CC BY
33
11.2. ФОРМИРОВАНИЕ ВЕДОМСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ1
Горовенко Сергей Викторович, канд. юрид. наук. Должность: заведующий кафедрой. Место работы: Тюменский государственный университет. Подразделение: кафедра административного и финансового права. Email: tgamyp@yandex.ru
Аннотация: Формирование риск-ориентированной модели государственного управления в России становится все более популярным, что выражено в развитии нормативного регулирования процедур публичного риск-менеджмента. Наиболее активно механизм управления рисками в отдельных сферах общественной жизни реализуется при осуществлении контрольно-надзорной деятельности органов публичной власти. Воплощение в норме права положений приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» требует проведения анализа действующего правового регулирования в соответствующей сфере.
Статья посвящена отдельным вопросам формирования ведомственных программ управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения на основании применения риск-ориентированного подхода, предусмотренного статьей 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Ключевые слова: управление риском, риск-ориентированный подход, безопасность дорожного движения.
THE FORMATION VEDOMSTVENNAYA RISK MANAGEMENT
SYSTEM IN THE SPHERE OF ENSURING ROAD TRAFFIC SAFETY
Gorovenko Sergey Viktorovich, PhD at law. Position: Head of chair. Place of employment: Tyumen state University. Department: administrative and financial law chair. E-mail: tgamyp@yandex.ru
Annotation: The development of a risk-oriented model of public administration in Russia is becoming more and more popular, which is expressed in the development of regulatory procedures for public risk management. The most active mechanism of risk management in specific areas of public life is realized in the implementation of control and Supervisory activities of public authorities. The embodiment of the rule of law priority provisions of the programme "Reform of control and Supervisory activity" requires analysis of the existing legal regulation in this sphere.
The article is devoted to separate questions of formation of departmental risk management programs in the sphere of ensuring road traffic safety based on applying a risk-based approach under article 8.1 of the Federal law of 26.12.2008 № 294-FZ "On protection of rights of legal en-
1 Статья подготовлена в рамках реализации гранта фонда РФФИ № 17-03-00676
tities and individual entrepreneurs when exercising state control (supervision) and municipal control". Keywords: risk management, risk-based approach to road safety.
Безопасность дорожного движения по-прежнему остается одним из приоритетов в системе общественной безопасности. Дорожно-транспортные происшествия наносят невосполнимый урон как имуществу собственников, так и здоровью участников дорожного движения, велико в настоящее время и число жертв дорожно-транспортных средств [1 ;53].
Одним из направлений совершенствования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации является реализация концепции риск-ориентированного подхода. Риск-ориентированные стратегии особенно широко применяются в таких государствах, как США, Великобритания, Австралия и Канада. Отдельные инструменты риск-ориентированной модели используются в странах Скандинавии, Германии и других европейских странах в определенных сферах деятельности, включающих сферы природопользования, экологии, занятости и соблюдения трудового законодательства, финансовой деятельности [2;24].
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения (далее также - федеральный надзор) должен применяться риск-ориентированный подход. Внедрение такого способа организации надзорной деятельности должно сопровождаться разработкой ведомственной системы управления рисками в соответствии со стандартом их зрелости. Паспортом приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (далее - приоритетная программа) предусмотрены уровни зрелости ведомственных программ управления рисками [3]. В этой связи целесообразно проанализировать существующий уровень нормативного регулирования элементов ведомственной системы управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которые в совокупности образуют соответствующие уровни зрелости, и сформулировать этапы её построения.
Прежде всего, следует определиться с субъектами, обязанными разрабатывать ведомственную систему управления рисками. Анализируемый федеральный надзор осуществляется как Министерством внутренних дел России, так и Министерством обороны России. При этом следует отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 25.03.2015 N 161 «Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» реализация федерального надзора возложена на военную полицию. Исходя из функций военной полиции, предусмотренных пунктом 20 Устава, можно сделать вывод о том, что фактически осуществляется внутриведомственный контроль в сфере дорожного движения, а не федеральный надзор. Таким образом, на органы военной полиции формально не возложена обязанность по разработке ведомственной системы управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В то же время поднадзорные субъекты, в отношении которых органами полиции проводятся проверки, являются участниками дорожного движения. В этой связи в дея-
СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ
Горовенко С.В.
