CC BY
15УДК343.26 МАРИНА ЮРЬЕВНА СЕМЕНЕЦ,
адъюнкт кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка ФГКОУ ВО «Академия управления МВД России»; старший референт отдела информации и общественных связей
УМВД России по Рязанской области
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПЕРЕДАЧИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В ГОСУДАРСТВА
ИХ ПОСТОЯННОГО ПРЕБЫВАНИЯ
Рассматриваются некоторые особенности передачи несовершеннолетних иностранных граждан и лиц без гражданства в государства их постоянного пребывания, включая применение к несовершеннолетним гражданам иностранных государств административного наказания в виде выдворения. На основе анализа действующего международного и российского законодательства, исследовательской и судебной практики предложены меры по совершенствованию законодательства, определяющие передачу несовершеннолетних иностранных граждан в государства их постоянного проживания.
Ключевые слова: иностранные граждане, лица без гражданства, правовое положение, административное наказание, административное выдворение, центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, центры временного содержания иностранных граждан, передача несовершеннолетних иностранных граждан законным представителям.
M. Yu. Semenets, Adjunct of chair of management activity of departments providing protection of public order of Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia; Senior referent of the department of information and public relations of management of the Ministry for Internal Affairs in Ryazan Region; e-mail: [email protected], tel.: 8(4912)29-99-20.
Some features of the transfer of underage foreign citizens and stateless persons to the states of their permanent residence
The author considers some features of the transfer of underage foreign citizens and stateless persons to the states of their permanent residence including application administrative punishment in the form of exclusion for underage citizens of foreign countries. Based on the analysis existing international and Russian legislation, research and judicial practice the author suggested measures for improving the legislation that governing the transfer of underage foreign citizens to the countries where they constantly reside.
Key words: foreign citizens, stateless persons, legal status, administrative punishment, administrative exclusion, the centers of temporary detention for juvenile delinquents, the centers of temporary detention for foreign citizens, the transfer of underage foreign citizens to legal representatives.
Вопросам обеспечения прав несовершенно- сийское законодательство устанавливает право-
летних во все времена уделялось особое внима- вую основу защиты прав и свобод несовершен-
ние как на уровне мирового сообщества в целом, нолетних в каждой отрасли права, именно дети
так и на национальном уровне. Показательно, что оказались наиболее незащищенной социально-
за последние восемнадцать лет в Российской Фе- демографической группой населения. Процесс
дерации практически заново создана целостная масштабных преобразований в экономической,
система правовой защиты интересов детей. Так, социальной и политической сферах породил ряд
начиная с 1999 г принято около тысячи норматив- негативных социальных последствий. ных правовых актов, затрагивающих все сферы На сегодняшний день наблюдается сниже-
жизнедеятельности семьи и детей и нацеленных ние возрастного ценза несовершеннолетних
на усиление мер социальной защиты, включая правонарушителей, высокий уровень рецидивной
федеральные законы, указы Президента Россий- преступности среди молодежи. Согласно стати-
ской Федерации, постановления Правительства стическим данным ГИАЦ МВД России за январь-
Российской Федерации. Несмотря на то, что рос- сентябрь 2017 г каждое двадцать седьмое (3,7 %)
№ 3 2018
расследованное преступление было совершено несовершеннолетними или при их соучастии [8]. Ежегодно более 100 тыс. детей до достижения возраста привлечения к уголовной ответственности совершают общественно опасные деяния, которые не входят в официальную статистику.
Стоит констатировать, что сложившаяся ситуация приобрела характер масштабной социально-правовой проблемы. Назрела необходимость разработки и реализации научно обоснованной политики по предупреждению криминализации подрастающего поколения. Ее важнейшей составной частью должны стать меры по совершенствованию законодательной базы, определяющей деятельность органов, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, среди которых особое место должно отводиться центрам временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей (далее - центры, ЦВСНП).
На территории Российской Федерации функционируют 77 ЦВСНП в 73 субъектах, рассчитанных на единовременное пребывание 2,7 тыс. детей. ЦВСНП созданы в структуре территориальных органов МВД России и предназначены для круглосуточного приема и временного содержания несовершеннолетних правонарушителей, проведения индивидуальной профилактической работы с доставленными несовершеннолетними и дальнейшего их устройства.
В настоящее время в деятельности ЦВСНП возникло немало вопросов, требующих скорейшего и полного решения. Одним из приоритетных направлений совершенствования деятельности центров является решение проблем правового регулирования административных процедур, связанных с помещением несовершеннолетних в ЦВСНП, их содержанием и устройством.
