CC BY
23УДК 342.9
АНДРЕИ АЛЕКСАНДРОВИЧ ГОРЯЧЕВ,
старший научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»
О РОЛИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (ПОЛИЦИИ) В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ НАСЕЛЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ОБЩЕСТВЕННОЙ НРАВСТВЕННОСТИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Раскрываются актуальные проблемы деятельности органов внутренних дел (полиции) в области охраны здоровья населения и нравственности. Особое внимание обращено на применение мер административного принуждения в отношении лиц, совершающих правонарушения в указанной сфере, а также мер защиты лиц, находящихся в социально опасном положении.
Ключевые слова: здоровье населения, нравственность, социально опасное положение, совершенствование административного законодательства.
A. A. Goryachev, Senior researcher, National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation; e-mail: Hot1891@mail.ru, tel.: 8 (495) 915-40-25.
About the role of internal affairs bodies (police) in the field of public health and the protection of public morality (administrative and legal aspect).
The article describes actual problems of activity of internal affairs bodies (police) in the field of public health and morality. Special attention is paid to the application of administrative coercive measures against the perpetrators of offenses in the specified sphere, and also measures of protection of persons in socially dangerous situation.
Key words: population health, morality, a socially dangerous situation, improvement of administrative law.
Неотъемлемыми задачами законодательства об административных правонарушениях остаются охрана здоровья населения и защита общественной нравственности (ст. 1.2 КоАП РФ) [2], для решения которых необходима концентрация усилий не только органов внутренних дел (полиции), но и всех органов власти, действующих в рамках обеспечения охраны рассматриваемых отношений.
В целях определения компетенции и раскрытия функций в указанной сфере полицию следует рассматривать как обособленный субъект обеспечения охраны здоровья населения и защиты общественной нравственности с учетом ее назначения и возлагаемых обязанностей.
В Федеральном законе «О полиции» прямо указано, что полиция предназначена для защиты здоровья граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства [7, ч. 1 ст. 1].
В обязанности сотрудника полиции вменено соблюдать и уважать права и свободы человека и гражданина, пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание [7, ч. 3 ст. 5]. Такое предписание обязывает сотрудников полиции защищать общественную нравственность, требуя пресекать любые действия, способные
причинить ущерб нравственному состоянию человека.
Дополнительных обязанностей полиции по защите нравственности Федеральным законом «О полиции» не предусмотрено. Но это не означает, что роль полиции малозначительна в общегосударственном механизме охраны рассматриваемых общественных отношений. Полиция, являясь неотъемлемым элементом органов внутренних дел, наделена государственно-властными полномочиями, реализация которых направлена на обеспечение соблюдения законности, что обязывает граждан в случае совершения ими административного правонарушения неукоснительно соблюдать законные требования сотрудников полиции и подчиняться применяемым ими мерам административного принуждения. В свою очередь, сотрудник полиции, применяя меры административного принуждения, не имеет права допускать решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (ст. 1.6 КоАП РФ) [2], что подчеркивает значимость защиты рассматриваемых отношений.
Глава 6 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность» включает 37 со-
ставов административных правонарушении, из которых по 16 статьям должностные лица органов внутренних дел (полиции) наделены полномочиями по составлению протоколов. При этом органы внутренних дел уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.24 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за нарушение запрета курения табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах (в части административных правонарушений, совершенных в общественных местах и за совершение нарушений на железнодорожном транспорте).
Следует отметить, что правовые нормы, связанные с защитой общественной нравственности и охраной здоровья населения, не ограничены рамками гл. 6 КоАП РФ. Они также отражены в гл. 20 КоАП РФ, содержащей правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, имея при этом различный родовой объект (ст. 20.1, 20.20, 20.21, 20.22 КоАП РФ) [2]. Этим объясняется сложность и разветвленность рассматриваемых отношений, а также прослеживается тесная связь некоторых составов административных правонарушений, посягающих одновременно на здоровье граждан и общественную нравственность.
Так, полиция рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных: ст. 20.1 КоАП РФ, ч. 1 и 2 ст. 20.20 КоАП РФ, ст. 20.21 КоАП РФ. При этом в ее полномочия входит составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 20.20, ст. 20.22 КоАП РФ.
