CC BY
46
Раздел 11. Компаративистика и зарубежный опыт
горовенко с.В.,
кандидат юридических наук, tgamyp@yandex.ru кафедра административного и финансового права; Тюменский государственный университет, 625000, г. Тюмень, ул. ленина, 38
gorovenko S.v.,
candidate of Legal Sciences, tgamyp@yandex.ru
chair of administrative and financial law; Tyumen State university, lenin St. 38, Tyumen, 625000, Russian Federation
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Аннотация. В статье анализируется нормативно-правовое обеспечение внедрения механизма управления рисками в сфере безопасности дорожного движения в Республике казахстан. Необходимость изучения зарубежного опыта обусловлена отсутствием в российском законодательстве нормативно закрепленной процедуры управления рисками в этой сфере. Представлена концепция системы управления рисками в сфере дорожного движения, определены соответствующие виды рисков. особое внимание уделено механизму реализации риск-ориентированного подхода при осуществлении государственной контрольно-надзорной деятельности в сфере автомобильного транспорта Республики казахстан, которая при соответствующей доработке может быть имплементирована в российское законодательство. Риск-ориентированный подход выражается в определении объективных и субъективных критериев степени опасности риска. Установлена градация нарушений, образующих субъективные критерии степени опасности риска, и методика их расчета.
Ключевые слова: управление рисками; дорожное движение; безопасность дорожного движения; государственный контроль (надзор).
NORMATIVE AND LEGAL REGULATION OF RISK MANAGEMENT IN THE FIELD OF ROAD TRAFFIC IN THE REPUBLIC OF KAzAKHSTAN
Annotation. Normative and legal support for the implementation of the risk management mechanism in the field of road traffic safety in the Republic of Kazakhstan is analyzed in the article. The need to study foreign experience is determined by the lack of a normatively fixed procedure for risk management in this area in the Russian legislation. The concept of a risk management system in the field of road traffic is presented, the corresponding types of risks are identified. Special attention is paid to the mechanism of realization of the risk-oriented approach while implementing the state control and supervision in the sphere of road transport of the Republic of Kazakhstan, which can be introduced into the Russian legislation after appropriate modification. The risk-oriented approach is reflected in the definition of objective and subjective criteria of the degree of risk danger. The gradation of violations forming the subjective criteria of the degree of risk danger and the methods of their calculation are established.
Keywords: risk management; road traffic; road traffic safety; state control (supervision).
согласно Толковому словарю с.И. ожегова, Н.Ю. Шведовой одним из значений слова «риск» является возможность опасности, неудачи [1, с. 679]. Риски в государственном управлении являются объективной реальностью, которая должна подлежать необходимому учету. они признаются следствием существования и актуализации неопределенностей и иных рискогенных детерминантов в современных процессах и явлениях как в предметно-объектной области государственного управления, так и внутри си-
стемы органов государственного управления [2, с. 45]
Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора является принципиально новым механизмом, кардинально меняющим основные цели и задачи всей контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти [3, с. 23]. В то же время отдельными авторами отмечается отсутствие однозначно понимаемого понятийного аппарата в сфере управления рисками [4, с. 195].
Следует отметить, что риск в сфере обеспечения безопасности дорожного движения имеет многосоставной характер. Определение рисков, их классификация позволят выработать оптимальную модель управления ими, определить необходимость дальнейшего совершенствования нормативного регулирования такой сложной сферы, как безопасность дорожного движения.
В современных условиях теория управления рисками в государственном управлении получила развитие в рамках реализации контрольно-надзорной функции государства. В связи с этим считаем возможным согласиться с тезисом о том, что применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора является принципиально новым механизмом, кардинально меняющим основные цели и задачи всей контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти [3, с. 23].
Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, профилактике нарушений обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо к определенному классу (категории) опасности.
В марте 2017 г. в Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. N 806 были внесены изменения, в соответствии с которыми федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения должен осуществляться с применением риск-ориентированного подхода*.
Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных пред* О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. N 806: постановление Правительства РФ от 2 марта 2017 г. N 245 // Официальный интернет-портал правовой информации. иК1_: http://www.pravo.gov.ru
принимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо к определенному классу (категории) опасности должны определяться Правительством Российской Федерации. Однако в отношении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения такие критерии не определены. Таким образом, считаем целесообразным обратиться к зарубежному опыту внедрения системы управления рисками в сфере дорожного движения.
