CC BY
59
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10389 © Е.Ю. Родионова, С.В. Калинина, 2020
Научная специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
ОСОБЕННОСТИ СОДЕРЖАНИЯ В СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
Елена Юрьевна Родионова,
главный эксперт отдела нормативно-правового обеспечения ГУОООП МВД России,
кандидат юридических наук (123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1, издательство «Юнити-Дана»);
Светлана Викторовна Калинина, доцент кафедры административной деятельности ОВД, кандидат юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются некоторые проблемные вопросы помещения и содержания несовершеннолетних иностранных граждан в специализированных учреждениях; на примере деятельности центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей, делается обоснованный вывод о необходимости законодательного урегулирования сроков содержания в специальных учреждениях несовершеннолетних иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих принудительному административному выдворению за пределы Российской Федерации.
Ключевые слова: иностранные граждане, несовершеннолетние, специализированные учреждения, административное выдворение, сроки содержания, оформление документов.
ROOM AND KEEPING IN SPECIALIZED INSTITUTIONS OF MINOR FOREIGN CITIZENS
Elena Yu. Rodionova,
Chief Expert of the Department regulatory support GUOOP of the Ministry of internal Affairs of Russia,
Candidate of Legal Sciences (123298, Moscow, ul. Irina Levchenko, d. 1, Unity-Dana publishing house);
Svetlana V. Kalinina,
Associate Professor of the Department of Administrative Activity of the Department of Internal Affairs,
Candidate of Legal Sciences
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. In article some problematic issues of the room and keeping of minor foreign citizens in specialized institutions are considered; on the example of activity of detention centers of minor offenders, the valid conclusion about need of legislative settlement of terms of keeping in special facilities of the minor foreign citizens and persons without citizenship who are subject to compulsory administrative exclusion out of borders of the Russian Federation is drawn.
Keywords: foreign citizens, minor, specialized institutions, administrative exclusion, contents terms, paperwork.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Родионова Е.Ю., Калинина С.В. Особенности содержания в специализированных учреждениях несовершеннолетних иностранных граждан. Вестник экономической безопасности. 2020;(6):225-9.
В настоящее время вопросы миграции являют- Регламентация правового положения детей-ми-
ся одними из наиболее актуальных для российского грантов осуществляется в различных сферах жиз-
общества. Достаточно часто миграционные про- недеятельности. К сожалению, Россия не участвует
цессы связывают с негативными последствиями, в «Международной конвенции о защите прав всех
такими как незаконное пребывание иностранных трудящихся-мигрантов и членов их семей»1, однако
граждан на территории Российской Федерации, большинство ее положений в России реализуется. преступность мигрантов. Здесь наиболее незащи- В частности, ребенок трудящегося-мигранта
щенной частью становятся несовершеннолетние - имеет право на имя, регистрацию рождения и граж-
дети мигрантов, которые или родились на террито- данство, а также социальные права.
рии Российской Федерации, или приехали вместе с _
родителями 1 Принята 18.12.1990 Резолюцией 45/158 на 69-ом пленарном
заседании Генеральной Ассамблеи ООН // СПС «КонсультантПлюс».
Однако, в настоящее время, родители-мигранты, находясь на территории России вне соблюдения правил пребывания и проживания не только не несут обязанности перед государством, но также не могут и реализовать своих прав. В первую очередь, связанных с социальной сферой - здравоохранение и образование. Приезжая и находясь в России на «нелегальном» положении, такие иностранные граждане подвергают собственных детей серьезным рискам и угрозам, в то время как сами, при этом, находятся под угрозой административного выдворения1.
Если в отношении иностранных граждан - родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего принято решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации, с их содержанием в специально отведенных помещениях органов внутренних дел, то несовершеннолетний должен быть помещен в специализированное государственное учреждение для несовершеннолетних:
- центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей в случае совершения подростком административного правонаруше-ния2 (далее - ЦВСНП);
- специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реа-билитации3;
- учреждения органов здравоохранения.
В специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации направляются безнадзорные и беспризорные несовершеннолетние, нуждающиеся в
1 Ст. 3.10. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «КонсультантПлюс».
2 Приказ МВД России от 01 сентября 2012 г. № 839 «О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей» // СПС «КонсультантПлюс».
3 Ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 «Об утверждении Примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» (вместе с «Примерным положением о социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних», «Примерным положением о социальном приюте для детей», «Примерным положением о центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей») // СПС «КонсультантПлюс».
помощи государства, в частности, оставшиеся без попечения родителей или законных представителей. На таких несовершеннолетних составляется акт о необходимости приема несовершеннолетнего в специализированное учреждение для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Акт заверяется оперативным дежурным территориального органа МВД России. Копия указанного акта в течение пяти суток направляется в орган управления социальной защиты населения.