Несмотря на то, что перечисленные составы административных правонарушений отнесены законодателем к правонарушениям, посягающим на общественный порядок, а также общественную безопасность, по нашему мнению, данные правонарушения тесно связаны с охраной здоровья населения и нравственности, что явно просматривается в их сущностном содержании. Составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях по указанным составам также свидетельствует о значимой роли органов внутренних дел (полиции) в пресечении административных правонарушений, совершаемых в общественных местах, и, как следствие, в обеспечении механизма защиты анализируемых общественных отношений.
При наличии указанных полномочий сотрудников полиции можно выделить ряд функций, не свойственных органам внутренних дел - например, по составлению протоколов об администра-
тивных правонарушениях, которые в определенной мере снижают эффективность реализации ими охранительных функций. По нашему мнению, следует исключить как несвойственные полиции обязанности по составлению протоколов, предусмотренных ст. 6.18 и 6.22 КоАП РФ, так как пресечение указанных правонарушений не связано с охраной общественного порядка и, более того, не относится к защите здоровья населения и общественной нравственности.
Так, ст. 6.18 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним, что выражается в использовании в отношении личности запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода. Полномочиями по составлению протоколов об административных нарушениях по указанной статье следовало бы наделить Мин-спорт России, так как этим органом утверждаются перечни субстанций и (или) методов, запрещенных в спорте.
В свою очередь, в ст. 6.22 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение требований к положениям (регламентам) об официальных спортивных соревнованиях (выражается в невключении в положение (регламент) об официальном спортивном соревновании требований о запрете на противоправное влияние на результат официального спортивного соревнования, а также о запрете на участие определенного круга лиц в азартных играх в букмекерских конторах и тотализаторах путем заключения пари на официальное спортивное соревнование).
Данное правонарушение, по нашему мнению, целесообразно отнести к административным правонарушениям в области финансов. При этом уполномочить составлять протоколы о правонарушениях по указанной статье также целесообразно Минспорт России, освободив от указанных обязанностей должностных лиц органов внутренних дел (полиции). Ибо профессиональное ориентирование и предназначение полиции не соответствует указанной сфере деятельности, а должностные лица полиции не являются специалистами в области физической культуры и спорта.
Полиция, действуя открыто и публично, защищает нас от противоправных посягательств; предупреждает и пресекает административные правонарушения и преступления; обеспечивает правопорядок в общественных местах. Указанные принципы и направления деятельности полиции подразумевают тесный контакт сотрудников полиции с гражданами при выполнении своих обязанностей. Авторитет и властные полномочия со-
трудников полиции позволяют им пользоваться доверием у граждан и иметь возможность применять меры принуждения в случае выявления посягательств на общественную нравственность и здоровье населения.
Действуя в общественных местах, полиция имеет возможность, как никакой иной орган власти, непосредственно обеспечивать охрану рассматриваемых общественных отношений, а также реализовывать административные меры защиты лиц, находящихся в социально опасном положении.
Такая защита осуществляется полицией через пресечение социально опасного поведения. Под социально опасным поведением принято понимать поведение, отклоняющееся от морально-нравственных норм социума и наносящее вред самому человеку, окружающим и всему обществу. Общепризнано, что самые распространенные формы отклоняющегося поведения - это пьянство, алкоголизм, наркомания, токсикомания, табакокурение (вредные привычки) [14].
Профилактикой социально опасных форм поведения граждан в соответствии с учредительными документами занимаются социально ориентированные некоммерческие организации [6], однако такая деятельность полностью не способна сдержать проявление социально опасных форм поведения в объективной реальности. В связи с этим работа полиции наиболее эффективна там, где социальные, медицинские и другие профилактические меры не способны защитить лиц, находящихся в социально опасном положении.
Необходимо отметить, что федеральным законодательством не конкретизировано определение понятия «социально опасное положение». Оно, как правило, связывается с определенным статусом личности. Чаще всего рассматриваемое понятие используется в контексте с характеристикой социального положения несовершеннолетнего, в частности, который вследствие упущений попечителей находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не соответствующей требованиям к его воспитанию или содержанию, или совершает правонарушение и иные антиобщественные действия. Также законодатель определяет семьи, находящиеся в социально опасном положении, в которых имеются дети, а их родители не исполняют прямые обязанности по воспитанию, обучению, содержанию и отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними [11].