Система управления рисками в сфере дорожного движения в Казахстане закреплена в Законе Республики Казахстан от 17 апреля 2014 г. N 194-V ЗРК «О дорожном движении»**. Такая система направлена на минимизацию вероятности возникновения дорожно-транспортных происшествий, а также тяжелых последствий (гибели и травматизма людей) в результате дорожно-транспортных происшествий.
Система управления рисками в сфере дорожного движения - это система администрирования, обеспечивающая эффективное планирование и проведение контрольных мероприятий, базирующаяся на принципах выборочности, оптимального распределения ресурсов на наиболее приоритетные направления контрольной деятельности. Под системой управления рисками в сфере дорожного движения также предлагается понимать постоянно структурируемый процесс, осуществляемый государственными органами в сфере дорожного движения для выявления, оценки, мониторинга, снижения рисков и их последствий, влияющих на состояние безопасности дорожного движения.
Нормативно закреплено, что процесс управления рисками включает следующие этапы:
1) определение рисков, а именно:
- оценку риска и рискообразующих факторов (систематическое и постоянное отслеживание, анализ всех возможных причин дорожно-транспортных происшествий, качественная оценка их вероятности и размеров);
- классификацию рисков (исследование специфики рисков и факторов,
** URL: http://www.pavlodar.com/zakon/ ?all=040004&dok=05796
которые приводят к их возникновению, влияют на их развитие, экспертные оценки исторических данных, карта рисков);
2) измерение (оценку) рисков, периодичность проведения которого устанавливается в зависимости от значимости риска, но не реже двух раз в год;
3) осуществление анализа рисков;
4) выбор и применение метода управления рисками;
5) корректирование системы управления рисками в сфере дорожного движения;
6) планирование и проведение контрольных мероприятий.
Государственные органы Республики Казахстан, осуществляющие деятельность в сфере дорожного движения, формируют систему управления рисками и внутреннего контроля в сфере дорожного движения, которая должна содержать:
1) полномочия и функциональные обязанности по управлению рисками и внутреннему контролю должностных лиц центральных и местных исполнительных органов, их ответственность;
2) процедуры по управлению рисками и внутреннему контролю;
3) лимиты на допустимый размер рисков в отдельности по их классификации в сфере дорожного движения;
4) внутренние процедуры представления отчетности по управлению рисками и внутреннему контролю уполномоченному органу, центральным и местным исполнительным органам;
5) внутренние критерии оценки эффективности системы управления рисками в сфере дорожного движения.
Кроме того, к достоинствам казахстанского опыта создания системы управления рисками в рассматриваемой сфере необходимо отнести определение следующих видов рисков:
1) риск организаций, осуществляющих грузовые и пассажирские перевозки. К нему относится риск выпуска в эксплуатацию механического транспортного средства, имеющего технические неисправности, а также допуска к управлению транспортными средствами лиц, состояние здоровья которых не обеспечивает безопасное управление ими;
2) риск управляющих автомобильными дорогами, железнодорожными переездами и другими дорожными соору-
жениями. К нему относится риск содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений с нарушением требований их эксплуатации;
3) риск медицинских организаций. К нему относится риск:
- оказания несвоевременной медицинской помощи пострадавшим в результате дорожно-транспортного происшествия;
- допуска к участию в дорожном движении лиц, имеющих медицинские противопоказания или ограничения к управлению транспортными средствами;
4) риск учебных организаций. К нему относится риск некачественного обучения кандидатов в водители механических транспортных средств и детей правилам дорожного движения в результате нарушения требований, установленных законодательством Республики Казахстан;
5) риск проектных и строительных организаций. К нему относится риск проектирования, строительства, ремонта и реконструкции дорог и объектов дорожной инфраструктуры без учета требований безопасности дорожного движения;
6) риск организаций, выполняющих работы и предоставляющих услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств. К нему относится риск проведения технического обслуживания и ремонта транспортных средств с нарушениями норм и правил, установленных заводами-изготовителями транспортных средств, требований технических регламентов о безопасности колесных транспортных средств и требований к выбросам вредных (загрязняющих) веществ транспортных средств;
7) риск организаций, осуществляющих проектирование и производство транспортных средств. К нему относится риск:
- проектирования и производства транспортных средств без учета требований их безопасности в условиях дорожного движения;
- несовершенства конструкции, технологических процессов или систем контроля продукции серийного и массового производства, не позволяющих обеспечить выполнение требований безопасности в отношении производимых транспортных средств и их компонентов;
