CC BY
17
Майоров Владимир Иванович Денисенко Виктор Васильевич
Позитивная концептуальность и недоработанность отдельных положений
нового законодательства в области организации дорожного движения
в Российской Федерации
Проведен анализ положений Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 443-Ф3 «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Оценены положительные стороны данного нормативного правого акта. Отмечены его недочеты, требующие доработки.
Ключевые слова: дорожное движение, организация, федеральный закон, безопасность дорожного движения, временные затраты, противоречие «время - безопасность».
Positive conceptuality and crudity of separate provisions of the latest legislation in the field of organization of traffic in the Russian Federation
In the article the analysis of provisions of the Federal Law d.d. December 29, 2017 № 443-FL «About the organization of traffic in the Russian Federation and about introduction of amendments to separate acts of the Russian Federation» is carried out. The positive effect which will have entry into force of the standard legal act is estimated. At the same time the defects of this law demanding completion are specified.
Key words: traffic, organization, federal law, traffic safety, time expenditure, contradiction «time -safety».
В условиях роста уровня автомобилизации в Российской Федерации все острее проявляются негативные последствия данного процесса. Так, ситуация, связанная с перегрузкой улично-дорожных сетей, стала следствием недооценки взаимосвязи между складывающимися условиями дорожного движения, с одной стороны, и состоянием и уровнем развития улично-дорожных сетей, а также применением современных методов и средств организации дорожного движения - с другой. При этом вопросы обеспечения эффективности и безопасности организации дорожного движения в действующих нормативных актах часто рассматриваются лишь с технической стороны, без их увязки с общими задачами управления транспортом.
В Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 гг. неконтролируемый рост автомобилизации населения и углубляющийся разрыв между темпами автомобилизации и темпами развития улично-дорожной сети названы одними из основных рисков безопасности дорожного движения [1].
В связи с этим большое значение приобретает эффективное правовое регулирование вопросов организации дорожного движения, на которое направлен новый Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 443-Ф3 «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон «Об организации дорожного движения»).
Концепция проекта данного Закона была разработана Министерством транспорта РФ и официально опубликована еще в 2012 г. [2]. Законопроект неоднократно подвергался доработке и был принят Государственной Думой РФ в первом чтении в декабре 2016 г. После многочисленных изменений, в частности исключения спорной нормы о платном въезде автомобилей в город, Государственная Дума РФ 21 декабря
2017 г. приняла в третьем, окончательном чтении новую редакцию законопроекта. Закон «Об организации дорожного движения» был подписан Президентом России В.В. Путиным 29 декабря 2017 г. и вступает в силу с 30 декабря
2018 г.
103
Принятый Закон призван объединить все действующие нормы и правила, регламентирующие вопросы организации дорожного движения, транспортного развития территорий, а также управления данными процессами. В нем определяется компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в решении вопросов организации и управления дорожным движением. Таким образом, положения Закона призваны закрепить единую систему правового регулирования дорожного движения и единый подход к организации дорожного движения на территории России с целью создания правовых условий для обеспечения безопасности дорожного движения.
С вступлением в силу Закона будут внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральные законы от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - Закон «О безопасности дорожного движения»), от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительный кодекс РФ и др.
Объектом регулирования в Законе «Об организации дорожного движения» является организация дорожного движения, которая определена как деятельность по упорядочению движения транспортных средств и (или) пешеходов на дорогах, направленная на снижение потерь времени (задержек) при движении транспортных средств и (или) пешеходов, при условии обеспечения безопасности дорожного движения [3].
В рассматриваемом нормативном правовом акте выделены основные принципы организации дорожного движения в Российской Федерации:
1) соблюдение интересов граждан, общества и государства при осуществлении организации дорожного движения;
2) обеспечение социально-экономического развития территории Российской Федерации;
3) приоритет безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам) при движении транспортных средств и (или) пешеходов;
4) приоритет развития транспорта общего пользования;
5) создание условий для движения пешеходов и велосипедистов;
6) достоверность и актуальность информации о мероприятиях по организации дорожно-
го движения, своевременность ее публичного распространения;
7) обеспечение экологической безопасности [3].