Следует согласиться с формулировкой, что
социально опасное положение выражается в сочетании факторов и условий, вызывающих неблагоприятное положение семьи или гражданина, внутрисемейные неурядицы, противозаконное поведение родителей или иных представителей несовершеннолетних, неисполнение ими своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию детей, жестокое обращение с детьми [9].
Исходя из анализа приведенных норм такое понимание социально опасного положения применимо практически к любой неблагоприятной жизненной ситуации, в которую попадает индивид, безотносительно к его возрасту или социальному положению. Однако законодатель исключает подобного рода расширенные толкования жизненных ситуаций, в которых пребывают совершеннолетние лица.
По нашему мнению, социально опасное положение связано с обстановкой, в которой находится человек, либо с его непосредственными действиями (поведением). В связи с этим нам представляется, что под социально опасным положением следует понимать положение, в котором отсутствуют условия для воспитания, развития человека [15] и, как следствие, формирования нравственно целостной личности (по мнению некоторых авторов, успех воспитания личности связан с формированием духовно развитой, нравственно целостной личности) [1, с. 11-14]. Одним из признаков такого положения может служить ненадлежащее выполнение (невыполнение) родителями (попечителями) своих обязанностей по воспитанию детей (подопечных), что выражается в безразличном отношении к быту, условиям проживания, а также поведению ребенка (подопечного). При этом соответствующее ненадлежащее поведение взрослых создает наиболее опасную форму социально опасного положения для человека, в которой оказывается воспитуемый несовершеннолетний. В результате таких упущений несовершеннолетние могут совершать противоправные действия, нарушать общественный порядок и совершать административные правонарушения.
В связи с этим государство стремится к улучшению условий проживания и воспитания несовершеннолетних граждан через проведение соответствующей политики посредством деятельности соответствующих органов власти. Специализированным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим мероприятия, направленные на обеспечение здорового образа жизни молодежи, их нравственного и патриотического воспитания и на реализацию
молодежью своих профессиональных возможностей, является Федеральное агентство по делам молодежи (далее - Росмолодежь). Росмолоде-жью в пределах компетенции разрабатываются молодежные программы, реализуются мероприятия по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, социальной реабилитации и интеграции несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, и защите их интересов [10].
Деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанная с обеспечением исполнения законодательства Российской Федерации в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, координируется Правительственной комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав (комиссия является организатором проведения комплексных межведомственных мероприятий, направленных на решение проблем профилактики девиантного поведения несовершеннолетних, организует защиту их прав, в том числе проводит мероприятия по выявлению несовершеннолетних и их семей, находящихся в социально опасном положении, индивидуальную профилактическую работу с ними, а также инициирует деятельность по привлечению к ответственности лиц, влияющих на вовлечение подростков в антиобщественную и преступную деятельность) [8].
На региональном уровне коллегиальными органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав [13]. При этом органы внутренних дел в рамках своей деятельности лишь проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении. Кроме того, органы полиции незамедлительно информируют специальные органы о выявлении несовершеннолетних, попавших в обстановку, представляющую угрозу для их жизни, здоровья или препятствующую их воспитанию, а также находящихся в социально опасном положении [12].
Несмотря на наличие властных полномочий органов власти и разветвленного механизма защиты несовершеннолетних, по-прежнему требуется совершенствование методов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, включающих комплекс социально-правовых, психолого-педагогических, медико-социальных, воспитательных, в том числе
правовоспитательных, и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, содействующих антиобщественным действиям и правонарушениям несовершеннолетних [5].
Очевидно, что полиция является неотъемлемым элементом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [11]. При обязательном установлении единого порядка отнесения семей к категории находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в проведении в отношении них профилактической работы, а также порядка проведения профилактической работы с такими семьями [3] сотрудники полиции в комплексе способны решать задачи по профилактике семейного неблагополучия, составляя протоколы об административных правонарушениях в отношении родителей несовершеннолетних в случае выявления административных правонарушений, совершаемых в общественных местах. Кроме того, привлекая к ответственности родителей (попечителей) несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних (ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ) [2], органы внутренних дел способствуют усилению родительского контроля за поведением несовершеннолетних.