тельности таких субъектов образуются риски, входящие в общую систему рисков в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Таким образом, отсутствие ведомственной системы управления рисками в деятельности военной полиции будет образовывать пробел в комплексном правовом регулировании механизма реализации риск-ориентированного подхода в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Также следует определиться с предметом федерального надзора. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.08.2013 N 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения» предметом проверок является соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований (исходя из установленной компетенции уполномоченных органов федерального надзора):
а) к строительству и реконструкции автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог), дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта;
б) к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при капитальном ремонте и государственного надзора за обеспечением сохранности дорог федерального значения), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
в) к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;
г) к изменению конструкции зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации или военной автомобильной инспекции Вооруженных Сил Российской Федерации автомото-транспортных средств и прицепов к ним;
д) к перевозкам пассажиров и грузов, в том числе тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении федерального государственного транспортного надзора);
е) правил дорожного движения.
Предмет проводимых проверок уже, чем предметная область федерального надзора, сформулированная в его понятии. Данный вывод следует из того, что в предметную область включена деятельность граждан - участников дорожного движения по эксплуатации транспортных средств. Таким образом, создаваемая ведомственная система управления рисками в сфере реализации рассматриваемого федерального надзора, является только лишь частью механизма управления рисками в сфере дорожного движения.
Кроме того, подлежат уточнению предмет проверок в рамках осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения и иных видов надзора в данной сфере: государственного строительного надзора и федерального государственного транспортного надзора. Следует отметить, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных
видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» государственный строительный надзор не включен в перечень соответствующих видов надзора в отличие от федерального государственного транспортного надзора. Такая ситуация создает про-бельность правового регулирования механизма управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
По вопросу нормативного воплощения уровней зрелости ведомственного стандарта МВД России в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, то следует отметить следующее.
По мнению разработчиков приоритетной программы, достижение 1 уровня зрелости означает, что:
- сформированы исчерпывающие реестры подконтрольных объектов;
- установлены категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним объектов;
- объекты в полном объеме разнесены по категориям риска (классам опасности);
- внедрена модель поддержки перечней объектов в актуальном состоянии;
- перечни объектов, их категории риска (классы опасности) и критерии отнесения к ним объектов публично доступны.
Отметим, что Министерство внутренних дел России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти было обязано до 15 мая 2017 года в установленном порядке внести в Правительство Российской Федерации проекты актов Правительства Российской Федерации об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности для федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения. К сожалению, до настоящего времени порядок реализации риск-ориентированного подхода в деятельности Министерства внутренних дел России в рассматриваемой сфере нормативно не закреплен. В этой связи требования 1 уровня зрелости остаются не исполненными.
Достижение 2 уровня зрелости ведомственного стандарта управления рисками означает, что:
- сформирована система сбора объективных данных, позволяющая вести учет причиненного вреда;
- определены индикаторы риска и показатели для внедрения «динамической модели»;
- внедрена модель актуализации индикаторов риска и показателей для «динамической модели» в зависимости от изменений профилей риска.
Система сбора информации в сфере обеспечения безопасности дорожного движения на данный момент заключается в осуществлении государственного учета дорожно-транспортных происшествий. Формирование государственной статистической отчетности в рассматриваемой сфере осуществляется на основании Постановления Правительства РФ от 29.06.1995 N 647 «Об утверждении Правил учета дорожно-транспортных происшествий». Примечательно, что в государственную статистическую отчетность по дорожно-транспортным происшествиям включаются сведения только о дорожно-транспортных происшествиях, в которых погибли или были ранены люди. Избирательность учета дорожно-транспортных происшествий формирует неадекватную картину учета и анализа дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах Российской Феде-
рации, которые осуществляются в соответствии с Распоряжением Росавтодора от 12.05.2015 N 853-р «Об издании и применении ОДМ 218.6.015-2015 «Рекомендации по учету и анализу дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах Российской Федерации».
Владельцы автомобильных дорог учитывают дорожно-транспортные происшествия, совершенные на автомобильных дорогах общего пользования, улицах и дорогах городов и сельских поселений, находящихся в их ведении. Такой учёт осуществляется для изучения причин и условий возникновения ДТП и принятия мер по устранению этих причин и условий. В то же время владельцы автомобильных дорог ведут учет ДТП, совершенных на автомобильных дорогах, находящихся в их ведении, на основе данных учета о дорожно-транспортных происшествиях, производимого органами внутренних дел Российской Федерации.