Немало проблем возникает при решении вопроса об устройстве несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП. Рассмотрим основные из них.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 24 июня 1999 г № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее - ФЗ № 120) [7] ЦВСНП доставляют несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, а также осуществляют в пределах своей компетенции другие меры по устройству несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП.
Правовые основы устройства несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП, вытекают из указанного положения ФЗ № 120 и более конкретно
закреплены в приказе МВД России от 1 сентября 2012 г. № 839 «О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей» (далее - приказ № 839) [6], в соответствии с которым деятельность по устройству несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП, определена в качестве одной из основных задач.
Согласно приказу № 839 несовершеннолетние, имеющие родителей или иных законных представителей, возвращаются в семью в сопровождении должностных лиц ЦВСНП либо передаются прибывшим за ними родителям или иным законным представителям.
Стоит отметить, что нередко родители или законные представители по каким-либо причинам не могут забрать несовершеннолетнего из ЦВСНП, а иногда и вовсе отказываются за ним приезжать. При этом сотрудники центров обязаны передать подростка родителям или законным представителям до истечения срока его пребывания в ЦВСНП. Необходимо учитывать, что иногда передача несовершеннолетнего законным представителям может быть невозможна. К примеру, они могут отсутствовать по месту жительства, находятся в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и пр. Только в указанных случаях должностные лица ЦВСНП осуществляют передачу несовершеннолетних сотрудникам территориальных органов МВД России по месту жительства с целью дальнейшей передачи родителям или иным законным представителям либо иного бытового устройства. Акт о передаче несовершеннолетнего соответственно должен быть заверен печатью подразделения и подписью сотрудника, принявшего подростка.
Особое внимание следует уделить вопросам устройства несовершеннолетних правонарушителей, являющихся гражданами иностранных государств [4]. Так, в 2016 г. в органы внутренних дел Российской Федерации было доставлено 314 576 несовершеннолетних, 5 240 из них являлись жителями иностранных государств.
По причине значительного количества задерживаемых безнадзорных несовершеннолетних, являющихся гражданами иностранных государств, по-прежнему остается актуальным вопрос о направлении правонарушителей в ЦВСНП или в центры временного содержания иностранных граждан (далее - ЦВСИГ). Как показывает анализ практики, не во всех субъектах в ЦВСИГ созданы соответствующие условия. Это приводит к серьезным неблагоприятным последствиям, одно из которых - безнадзорность несовершеннолет-
них, что предполагает не только отсутствие или значительное ослабление контроля над формированием личности и поведением подростков, но и предусматривает также и бесконтрольное перемещение несовершеннолетних как в границах одного территориального образования, так и далеко за его пределами.
Ежегодно в ЦВСНП доставляется около 2 тыс. несовершеннолетних жителей государств - участников Содружества Независимых Государств (далее - СНГ). Сотрудники органов внутренних дел на территории Российской Федерации нередко выявляют несовершеннолетних граждан других государств, в том числе оставивших государство постоянного проживания без разрешения родителей. Их также доставляют в ЦВСНП. Так, в ЦВСНП ГУ МВД России по г. Москве содержались несовершеннолетние из Кот-д'Ивуара, в ЦВСНП на Дальнем Востоке, в Сибири - дети из Вьетнама, Китая и пр.
Стоит учитывать, что немалая часть несовершеннолетних правонарушителей не попадает в поле зрения сотрудников органов внутренних дел. Многие из этих детей находятся на территории Российской Федерации без законных представителей, не знают русского языка, не имеют при себе документов. До обнаружения их сотрудниками полиции несовершеннолетние данной категории могут совершить другие правонарушения. Необходимо помнить, что эти дети и сами находятся в опасности, многие из них не знают, как связаться с родителями или вернуться в государство постоянного проживания.
Решению указанных проблем способствуют обучение сотрудников органов внутренних дел, проведение различного рода инструктажей, совещаний, семинаров; оказание вышестоящими субъектами управления и параллельными структурами практической помощи в самых разнообразных формах; обобщение, узучение и распространение положительного опыта; разработка научно обоснованных рекомендаций и внедрение их в практическую деятельность органов внутренних дел; подведение предварительных, промежуточных и итоговых результатов работы и т. д.
На сегодняшний день в Российской Федерации действуют 9 транзитных ЦВСНП, которые в пределах закрепленных за ними регионов непосредственно доставляют несовершеннолетних к месту их устройства, если оно расположено на значительном расстоянии от места их задержания, или в региональные (районные) ЦВСНП. При этом законодательно закреплена лишь процедура доставления транзитными ЦВСНП несовер-
шеннолетних жителей государств - участников СНГ в соответствующие транзитные учреждения этих государств.