При анализе деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере общественных отношений отдельное внимание следует обратить на пресечение правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35, ст. 6.10, 6.23 и 20.22 КоАП РФ (согласно статистическим данным ФГКУ «ГИАЦ МВД России» в 2016 г. сотрудниками органов внутренних дел (полиции) пресечено административных правонарушений: по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ -478 954 (АППГ - 473 054), из которых 434 861 (АППГ - 430 669) - сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних, 40 875 (АППГ -39 135) - участковыми уполномоченными полиции; по ст. 6.10 КоАП РФ - 16 719 (АППГ - 17 548), из которых 15 202 (АППГ - 15 778) - сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних,
1 162 (АППГ - 1 315) - участковыми уполномоченными полиции; по ст. 6.23 КоАП РФ - 2 617 (АППГ -
2 470), из которых 2 317 (АППГ - 2 175) - сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних, 195 (АППГ - 227) - участковыми уполномоченными полиции; по ст. 20.22 КоАП РФ -41 737 (АППГ - 41 613), из которых 38 745 (АППГ -38 284) - сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних, 1 344 (АППГ - 1 499) -участковыми уполномоченными полиции) [17].
Анализ правоприменительной практики показывает, что большая часть правонарушений выявляется подразделениями полиции, работающими в тесном контакте с населением. Однако по-прежнему наблюдаются негативные тенденции роста и в некоторых случаях сохранение высокого количества перечисленных правонарушений, что свидетельствует о нерешенности социальных проблем, связанных с воспитанием подрастающего поколения.
Правительством Российской Федерации утверждены Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [4] и Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года [16], в соответствии с которыми долгосрочная политика социальной поддержки населения включает повышение эффективности и доступности сети социальных служб, деятельность которых связана с профилактикой семейного неблагополучия и предоставлением социальной и психологической поддержки детям из семей, находящихся в социально опасном положении, а также решение задачи повышения эффективности комплексной поддержки уязвимых категорий детей, в частности находящихся в социально опасном положении, способствующей их социальной реабилитации и полноценной интеграции в общество.
Указанные задачи невозможно решить без проведения соответствующей профилактической работы, так как социально опасное положение личности граничит с проявлением социально опасных форм поведения. В связи с этим наше мнение сводится к тому, что непосредственная роль в пресечении социально опасных форм поведения граждан принадлежит полиции в соответствии с ее назначением.
Пресекая административные правонарушения в области охраны здоровья населения и нравственности, сотрудники органов внутренних дел (полиции) встают на защиту прав и интересов лиц, находящихся в социально опасном положении, являясь ключевым и неотъемлемым элементом государственного механизма, деятельность которого направлена не только на охрану общественных отношений в рассматриваемой сфере, но и на осуществление комплексной защиты личности от различного рода посягательств.
Список использованной литературы
1. Васильев, А. А. Концепция правового воспитания в контексте консервативной право-
вой доктрины России [Текст] / А. А. Васильев // Юридическое образование и наука. - 2012. -№ 3.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст] : [Фе-дер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ : ред. от 29 июля 2017 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1), ст. 1.
3. Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года [Текст] : [распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 авг. 2014 г № 1618-р, ч. III] // Собр. законодательства Рос. Федерации.
- 2014. - № 35, ст. 4811.
4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [Текст] : [распоряжение Правительства Рос. Федерации от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р : ред. от 10 февр. 2017 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 47, ст. 5489.
5. Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года [Текст] : [распоряжение Правительства Рос. Федерации от 22 марта 2017 г. № 520-р, ч. II] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2017. - № 14, ст. 2088.
6. О некоммерческих организациях [Текст] : [Федер. закон от 12 янв. 1996 г. № 7-ФЗ : ред. от 19 дек. 2016 г : с изм. и доп., вступ. в силу с 1 июля 2017 г., п. 7 ч. 1 ст. 31.1] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 3, ст. 145.
7. О полиции [Текст] : [Федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ : ред. от 18 июня 2017 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011.