В случае помещения несовершеннолетнего в учреждение здравоохранения составляется акт, утвержденный Приказом Минздрава России и МВД России от 20 августа 2003 года № 414/633 «О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел».
Если же в отношении иностранных граждан -родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего не принято решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации, а только административный штраф, то несовершеннолетний после проведения с ним необходимого разбирательства может быть передан родителям (законным представителям).
Очевидно, что немалая роль в перечисленных мероприятиях отводится сбору достоверной информации, что особенно важно в условиях нелегальной миграции, когда иностранные граждане, лица без гражданства не заинтересованы афишировать свое пребывание на той или иной территории.
Главным управлением по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации4 осуществляется сбор, обобщение и анализ информации о практике помещения и содержания в ЦВСНП лиц, являющихся иностранными гражданами, подлежащими принудительному выдворению за пределы Российской
4 Приказ МВД России от 18 июля 2011 г. № 849 «Об утверждении Положения о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Федерации, в целях выработки предложений по установлению сроков содержания указанных лиц, в том числе в целях обеспечения оформления необходимых для их выдворения документов.
В 2018 году в ЦВСНП содержалось 1 500 несовершеннолетних жителей других государств, из них за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 18.81 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - 1 001 подросток.
За 6 месяцев 2019 года в ЦВСНП поступило 722 несовершеннолетних жителей других государств, в том числе стран СНГ - 702 (в том числе жителей государств - участников Соглашения о сотрудничестве в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания2: Азербайджанской Республики - 18, Республики Армения - 6, Республики Беларусь - 4, Республики Казахстан - 11, Грузии - 1, Киргизской Республики - 241, Республики Молдова - 14, Республики Таджикистан -320, Республики Узбекистан -72, Украины - 17), из них 328 - за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 18.8 КоАП РФ.
В соответствии с частью 5 статьи 3.10 (Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства) КоАП РФ, в целях исполнения назначенного иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации судья вправе применить к таким лицам содержание в специальном учреждении, предусмотренном Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 115-ФЗ).
В соответствии пунктом 1 статьи 20 Федерального закона № 115-ФЗ, таким специальным учреждением, в которое должны помещаться в качестве
меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, в том числе несовершеннолетние, является центр временного содержания иностранных граждан (далее - ЦВСИГ), созданный в структуре территориальных органов МВД России3.
Анализ сведений о лицах, содержащихся в ЦВСИГ, свидетельствует о наличии сложностей, связанных с длительными сроками оформления свидетельств на возвращение и своевременным поступлением ответов из консульских учреждений иностранных государств.
Так, сроки направления консульскими учреждениями ответов на запросы территориальных органов МВД России и оформленных свидетельств о возвращении в государства гражданской принадлежности достигают от 10 до 16 месяцев из посольства Республики Казахстан, 9 месяцев из посольства Республики Узбекистан, до 7 месяцев из посольства Азербайджанской Республики, 6 месяцев и более из посольства Республики Кыргызстан, Республики Таджикистан, Республики Беларусь, Республики Молдова, Республики Туркменистан.
В то же время, имеется практика помещения указанной категории несовершеннолетних, подлежащих выдворению за пределы Российской Федерации, в ЦВСНП - структурные подразделения территориальных органов МВД России на региональном (районном) уровне, обеспечивающие и осуществляющие в пределах своей компетенции функции по приему и временному содержанию несовершеннолетних правонарушителей, проведению с ними индивидуальной профилактической работы и дальнейшему их устройству.
Согласно части 6 статьи 22 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности правонарушений
1 Ст. 18.8. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации.
2 Соглашение о сотрудничестве государств-участников
Содружества Независимых Государств в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания (Заключено в г. Кишиневе 07.10.2002) // СПС «Консультант-Плюс».
3 Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2013 № 1306 «Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии» // СПС «Консультант-Плюс».
несовершеннолетних», несовершеннолетние могут находиться ЦВСНП в течение времени, минимально необходимого для их устройства, но не более 30 суток. В исключительных случаях это время может быть продлено на основании постановления судьи на срок до 15 суток.
Руководствуясь указанным положением, в случаях помещения несовершеннолетних, подлежащих принудительному выдворению в ЦВСНП, срок их содержания продляется до момента оформления соответствующих документов, необходимых для исполнения решения суда о выдворении. При этом обстоятельства, связанные с процедурой длительного оформления документов, рассматриваются в качестве исключительных и влекущих необходимость продления срока содержания в ЦВСНП.