Перечень транзитных учреждений, в том числе транзитных ЦВСНП, через которые осуществляется межгосударственная перевозка несовершеннолетних, возвращаемых в места их постоянного проживания, установлен Соглашением о сотрудничестве государств - участников СНГ в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания от 7 октября 2002 г. [5].
Передача несовершеннолетних иностранных граждан или лиц без гражданства, содержащихся в ЦВСНП, имеет свои особенности. В частности, совершенно не нашла отражения в российском законодательстве процедура передачи несовершеннолетних иностранных граждан, не являющихся жителями государств - участников СНГ. По нашему мнению, несовершеннолетние данной категории могут быть переданы следующим лицам.
1. Родителям или иным законным представителям. При этом сотрудникам ЦВСНП необходимо в акте приема-передачи несовершеннолетнего максимально полно прописать данные о родителе или законном представителе (Ф.И.О., место регистрации и проживания, серия и номер документа, удостоверяющего личность; при передаче несовершеннолетнего законному представителю - данные документа, подтверждающего факт того, что иностранный гражданин или лицо без гражданства является законным представителем этого несовершеннолетнего).
2. В рамках исполнительного производства сотрудникам Федеральной службы судебных приставов (ФССП). Если суд постановил «признать несовершеннолетнего гражданина N виновным в совершении административного правонарушения по ст... КоАП РФ [2] и подвергнуть административному наказанию в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации с помещением несовершеннолетнего в ЦВСНП». Подобные ситуации объясняются рядом факторов: несовершеннолетний был доставлен в ЦВСНП для установления личности, в период его содержания в центре выяснились обстоятельства совершения правонарушения, срок содержания в ЦВСНП по решению суда был продлен до 30 суток, в ЦВСИГ отсутствуют необходимые условия для содержания несовершеннолетних и пр.
При этом сотрудникам ЦВСНП обязательно следует согласовывать передачу с прокуратурой, а также запросить у ФССП, в посольстве или кон-
№ 3 2018
сульстве иностранного государства документ, подтверждающий передачу несовершеннолетнего законным представителям.
В акте приема-передачи несовершеннолетнего сотрудникам ЦВСНП следует максимально полно прописать данные о должностном лице, принявшем несовершеннолетнего (Ф.И.О., место регистрации и проживания, серия и номер документа, удостоверяющего личность), а также цель - исполнение постановления суда, сопровождение к аэропорту и дальнейшее устройство по месту постоянного проживания.
3. Представителю по доверенности (согласию) от родителя или законного представителя. Указанная практика передачи несовершеннолетних распространена во многих регионах Российской Федерации. Доверенность (согласие) должна содержать положения о том, что гражданин несет ответственность за данного несовершеннолетнего, сопровождает его в государство постоянного проживания (с целью передачи законным представителям или с целью дальнейшего устройства) и представляет интересы несовершеннолетнего во всех государственных органах на территории Российской Федерации.
В некоторых регионах имеется практика передачи несовершеннолетних представителю органов опеки или иных органов государства постоянного проживания несовершеннолетнего, которые представляют интересы ребенка в случае, если по объективным причинам иностранные граждане или лица без гражданства, а именно родители или законные представители несовершеннолетнего, проживающие на территории иностранного государства, не смогли оформить доверенность, не нашли возможность или отказались забрать несовершеннолетнего самостоятельно.
Как положительный опыт можно рассматривать практику передачи несовершеннолетних представителю национальной диаспоры или должностному лицу посольства или консульства иностранного государства, которому по доверенности органы опеки или иные органы государства постоянного проживания несовершеннолетнего передали право представлять интересы ребенка и сопровождать его к месту постоянного проживания.
Доверенность или распоряжение должны содержать положения о том, что гражданин назначен уполномоченным органом иностранного государства защищать интересы несовершеннолетнего, несет ответственность за несовершеннолетнего, сопровождает в государство постоянного проживания (с целью передачи законным представителям или с целью дальнейшего устройства) и пред-
ставляет интересы несовершеннолетнего во всех государственных органах на территории Российской Федерации.
Рассматривая зарубежный опыт совершенствования борьбы с преступностью несовершеннолетних, стоит отметить, что во многих государствах действует система законодательства, направленная на защиту прав детей и борьбу с их антиобщественным поведением. Вопросы передачи несовершеннолетних иностранных граждан и лиц без гражданства в государства их постоянного пребывания закреплены в законах Германии, Дании, Франции, США и др. Во многих странах созданы компетентные органы, которые сопровождают несовершеннолетних к месту их устройства, имеется опыт проведения специальных программ по индивидуальной профилактике девиантного поведения.