Закон формирует новую систему понятий в сфере организации дорожного движения, в которую включаются: документация по организации дорожного движения; интенсивность дорожного движения, мониторинг дорожного движения; эффективность организации дорожного движения, пропускная способность дороги и др.
Федеральным законом также определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области организации дорожного движения, устанавливается возможность создания организаций, осуществляющих функции в области организации дорожного движения, вводится учет основных параметров дорожного движения, определяются требования к парковкам общего пользования и к платным парковкам, а также к организации дорожного движения при размещении объектов капитального строительства, устанавливается порядок осуществления государственного контроля в области организации дорожного движения.
В связи с принятием Закона «Об организации дорожного движения» будут внесены изменения в Закон «О безопасности дорожного движения», направленные на унификацию правового регулирования. В частности, из текста последнего будет исключено определение понятия «организация дорожного движения», которое теперь фигурирует в новом Законе вместе с понятием «эффективность организации дорожного движения». Также пп. 4, 5 ст. 22 Закона «О безопасности дорожного движения» объединены и перенесены в п. 4 ст. 9 Закона «Об организации дорожного движения». Согласно данному пункту «единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации». Следует отметить, что понятие «единый порядок дорожного движения» одновременно закрепляется и в ПДД, однако ни тот, ни другой нормативный акт не раскрывают содержание данного понятия, несмотря на то, что в ст. 5 Закона «Об организации дорожного движения» «установление единого порядка дорожного движения на
104
территории Российской Федерации» отнесено к полномочиям органов государственной власти.
Также из текста Закона «О безопасности дорожного движения» исключены понятия «порядок» и «правила дорожного движения». Осталась только формулировка «деятельность по организации дорожного движения», которая «на территории Российской Федерации должна осуществляться в соответствии с Федеральным законом "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"» [3].
К числу наиболее существенных новелл нового Закона относятся:
1. Разделение всех полномочий по организации дорожного движения на три уровня: федеральный, региональный, муниципальный. Для каждого уровня рассчитывается штатная численность структур, занимающихся организацией дорожного движения, и объемы ассигнований и затрат на мероприятия по организации дорожного движения.
2. Закон дает региональным властям право временно ограничивать или прекращать движение автомобилей «определенных видов, категорий, экологического класса, наполненности пассажирами», а также вводить ограничения проезда транспорта в определенное время суток или в конкретные дни. В то же время в случае введения таких ограничений органы власти обязаны провести компенсационные мероприятия (к примеру, запустить новые маршруты общественного транспорта).
3. Субъектам Российской Федерации дается право запрещать платные парковки возле зданий, где расположены общественно значимые объекты (спортивные объекты, школы, больницы, поликлиники, организации культуры), а также «на земельных участках, относящихся в соответствии с жилищным законодательством к общему имуществу многоквартирных домов» (п. 2 ст. 13). Если запускается новая зона платной парковки, органы власти должны предупредить жителей за месяц, разместив в сети Интернет официальное обоснование этого шага. При этом во всех субъектах РФ должен быть создан реестр парковок общего пользования, представляющий собой общедоступный информационный ресурс. Также вводится норма, согласно которой органы местного самоуправления могут принимать решения о создании парковок на территории, примыкающей к дому, с учетом мнения собственников квартир,
при этом правила такого учета должны определяться в порядке, установленном муниципальными нормативными актами.
4. Впервые нормативно закрепляется право автомобилей Федеральной службы охраны РФ, войск национальной гвардии РФ, следственных органов Следственного комитета РФ, военной автоинспекции и военной полиции, а также машин оперативных служб (пожарные, полиция, скорая помощь) парковаться бесплатно в любом месте, включая платные парковки, в случае служебной необходимости (п. 8 ст. 13).
5. На законодательном уровне определены такие понятия, как комплексные схемы организации дорожного движения (КСОДД) и проекты организации дорожного движения (ПОДД), в совокупности являющиеся документацией по организации дорожного движения. А в соответствии с Законом размещение на дороге технических средств, не предусмотренных документацией, не допускается. Перед началом проведения дорожных работ должен быть разработан ПОДД, а временные знаки, согласно ПОДД, должны быть выставлены за три дня до начала работ. Разработкой КСОДД должны заниматься органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. Данные документы должны содержать решения об организации дорожного движения на смежных территориях. В результате возникает возможность согласовывать дорожные планы и развивать дорожную и уличную сеть с учетом интересов всех граждан, независимо от места их проживания [4].