- № 7, ст. 900.
8. О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав [Текст] : [постановление Правительства Рос. Федерации от 6 мая 2006 г. № 272 : ред. от 15 окт. 2014 г., п. «д», ч. 4] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 19, ст. 2093.
9. О социальном обслуживании населения и социальной помощи в городе Москве [Текст] : [Закон г. Москвы от 9 июля 2008 г. № 34 : ред. от 14 дек. 2016 г., ст. 1] // Ведомости Московской городской Думы. - 2008. - 13 окт. (№ 9), ст. 163.
10. О Федеральном агентстве по делам молодежи [Текст] : [Постановление Правительства Рос. Федерации от 29 мая 2008 г. № 409 : ред. от 1 июля 2016 г., п. 5.1(3)] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2008. - № 22, ст. 2586.
11. Об основах системы профилактики без-
надзорности и правонарушении несовершеннолетних [Текст] : [Федер. закон от 24 июня 1999 г № 120-ФЗ : ред. от 7 июня 2017 г, ст. 1, 20, 21, 23] // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1999. - № 26, ст. 3177.
12. Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделении по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации [Текст] : [приказ МВД России от 15 окт. 2013 г № 845 : зарегистрировано в Минюсте России 6 февр. 2014 г № 31238] // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2014. - 17 марта (№ 11).
13. Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав [Текст] : [Постановление Правительства Рос. Федерации от 6 нояб. 2013 г № 995 : ред. от 18 окт. 2016 г, п. 1] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 45, ст. 5829.
14. Профилактика социально опасных форм поведения [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://russiancommun.livejournal.com/259541. html (дата обращения : 25.07.2017).
15. Рождествина, А. А. Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] / А. А. Рождествина // СПС КонсультантПлюс.
16. Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года [Текст] : [распоряжение Правительства Рос. Федерации от 29 мая 2015 г № 996-р] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 23, ст. 3357.
17. Статистические данные ФГКУ «ГИАЦ МВД России» (Форма статистической отчетности «1-АП») [Текст]. - 2016.
References
1. Vasil'ev А. А. Yuridicheskoe obrazovanie i nauka (Legal Education and Science), 2012, No. 3.
2. Code of laws of the Russian Federation, 2002, No. 1 (part 1), art. 1.
3. Code of laws of the Russian Federation,
2014, No. 35, art. 4811.
4. Code of laws of the Russian Federation, 2008, No. 47, art. 5489.
5. Code of laws of the Russian Federation, 2017, No. 14, art. 2088.
6. Code of laws of the Russian Federation, 1996, No. 3, art. 145.
7. Code of laws of the Russian Federation, 2011, No. 7, art. 900.
8. Code of laws of the Russian Federation, 2006, № 19, art. 2093.
9. Vedomosti Moskovskoj gorodskoj Dumy (Gazette of the Moscow City Duma), 2008, October 13, No. 9, art. 163.
10. Code of laws of the Russian Federation, 2008, No. 22, art. 2586.
11. Code of laws of the Russian Federation, 1999, No. 26, art. 3177.
12. Byulleten' normativnykh aktov federal'nykh organov ispolnitel'noj vlasti (Bulletin of normative acts of federal executive bodies), 2014, March 17, No. 11.
13. Code of laws of the Russian Federation, 2013, No. 45, art. 5829.
14. http://russiancommun.livejournal. com/259541.html (July 25, 2017).
15. Rozhdestvina A. A. Kommentarij k Federal'nomu zakonu ot 25 iyunya 2002 g. No. 73-FZ "Ob ob"ektakh kul'turnogo naslediya (pamyatnikakh istorii i kul'tury) narodov Rossijskoj Federatsii" (postatejnyj) (Commentary to the Federal Law of June 25, 2002 No. 73-FZ "On Objects of Cultural Heritage (Monuments of History and Culture) of the Peoples of the Russian Federation" (itemized)), SPS Konsul'tantPlyus.
16. Code of laws of the Russian Federation,
2015, No. 23, art. 3357.
17. Statisticheskie dannye FGKU "GIATS MVD Rossii" (Statistical data of FICC "GIAC of the Ministry of Internal Affairs of Russia"), 2016.