8) риск органов по подтверждению соответствия и испытательных лабораторий. К нему относится риск:
- подтверждения соответствия транспортных средств, предметов оборудования и запасных частей, устанавливаемых и (или) используемых на них с нарушениями требований, предусмотренных в области технического регулирования безопасности транспортных средств;
- совершения дорожно-транспортного происшествия вследствие несовершенства, отсутствия или технических неисправностей отдельных элементов конструкции нового транспортного средства;
- несовершенства технологических процессов или систем контроля продукции серийного и массового производства, не позволяющих обеспечить выполнение требований безопасности в отношении вводимых в эксплуатацию новых транспортных средств и их компонентов;
9) риск организаций, осуществляющих технический осмотр. к нему относится риск:
- несовершенства технологических процессов или систем контроля линий технического осмотра транспортных средств, не позволяющих обеспечить выполнение требований безопасности в отношении эксплуатируемых транспортных средств и их компонентов;
- некачественного проведения технического осмотра механических транспортных средств в результате нарушения требований, установленных законодательством Республики Казахстан;
10) риск торгующих организаций. К нему относится риск продажи транспортных средств, предметов оборудования и запасных частей, которые могут быть установлены и (или) использованы на транспортных средствах, не соответствующих техническим требованиям безопасности транспортных средств;
11) риск владельцев дорог и транспортных средств. К нему относится риск эксплуатации дорог и транспортных средств с условиями, создающими высокую степень совершения дорожно-транспортных происшествий.
Российские авторы отмечают спорность отдельных закрепленных нормативных положений в указанном законе Республики Казахстан [5, с. 54]. Отметим,
что определение перечня рисков является обязательным элементом системы управления рисками в соответствии с действующими положениями национальных стандартов риск-менеджмента. Тем не менее закрепление перечня рисков в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»* представляется преждевременным в силу того, что приведенный перечень не охватывает все виды рисков, возникающих в рассматриваемой сфере. В связи с этим более целесообразным считаем внесение соответствующих изменений в федеральную целевую программу «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах», утвержденную Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2013 г. N 864**, и последующая ее модернизация с учетом результатов достижения отдельных результатов по нивелированию установленных рисков.
Что касается реализации риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в Республике Казахстан, то для внедрения в российское законодательство можно использовать положения совместного приказа и.о. министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 14 декабря 2015 г. N 1205 и министра национальной экономики Республики Казахстан от 29 декабря 2015 г. N 823***, которым утверждены критерии оценки степени риска и проверочные листы в области автомобильного, железнодорожного, внутреннего водного транспорта и торгового мореплавания.
В соответствии с указанным приказом под критериями оценки степени риска
* О безопасности дорожного движения: фе-дер. закон от 10 дек. 1995 г. N 196-ФЗ: ред. от 26 июля 2017 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 50. Ст. 4873; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
** О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах»: постановление Правительства РФ от 3 окт. 2013 г. N 864 // Официальный интернет-портал правовой информации. uRL: http://www.pravo.gov.ru
*** URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/
V1500012769/info
понимается совокупность количественных и качественных показателей, связанных с непосредственной деятельностью проверяемого субъекта, особенностями отраслевого развития и факторами, влияющими на это развитие, позволяющих отнести проверяемых субъектов к различным степеням риска. Критерии подразделяются на объективные и субъективные.
Объективные критерии оценки степени риска - критерии оценки степени риска, используемые для отбора проверяемых субъектов (объектов) в зависимости от степени риска в определенной сфере деятельности и не зависящие непосредственно от отдельного проверяемого субъекта (объекта). Первичное отнесение проверяемых субъектов по степеням рисков осуществляется на основе объективных критериев.
Определение риска в области автомобильного транспорта осуществляется в зависимости от вероятности причинения вреда в результате деятельности проверяемого субъекта жизни или здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, от несоблюдения безопасности эксплуатации автотранспортных средств. По объективным критериям к высокой степени риска относятся все подконтрольные субъекты (объекты) в области автомобильного транспорта.