По мнению ряда авторов, профилактическая деятельность часто сопряжена с ограничением прав несовершеннолетних, которое должно применяться исключительно в рамках закона [1, с. 22]. Поднятые в настоящей статье проблемные вопросы, касающиеся правового регулирования административных процедур, связанных с деятельностью ЦВСНП по устройству несовершеннолетних, указывают на необходимость доработки Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [7] и приказа МВД России от 1 сентября 2012 г. № 839 «О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей» [6].
Особое внимание стоит уделить и возможностям ЦВСНП. Целесообразно расширить перечень категорий несовершеннолетних, помещаемых в ЦВСНП, ввести категорию «оставившие государство постоянного проживания без разрешения родителей или иных законных представителей и подлежащие возвращению в государство своего постоянного проживания». Введение указанной категории позволит не только урегулировать вопросы передачи несовершеннолетних родителям или иным законным представителям, но и законодательно закрепить возможность содержания несовершеннолетних иностранных граждан в центрах до решения в суде вопроса о применении к ним административного наказания в виде административного выдворения.
По нашему мнению, принятие проекта федерального закона № 679268-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части расширения перечня
категорий несовершеннолетних, помещаемых в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей» [3] позволит законодательно закрепить основания и порядок помещения в ЦВСНП несовершеннолетних, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений небольшой и средней тяжести, а также несовершеннолетних, оставивших государство постоянного проживания без разрешения родителей или иных законных представителей и подлежащих возвращению в государство своего постоянного проживания. Принятие законопроекта также позволит утвердить правила внутреннего распорядка ЦВСНП. По нашему мнению, сотрудники ЦВСНП должны знать точный порядок действий, начиная от приема документов при доставлении несовершеннолетнего в Центр до решения вопроса о его устройстве.
На наш взгляд, решение проблем правового регулирования административных процедур, связанных с деятельностью ЦВСНП, в современных условиях является первостепенной задачей совершенствования деятельности центров. Это обеспечит повышение эффективности деятельности ЦВСНП и иных субъектов государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Административные процедуры, связанные с деятельностью ЦВСНП, должны осуществляться в первую очередь с целью защиты прав несовершеннолетних, а также с целью эффективного выполнения задач и функций, возложенных на центры.
Список использованной литературы
1. Величко, О. Помещение несовершеннолетнего в центры временного содержания [Текст] / О. Величко, М. Зайцева // Законность. - 2007. - № 7.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [Электронный ресурс] : [ред. от 29 июля 2017 г, с изм. и доп., вступ. в силу с 10 авг. 2017 г.] // СПС КонсультантПлюс.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части расширения перечня категорий несовершеннолетних, помещаемых в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел [Электронный ресурс] : [проект федер. закона № 679268-6 : ред., принятая ГД ФС РФ в 1-ом чтении 27.03.2015] // СПС КонсультантПлюс.
4. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации [Текст] : [Федер. закон от 25 июля 2002 г № 115-ФЗ : ред. от 29 июля 2017 г, с изм. и доп., вступ. в силу с 1 сент. 2017 г] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 30, ст. 3032.
5. О ратификации Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания [Текст] : [Федер. закон от 9 июня 2006 г № 81-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 24, ст. 2556.
6. О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей (вместе с Инструкцией по организации деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей) [Текст] : [приказ МВД России от 1 сент. 2012 г № 839] // Рос. газ. - 2012. - 17 дек. (№ 290).
7. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [Текст] : [Федер. закон от 24 июня 1999 г № 120-ФЗ : ред. от 26 апр. 2016 г.] // Рос. газ. -1999. - 30 июня (№ 121).
8. Состояние преступности - январь-сентябрь 2017 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт ГИАЦ МВД России. - Режим доступа : https://mvd.ru/folder/101762/item/6629353/ (дата обращения :25.10.2017).
References
1. Velichko O., Zajtseva M. Zakonnost' (Legality), 2007, No. 7.
2. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of December 30, 2001 No. 195-FZ, SPS Konsul'tantPlyus.
3. Draft federal law No. 679268-6: ed., adopted by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation in I reading 27.03.2015, SPS Konsul'tantPlyus.
4. Code of laws of the Russian Federation, 2002, No. 30, art. 3032.
5. Code of laws of the Russian Federation, 2006, No. 24, art. 2556.
6. Russian newspaper, 2012, December 17, No.
290.
7. Russian newspaper, 1999, June 30, No. 121.
8. https://mvd.ru/folder/1 01 762/ item/6629353/ (October 25, 2017).