Таким образом, учет и анализ дорожно-транспортных происшествий, не повлекших смерть или ранение их участников, не осуществляется, что не позволяет в полной мере учесть риски возникновения угрозы безопасности дорожного движения.
Понятие «динамической модели» оценки риска однозначного нормативного закрепления не получило. Согласно концепции федерального закона «О государственном и муниципальном контроле и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», разработанной Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики», распределение всей совокупности подконтрольных субъектов (объектов) может осуществляться с использованием статической или динамической системы оценки уровня риска. Статическая система оценки уровня риска включает в себя однократное отнесение хозяйствующих субъектов (объектов) к той или иной категории без последующего изменения данной категории (т.е. сохранение присвоенной категории вне зависимости от наличия или отсутствия нарушений обязательных требований). Динамическая система оценки уровня риска включает в себя первоначальное отнесение проверяемых субъектов (объектов) к той или иной категории с последующим изменением данной категории в зависимости от истории взаимодействия с контрольно-надзорными органами, в том числе наличия или отсутствия нарушений. При изменении категории объекта учитывается тяжесть и количество допущенных правонарушений [4].
Как уже было ранее отмечено, в сфере обеспечения безопасности дорожного движения отсутствуют нормативно закрепленный перечень рисков, критерии присвоения поднадзорным субъектам соответствующей категории опасности.
Достижение 3 уровня зрелости означает, что на регулярной основе переоцениваются риски в зависимости от фактического распределения ущерба по категориям риска (классам опасности), в том числе с использованием массивов "больших данных" (Big Data).
Достижение 4 уровня зрелости ведомственных систем управления рисками означает, что:
- внедрены межведомственные карты рисков;
- проводятся международные сопоставления эффективности систем управления рисками.
В настоящее время отсутствует методология составления как ведомственной, так и межведомственной карты риска. В этой связи следует определить возможные виды рисков и степень их управляемости в деятельности всех поднадзорных субъектов, независимо от фак-
тического осуществления в отношении них риск-ориентированного подхода организации контрольно-надзорной деятельности. При этом попытки определения типов рисков в сфере дорожного движения уже предпринимались [5; 6;98-99].
Международное сопоставление эффективности систем управления рисками представляет собой аналитическую или научно-исследовательскую деятельность, которая носит оценочный характер и не может быть проведена без формулировки критериев оценки степени эффективности. При этом формирование таких критериев возможно на основании сопоставимых величин (протяженность дорог, финансово-экономическое положение страны-участницы процедуры оценки).
Подводя итог изложенному, необходимо отметить, что формирование ведомственной системы управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения должно состоять из следующих этапов:
нормативное закрепление перечня рисков, возникающих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;
определение перечня органов, участвующих в разработке ведомственных систем управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которые выступают в качестве структурных элементов общей системы управления рисками в данной сфере;
разработка ведомственных систем управления рисками, которые будут учитывать все типы рисков вне зависимости от применения риск-ориентированного подхода, предусмотренного статьей 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Список литературы:
1. Костылев А.К. Безопасность дорожного движения: риски собственников транспортных средства // Вестник Уральского финансово-юридического института. 2017. № 2 (8). С. 53-56.
2. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. N 18. С. 22 -27.
3. Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» // Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте |1Нр://контроль-надзор.рф по состоянию на 03.08.2017.
4. Концепция федерального закона «О государственном и муниципальном контроле и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // http://gos.hse.ru/downloads/2014/ Коп-cept.pdf
5. Базовая модель определения критериев и категорий риска (утв. протоколом заседания проектного комитета от 31.03.2017 N 19(3)) // http://knd2.ac.gov.ru по состоянию на 03.08.2017.
6. Горовенко С.В. Нормативные основы системы управления рисками в сфере дорожного движения в Республике Казахстан // В сборнике: Наука сегодня: опыт, традиции, инновации. Материалы международной научно-практической конференции (Вологда, 26 июня 2017). Издательство «Маркер». С. 97-99.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 77,33%