Субъективные критерии оценки степени риска - критерии оценки степени риска, используемые для отбора проверяемых субъектов (объектов) в зависимости от результатов деятельности конкретного проверяемого субъекта (объекта).
Определение субъективных критериев осуществляется на основании анализа результатов проверок, мониторинга отчетности и сведений, представляемых проверяемым субъектом, жалоб и обращений, официальных интернет-ресурсов государственных органов, средств массовой информации, а также анализа сведений, предоставляемых уполномоченными государственными органами и организациями.
Указанным выше приказом утвержден перечень субъективных критериев, которые представляют собой возможные нарушения в деятельности проверяемого субъекта (объекта). При этом нарушения подразделяются на три категории: грубые, значительные и незначительные.
Под грубым нарушением понимается нарушение требований, установленных нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта при организации и осуществлении перевозок пассажиров и багажа, опасных грузов, крупногабаритных и тяжеловесных грузов с использованием автотранспортных средств, а также при оказании услуг по проведению обязательного технического осмотра и осуществлению международных автомобильных перевозок, которое угрожает жизни, здоровью человека, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, государства.
Значительное нарушение представляет собой нарушение требований, установленных нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта при организации и осуществлении перевозок скоропортящихся грузов, а также при осуществлении деятельности по установке и обслуживанию тахографов и оказании услуг автовокзалов, автостанций и пунктов обслуживания пассажиров.
Незначительное нарушение - нарушение требований, установленных нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта, которое не угрожает жизни и здоровью человека, окружающей среде и законным интересам физических и юридических лиц, государства, но носит обязательный характер.
По совокупности субъективных критериев проверяемому субъекту (объекту) присваивается показатель степени риска. Такой показатель оценивается по шкале от 0 до 100. При расчете показателя определяется удельный вес не выполненных критериев.
При выявлении одного грубого нарушения проверяемому субъекту присваивается показатель степени риска 100.
В случае если грубых нарушений не выявлено, то для определения показателя степени риска рассчитывается суммарный показатель по нарушениям значительной и незначительной степени.
При определении показателя значительных нарушений применяется коэффициент 0,7 и данный показатель рассчитывается по следующей формуле: Р3 = (Р2 х 100/ Р1) х 0,7, где Р3 - показатель значительных нарушений; Р1 - общее количество значительных нарушений; Р2 - количество выявленных значительных нарушений.
При определении показателя незначительных нарушений применяется коэффициент 0,3, и данный показатель рассчитывается по следующей формуле: Рн = (Р2 х 100/Р1) х 0,3, где: Рн - показатель незначительных нарушений; Р1 - общее количество незначительных нарушений; Р2 - количество выявленных незначительных нарушений.
Общий показатель степени риска (Р) рассчитывается по шкале от 0 до 100 и определяется путем суммирования показателей значительных и незначительных нарушений.
При показателе степени риска от 60 до 100 проверяемый субъект относится к субъектам с высокой степенью риска, при показателе от 0 до 60 - не относится к таковым.
При анализе и оценке степени рисков не применяются данные субъективных критериев, ранее учтенных и использован-
ных в отношении конкретного проверяемого субъекта (объекта).
В заключение отметим, что реализация риск-ориентированного подхода при осуществлении контроль но-надзорной функции охватывает только взаимодействие органов власти и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Правоотношения в сфере дорожного движения имеют более сложный характер, что подразумевает необходимость создания комплексной системы управления рисками. Таким образом, хотя действующую модель реализации риск-ориентированного подхода осуществления государственного контроля в Республике Казахстан нельзя признать достаточной для управления всеми категориями рисков, возникающих в сфере дорожного движения, ее отдельные элементы могут быть имплементированы в российское законодательство.
Список литературы
1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологизмов. 4-е изд., доп. М., 1999. 944 с.
2. Понкин И.В. Теория девиантологии государственного управления: Неопределенности, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении / предисл. А.Б. Зеленцова. М.: Буки-Веди, 2016.
3. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. N 18. С. 22-27.
4. Майоров В.И. О факторе риска в государственном управлении // Инновационные научные исследования: теория, методология, практика: сб. ст. VII междунар. науч. конф.: в 2 ч. Ч. 1. Пенза: Наука и просвещение, 2017. С. 195-198.
5. Костылев А.К. Безопасность дорожного движения: риски собственников транспортных средства // Вестник Уральского финансово-юридического института. 2017. N 2 (8). С. 53-56.