6. Закон закрепляет право на участие общественных объединений в осуществлении мероприятий по организации дорожного движения и определяет формы такого участия: внесение предложений по осуществлению мероприятий по организации дорожного движения и совершенствованию технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области организации дорожного движения; проведение исследований причин и обстоятельств недостаточного обеспечения эффективности организации дорожного движения (ст. 15).
7. Добавлены новые виды государственного контроля: федеральный государственный контроль в области организации дорожного движения; региональный государственный контроль в области организации дорожного движения (ст. 26). При этом в Законе четко не прописано,
105
кто именно будет осуществлять данные виды государственного контроля.
В конечном счете все новеллы нового Закона призваны в той или иной степени способствовать решению задачи повышения безопасности дорожного движения. В ныне действующем Законе «О безопасности дорожного движения» в качестве одного из путей решения данной задачи было определено «увеличение пропускной способности дорог». В соответствии с Законом «Об организации дорожного движения» теперь добавляются и другие пути повышения безопасности: управление распределением транспортных средств на дорогах; оптимизация циклов светофорного регулирования; согласование (координация) работы светофорных объектов и т.д.
Одним из важнейших нововведений является законодательное закрепление разрешения основного противоречия дорожного движения -противоречия «время - безопасность» [5, с. 41-43].
Время, затраченное на перемещение людей и продуктов их деятельности, характеризует качество удовлетворения транспортной потребности. Именно время отличает процесс перемещения в пространстве от других процессов.
Время участия в дорожном движении - это те затраты овеществленного или живого труда, которые являются для абсолютного большинства субъектов вынужденными и потому непроизводительными. Поэтому практически для всех участников дорожного движения характерно стремление максимально уменьшить время пребывания в этой социальной роли.
Вместе с тем сочетание свойств безопасности транспортных средств, состояния дорожных условий, подготовленности и организованности участников дорожного движения в подавляющем большинстве дорожно-транспортных ситуаций таковы, что для предотвращения ДТП требуется снижение скорости по сравнению с максимально возможной, увеличение расстояния и в конечном итоге - трата большего количества времени. Таким образом, возможности удовлетворения интереса к сбережению времени ограничиваются необходимостью сохранить жизнь и здоровье себе и другим людям, личную свободу, материальные ценности. Налицо конфликт интересов, благоприятное разрешение которого - суть стратегии поведения участников дорожного движения [6, с. 26]. Острота конфликта при прочих равных условиях тем больше, чем в
большей степени ограничена свобода передвижения.
В новом Законе приоритет безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам) при движении транспортных средств и (или) пешеходов установлен в качестве принципа организации дорожного движения. При этом данный принцип в определенной мере противоречит положениям Закона о том, что организация дорожного движения понимается как деятельность по упорядочиванию движения транспортных средств и (или) пешеходов на дорогах, направленная на снижение потерь времени (задержек) при их передвижении. К тому же в соответствии с Законом обеспечение эффективности организации дорожного движения осуществляется в целях снижения потерь времени (задержки) в передвижении транспортных средств и (или) пешеходов посредством управления распределением транспортных средств на дорогах. Тем не менее закрепление приоритета безопасности дорожного движения перед временными затратами как принципа должно оказать значительное влияние на организацию дорожного движения, ведь слово «принцип» означает основное начало, на котором построено что-либо [7]; следовательно, вся деятельность по организации дорожного движения должна быть направлена в первую очередь на обеспечение безопасности дорожного движения и лишь затем - на снижение временных затрат в процессе дорожного движения.
Иные принципы - приоритет развития транспорта общего пользования, создание условий для движения пешеходов и велосипедистов - также важны в условиях стремительно растущей автомобилизации. Развитие транспорта общего пользования, а также немоторизованных видов транспорта призвано снизить нагрузку на городскую транспортную систему. Как известно, общественный транспорт является наиболее эффективным способом удовлетворения транспортной потребности населения в городских условиях, обеспечивает экономию общественных затрат, включая текущие и единовременные.