Например, в соответствии с постановлением Рамоновского районного суда Воронежской области от 15 июня 2018 года несовершеннолетний Д. помещен в ЦВСНП на «время необходимое для выдворения его из Российской Федерации и передачи родителям, на срок до 30 суток». Постановлением судьи Коминтерновского районного суда г. Воронежа от 13 июля 2018 года по делу № 7-6/2018, срок содержания несовершеннолетнего Д. продлен на 15 суток.
Аналогичный принципиальный подход к продлению сроков содержания в ЦВСНП применен при вынесении решений в отношении несовершеннолетнего З. по делам № 7-5/2017 от 26 октября 2017 года, № 7-7/2017 от 9 ноября 2017 года, № 7-7/2017 от 23 ноября 2017 года, № 7-8/2017от 8 декабря 2017 года. Таким образом срок содержания несовершеннолетнего З. в ЦВСНП продлевался 4 раза и составил в общей сложности более 3 месяцев.
Подобная правоприменительная практика не соответствует целям и задачам ЦВСНП, но, в то же время, эпизодически применяется в судах Краснодарского края, Калужской, Курской, Омской, Псковской, Рязанской, Ростовской, Свердловской областей. Проведенный анализ помещения несовершеннолетних в Центры в 2018 году и первом полугодии 2019 года позволяет сделать вывод о том, что практика вынесения судами решений о содержании в ЦВСНП в качестве меры обеспечения исполнения
решений о выдворении несовершеннолетних иностранных граждан не носит системный характер.
Правовое регулирования сроков содержания лиц, подлежащих выдворению за пределы Российской Федерации в специальных учреждениях, относится исключительно к функционированию отраслевых механизмов, обеспечивающих принудительное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан, совершивших административные правонарушения.
В целях устранения недостатков нормативного регулирования на которые неоднократно указывалось Конституционным Судом Российской Федерации, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопроект № 306915-7, предусматривающий дополнение КоАП статьей 27.20 «Сроки содержания иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальных учреждениях», закрепляющей срок содержания иностранного гражданина или лица без гражданства в специальных учреждениях МВД России или его территориального органа (не более 90 суток со дня вынесения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации), правила продления указанного срока (судебный порядок), а также устанавливающий возможность для иностранного гражданина или лица без гражданства обратиться в суд с заявлением о проверке законности и обоснованности его дальнейшего содержания в специальном учреждении.
Полагаем, что вносимых указанным проектом Федерального закона изменений достаточно для урегулирования сроков содержания в специальных учреждениях несовершеннолетних иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих принудительному административному выдворению за пределы Российской Федерации. Аналогичную позицию по вопросу необходимости установления сроков занимает Главное управление по вопросам миграции МВД России1.
Практика позиционирования ЦВСНП в качестве специальных учреждений, предназначенных для содержания несовершеннолетних иностранных граж-
1 Совершенствование законодательства // https://мвд.рф/ help/legal_info
дан, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, и вынесение на этом основании судебных решений о содержании их в ЦВСНП до момента выдворения, представляется не соответствующей смысловому содержанию правовых норм, заложенному законодателем в основу регулирования отношений, возникающих как в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, так и в миграционной сфере.
Обеспечение единообразного подхода к рассмотрению судами дел указанной категории будет способствовать исключению практики помещения в ЦВСНП несовершеннолетних иностранных граждан, подлежащих выдворению, а также повышению эффективности использования специально созданной инфраструктуры для осуществления процедур их содержания и последующего выдворения -ЦВСИГ.
Литература
1. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей Принята 18.12.1990 Резолюцией 45/158 на 69-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // СПС «КонсультантПлюс».
2. Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания (Заключено в г. Кишиневе 07.10.2002) // СПС «Консультант-Плюс».
3. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс».
5. Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 «Об утверждении Примерных
положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» (вместе с «Примерным положением о социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних», «Примерным положением о социальном приюте для детей», «Примерным положением о центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей») // СПС «Консультант-Плюс».
6. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2013 № 1306 «Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Приказ МВД России от 18 июля 2011 г. № 849 «Об утверждении Положения о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Приказ МВД России от 01 сентября 2012 г. № 839 «О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей» // СПС «Консультант-Плюс».
9. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. Джафаров Н.К., Калинина С.В., Кардашевский В.В., Низаметди-нов А.М., Потапенкова И.В., Суслова Г.Н., Эриаш-вили Н.Д. учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки Юриспруденция / Издательство: Юнити-Дана: Закон и право. 2017.
10. Кардашевский В.В., Морукова А.А., Калинина С.В., Дорошенко О.М., Родионова Е.Ю. Деятельность подразделений по делам несовершеннолетних. М., 2017.
