наступления негативных последствий, а также различающиеся по степени их тяжести:
- допустимые, критические и катастрофические;
- минимальные, повышенные, критические;
- значительные и незначительные;
- риски с катастрофически -ми последствиями, риски высокой значимости, средней значимости, незначительные.
A.А. Арямов к универсальной классификации относит деление рисков по источнику возникновения: 1) внешний, когда риск возникает извне и не связан с деятельностью рискующего субъекта; 2) внутренний, обусловленный деятельностью рискующего субъекта [6, с. 33-36]. В качестве примера можно привести погодные явления, в результате которых пострадало дорожное покрытие, то есть возник внешний риск, а если при ремонте дороги не установлены в соответствии с требованиями ограждения, то это уже внутренний риск, непосредственно связанный с деятельностью рискующего субъекта.
В сфере безопасности дорожного движения выделяется классификация рисков в зависимости от составных элементов дорожного движения: человек, автомобиль, дорога. Риски, связанные с человеком, обусловлены количеством пострадавших; риски, связанные с дорогой, - техническими характеристиками элементов дороги; с транспортными средствами связаны риски, которые зависят от их технических характеристик [4, с. 49-50].
B.И. Майоров отмечает: «безопасность дорожного движения зависит от состояния правопорядка, особенностей взаимодействия человека с техникой, ор-
ганизации дорожного движения, благоустройства дорог, развития автомобилизации и т.д.» [9, с. 9].
С целью сокращения рисков, возникающих в процессе дорожного движения, а также для обеспечения безопасности дорожного движения автор предлагает «под безопасностью в сфере дорожного движения понимать специфическое состояние упорядоченных в результате нормотворчества и правореализации общественных отношений.» [9, с. 9]. Сами риски в сфере безопасности дорожного движения, по его мнению, заключаются в возможности причинения вреда участникам дорожного движения в результате произошедших дорожно-транспортных происшествий, а точнее, от их последствий [9, с. 10-11].
Таким образом, под управлением рисками следует понимать целостную совокупность элементов, образующих процесс, направленный на выявление причин и факторов, способствующих возникновению рисков, принятие управленческих решений, направленных на снижение факторов риска, посредством которых осуществляется контроль за рисками. В данный процесс вовлечены все субъекты дорожного движения, и решение задачи управления рисками, возникающими в сфере безопасности дорожного движения, является особо важным.
В целом соглашаясь с приведенными выше мнениями авторов, следует отметить, что в законодательной и научной классификациях рисков до настоящего времени отсутствует единый подход. Виды правовых рисков совпадают с количеством отраслей права и требуется принимать во внимание специфику отрасли права и риск-образующие факторы в конкретной отрасли права, а это не учитывается в законотворчестве при выработке мер по минимизации рисков в сфере безопасности дорожного движения. Кроме того, представляется, что применение риск-ориентированного подхода в управлении риском в сфере без-
опасности дорожного движения предполагает выявление риск-образующих факторов, анализ рисковых ситуаций, устранение и минимизацию рисков, выявление новых методов классификации, выраженных в разработке управленческого решения в форме правового акта, направленного на минимизацию рисков.
По нашему мнению, критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области безопасности дорожного движения к категориям риска, определенные Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. N 716, позволяют классифицировать риски следующим образом:
- по виду деятельности (строительство и реконструкция автомобильных дорог, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, перевозка пассажиров и грузов, в том числе тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов);
- находящимся в эксплуатации транспортным средствам (транспортные средства, предназначенные для перевозки пассажиров, транспортные средства с изменением конструктивных и технических характеристик);
- оценке вероятности возникновения негативных последствий в результате несоблюдения обязательных требований с учетом тяжести негативных последствий (совершение лицом преступления, повлекшего причинение вреда здоровью или смерть человека либо смерть двух или более лиц, административного правонарушения, повлекшего причинение вреда здоровью);
- количеству вступивших в определенный временной промежуток в силу приговоров суда о привлечении к уголовной ответственности и (или) решений о назначении административного наказания за совершение административных правонарушений, определенных Правительством Российской Федерации.
Список литературы
1. Ойгензихт В.А. Проблемы риска в гражданском праве. (Часть общая) / М-во нар. образования Таджикской ССР, Таджикский гос. ун-т им. В.И. Ленина. Душанбе: Ирфон, 1972. 224 с.
2. Горячкина Д.А. К вопросу о категории «риск» в теории гражданского права // Вестник Пермского государственного университета. 2011. N 3 (13). С. 90-98.
3. Риск в сфере публичного и частного права: [коллективная монография] / [Ю. А. Тихомиров и др.]; науч. ред. Ю.А. Тихомиров, М.А. Лапина. М.: ОТ и ДО, 2014. 310 с.
4. Создание системы управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: монография / В.И. Майоров, С.В. Горовенко, А.К. Костылев и др. Челябинск: Цицеро, 2018. 132 с.
5. Абдульзянов А.Р. Виды рисков в системе дорожно-транспортной безопасности // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. 2018. N 2 (46). С. 123-134.
6. Арямов А.А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: монография. 2-е изд., перераб и доп. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010. 208 с.
7. Тихомиров Ю.А. Риск в праве: природа и причины // Право и современные государства. 2016. N 6.
С. 9-19.
8. Риски финансовой безопасности: правовой формат: монография / О.А. Акопян, С.Я. Боженок, О.В. Ве-ремеева и др.; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. М.: ИЗиСП; НОРМА, ИНФРА-М, 2020. 304 с.
9. Майоров В.И. Управление риском в системе обеспечения безопасности дорожного движения // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2018. N 3. С. 8-12.
References
1. Oygenziht V.A. Risk problems in civil law. (General part). Dushanbe, Irfon Publ., 1972. 224 p. (In Russ.).
2. Goryachkina D.A. On the issue of the category "risk" in the theory of civil law. Bulletin of Perm state University, 2011, no. 3 (13), pp. 90-98. (In Russ.).
3. Tihomirov Yu.A. i dr. Risk in the sphere of public and private law. Moscow, OT I DO Publ., 2014. 310 p. (In Russ.).
4. Mayorov V.I., Gorovenko S.V., Kostylev A.K. i dr. Creating a risk management system in the field of road safety. Chelyabinsk, Cicero Publ., 2018. 132 p. (In Russ.).
5. Abdul'zyanov A.R. Types of risks in the road safety system. News of higher educational institutions. Volga region, 2018, no. 2 (46), pp. 123-134. (In Russ.).
6. Aryamov A.A. General risk theory: legal, economic, and psychological analysis. Moscow, RAP; Volters Kluver Publ., 2010. 208 p. (In Russ.).
7. Tihomirov Yu.A. Risk in the law of nature and reason. Law and modern States, 2016, no. 6, pp. 9-19. (In Russ.).
8. Akopyan O.A., Bozhenok S.Ya., Veremeeva O.V. i dr. Financial security risks: legal format. Moscow, IZiSP, NORMA, INFRA-M Publ., 2020. 304 p. (In Russ.).
9. Mayorov V.I. Risk management in the road safety system. Bulletin of the Ural Institute of Economics, management and law, 2018, no. 3, pp. 8-12. (In Russ.).