Сравнение эффективности использования городской территории различными видами транспорта показывает, что личные автомобили, обладая наиболее низкой номинальной вместимостью и низким коэффициентом ее использования по сравнению с другими видами городского транспорта (микроавтобусом, авто-
106
бусом, трамваем), имеют достаточно высокий габаритный коэффициент и в итоге в разы опережают другие виды транспорта по коэффициенту использования городской территории [8, с. 213].
Для повышения эффективности использования личного автотранспорта органы власти смогут вводить специальные полосы (или зоны), куда будет запрещен проезд машинам, перевозящим только водителя. Речь идет о применяемых на Западе сагроо1-полосах, куда можно заезжать только с двумя-тремя людьми в салоне, - такие полосы мотивируют граждан на совместное использование одной машины.
В целях укрепления безопасности движение транспортных средств должно быть разделено «на однородные группы в зависимости от категорий транспортных средств, скорости и направления движения», также предполагается осуществить «распределение их по времени движения и территории в целях повышения пропускной способности дорог и предотвращения дорожно-транспортных происшествий».
Кроме того, в Законе установлены правила обеспечения безопасности при проведении дорожных работ. В случае закрытия проезжей части более чем на 50% должен быть «обеспечен объезд данных участков дороги», при этом ограждения и перекрытия могут быть установлены дорожными рабочими не ранее чем за три дня до фактического начала работ. Также запрещено размещение на дорогах «технических средств организации дорожного движения», не предусмотренных проектной документацией, например знаков или светофоров.
Подводя итоги анализа Закона «Об организации дорожного движения», необходимо отметить, что до его принятия такие вопросы, как установка знаков, нанесение разметки, организация одностороннего движения, регулировались только Законом «О безопасности дорожного движения» и Градостроительным кодексом РФ, частично - Правилами дорожного движения и ГОСТами. Однако нормативные акты и документы не содержали прямых указаний на то, кто и как должен управлять этим процессом. Более того, последняя редакция Градостроительного кодекса вообще не учитывала дороги и подъездные пути к домам и строениям, а также стоянки, парковки, размещение автомобилей на придомовых территориях. Только после принятия Закона «Об организации дорожного движения» в указанный Кодекс вносятся необходимые поправки. В частности,
прописываются четкие требования к тому, каким образом необходимо организовывать дорожное движение и к чьей компетенции это относится.
Также к положительным моментам следует отнести то, что все вопросы по разработке и реализации государственной политики в области организации движения и соответствующие полномочия переданы федеральным органам власти. К их прерогативам отнесены и организация движения на федеральных автотрассах, мониторинг автомобильного трафика, создание нормативных актов и методик расчета стоимости. Централизация полномочий будет способствовать повышению эффективности деятельности по организации дорожного движения.
Тем не менее, считаем, что, несмотря на большое количество доработок, текст Закона не лишен недочетов и спорных моментов.
Во-первых, в нем следовало бы раскрыть содержание понятия «единый порядок дорожного движения», поскольку «установление единого порядка дорожного движения на территории Российской Федерации» в ст. 5 отнесено к полномочиям органов государственной власти.
Во-вторых, в Законе нет ни слова о личном автотранспорте, отсутствует понятие «парко-вочная деятельность», а определения понятий «парковка общего пользования» и «платная парковка» изложены недостаточно четко.
В-третьих, не полностью проработан вопрос о льготах для транспорта инвалидов и иных категорий на платных парковках; возложение контроля за соблюдением правил пользования парковками на владельцев парковок также носит спорный характер.
В-четвертых, представляется необходимым предусмотреть ответственность для чиновников, нарушающих новые правила и нормы.
В-пятых, неоднозначной является норма об организации парковок около жилых домов. В соответствии с ней органы местного самоуправления могут принимать решения о создании парковок на территории, примыкающей к дому, с учетом мнения собственников квартир. Эта формулировка вызывает ряд вопросов: как будут собираться и считаться голоса? каким будет необходимый кворум? будет ли у собственников помещений в многоквартирных домах право наложить вето на решение о создании парковок во дворе? Из законопроекта непонятно, кто контролирует соблюдение требований к парковкам, созданным на участках,
107
относящихся к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме.
В-шестых, следует найти и закрепить в конкретных правовых нормах баланс интересов между принципом приоритета безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам), с одной стороны, и обеспечением эффективности организации дорожного движения, осуществляемой в целях снижения потерь времени (задержки) в передвижении транспортных средств и (или) пешеходов - с другой.
В-седьмых, полагаем, что нужно более подробно расписать механизм осуществления государственного контроля в области организации дорожного движения - как федерального, так и регионального. Примечательно, что в Концепции проекта Закона «Об организации дорожного движения» вопросам осуществления такого контроля была посвящена гл. 10, в которую предлагалось включить: задачи государствен-
1. Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 20182024 гг. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Концепция проекта Федерального закона «<Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Рос. газ. URL: https:// rg.ru/2012/02/15/dorogi-site-dok.html (дата обращения: 14.09.2018).
3. Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 29 дек. 2017 г. № 443-Ф3. Доступ из справ. правовой системы «<КонсультантПлюс».
4. Что принесет нам новый закон «<Об организации дорожного движения» [Электронный ресурс]. URL: https://transport.72.ru/text/ auto/386276679532544.html (дата обращения: 14.09.2018).
5. Майоров В. И. Основное противоречие дорожного движения // Транспортное право. 2008. № 3.
6. Туник Ю.Н. Административно-правовые отношения в сфере контрольно-надзорной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения: дис.... канд. юрид. наук. М., 1992.
7. Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1935-1940.
ного контроля; органы, его осуществляющие; государственный учет основных показателей в сфере организации дорожного движения и транспортного планирования; аудит организации дорожного движения. В принятом Законе государственному контролю в области организации дорожного движения также посвящена отдельная глава (гл. 5), однако в ней недостаточно раскрыты указанные вопросы.
В-восьмых, необходимо конкретизировать, какие меры следует принимать по обеспечению экологической безопасности дорожного движения, которое является одним из принципов организации дорожного движения.
Таким образом, несмотря на большой вклад, который принятие Закона «Об организации дорожного движения» способно внести в деятельность как по организации дорожного движения, так и по обеспечению безопасности дорожного движения, текст Закона требует определенной доработки [9].
1. The Strategy of Traffic Safety in the Russian Federation for 2018-2024. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
2. Concept of the Draft Federal Law «About the Organization of Traffic and about Introduction of Amendments to Separate Acts of the Russian Federation» [Electronic resource] // Russian newsp. URL: https://rg.ru/2012/02/15/dorogi-site-dok.html (date of access: 14.09.2018).
3. About the Organization of Traffic in the Russian Federation and about Introduction of Amendments to Separate Acts of the Russian Federation: fed. law d.d. Dec. 29, 2017 № 443-FL. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
4. What the new law «About the Organization of the Road Movement» will bring us [Electronic resource]. URL: https://transport. 72.ru/text/ auto/386276679532544.html (date of access: 14.09.2018).
5. Mayorov V.I. Main contradiction of traffic // Transport law. 2008. № 3.
6. Tunik Yu.N. Administrative legal relations in the sphere of control and supervising activity for traffic safety: diss.... Candidate of Law. Moscow, 1992.
7. The explanatory dictionary of Russian language: in 4 vol. /ed. by D.N. Ushakov. Moscow, 1935-1940.
8. Kretov M.A. Regulation of automobilization and use of the car as element of strategic management of city transport system // Economy,
108
8. Кретов М.А. Регулирование автомобилизации и автомобилепользования как элемент стратегического управления городской транспортной системой // Экономика, управление, финансы: материалы IV Mеждунар. науч. конф., г. Пермь, апрель 2015 г. Пермь, 2015.
9. Статья выполнена в рамках гранта РГНФ: 17-03-00676.
management, finance: proc. of IV Intern. sci. conf., Perm, April, 2015. Perm, 2015.
9. The research was completed within RFBR grant: 17-03-00676.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Майоров Владимир Иванович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административной деятельности ОВД Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России; e-mail: 19557152@rambler.ru;
Денисенко Виктор Васильевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: profdenisenko@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
V.I. Mayorov, Doctor of Law, Professor, Professor of the Chair of Administrative Activity of Agencies of Internal Affairs of the Tyumen Institute of Professional Development of Employees of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: 19557152@rambler.ru;
V.V. Denisenko, Doctor of Law, Professor, Professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: profdenisenko@mail.ru
109
