CC BY
54
О ПРОЕКТЕ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ВОДНЫМИ ПУТЯМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Система управления внутренними водными путями Российской Федерации в XX веке неоднократно претерпевала изменения. С 1957 года обслуживание внутренних водных путей осуществлялось бассейновыми управлениями пути и управлениями каналов, входившими в состав Главного управления водных путей и судоходства Министерства речного флота РСФСР. В начале 90-х годов прошлого столетия они были преобразованы в государственные предприятия водных путей и судоходных каналов. Для осуществления функций контроля и надзора за обеспечением безопасности судоходства, также в 1957 году было организовано управление Главного ревизора по безопасности судоходства, переименованное в 1988 году в Главную инспекцию по безопасности судоходства Минреч-флота РСФСР.
В 1995 году в период акционирования предприятий речного транспорта в системе Государственной Службы речного флота Министерства транспорта Российской Федерации были созданы 15 государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства в форме федеральных государственных учреждений, а в Московском бассейне - федеральное государственное унитарное предприятие «Канал имени Москвы» и федеральное государственное учреждение «Речная администрация Московского бассейна». В 2004 году в рамках административной реформы Государственная речная судоходная инспекция была ликвидирована, а её функции переданы созданной Федеральной службе по надзору в сфере транспорта. При этом структура федеральных государственных управлений внутренних водных путей не изменилась.
На сегодняшний день, на бассейновом уровне управление и содержание внутренних водных путей и судоходных гидротехнических сооружений осуществляют 16 федеральных государственных учреждений, в том числе 15 государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства и федеральное государственное учреждение «Речная администрация Московского бассейна», а также федеральное государственное унитарное предприятие «Канал имени Москвы». В их составе функционируют 92 филиала. Общая штатная численность работающих в организациях внутренних водных путей составляет около 32 тыс. человек. В 2008 году финансирование в целом составило 11,5 млрд. рублей, из них на текущее содержание было выделено около 7,0 млрд. рублей (без налогов), на капитальное строительство - 4,5 млрд. рублей. При этом основными функциями государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства являются:
Содержание судоходных гидротехнических сооружений;
Содержание внутренних водных путей;
Предпринимательская деятельность;
Государственное регулирование на ВВП (диспетчерское управление, согласования, предусмотренные законом);
Дипломирование, аттестация плавсостава, выдача паспортов моряка.
Сложившаяся в отрасли система управления внутренними водными путями не охватывает полный круг вопросов регулирования и развития транспортной инфраструктуры, а в ряде случаев прямо противоречит действующему законодательству.
В первую очередь это:
• Совмещение функций государственного регулирования и предпринимательской (хозяйственной) деятельности.
• Отсутствие административно-властного регулирования в речных портах, особенно в части безопасности судоходства и гидротехнических сооружений.
• Отсутствие полномочий у Росморречфлота по управлению федеральным имуществом.
• Передача некоторых функций государственных услуг Рост-ранснадзору (во время ликвидации государственной речной судоходной инспекции) и отсутствие их у Росморречфлота.
• Отсутствие механизма привлечения финансовых средств из внебюджетных источников.
Необходимо отметить, что внутренние водные пути единственные в системе транспорта, где не проведена административная реформа. В 2004 году Указ Президента Российской Федерации № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-
Давыденко А., Руководитель Росморречфлота
сти» определил необходимость реформирования системы управления, в т.ч. внутренними водными путями Российской Федерации. Это послужило основанием для разработки Концепции и внесения изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта - основной закон, регулирующий деятельность речного транспорта.
О ХОДЕ РАЗРАБОТКИ КОНЦЕПЦИИ
Основой для разработки явились положения научных работ, выполненных с привлечением научно-исследовательских институтов. Рабочие варианты Концепции в течение последних 3-х лет обсуждались на «круглых столах» и совещаниях различного уровня. Этот вопрос рассматривался 15 июля 2008 года на совещании у Председателя Правительства России В.В. Путина на Кочетовском гидроузле, а затем на совещании Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации 17 сентября 2008 года в г. Ростове-на-Дону. По результатам этих совещаний Минтрансу России и Рос-морречфлоту поручено с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разработать концепцию реформирования системы управления внутренними водными путями, предусмотрев при этом создание администраций речных бассейнов и хозяйствующего субъекта ФГУП «Росводпуть» с наделением Рос-морречфлота функциями по управлению федеральным имуществом. В хозяйственное ведение создаваемого ФГУП «Росводпуть» должно быть передано федеральное имущество в речных портах.
При разработке проекта Концепции была изучена система управления внутренними водными путями в зарубежных странах. В Соединенных Штатах Америки содержание внутренних водных путей осуществляет Инженерный корпус Сухопутных войск. В Австрии, Германии, Франции, Великобритании содержанием внутренних водных путей ведают также государственные организации или государственные корпорации. Финансирование содержания внутренних водных путей осуществляется либо полностью за счет средств федерального бюджета (Германия, Австрия) или с дополнительным привлечением средств регионов (Великобритания, Франция, США). Государственные функции в речных портах зарубежных стран направлены на предоставление государственных ус-
2000 г. 2004 г. 2008 г.
Финансирование из федерального бюджета внутренних водных путей и судоходных гидротехнических сооружений
луг и обеспечение безопасности и порядка в портах. Кроме этого Росморречфлотом была заказана информационно-аналитическая работа, которую в результате конкурса провела юридическая компания «Вегас-Лекс». Также был учтен более чем 10-летний опыт работы ФГУП «Канал имени Москвы» и федерального государственного учреждения «Речная администрация Московского бассейна». В итоге сравнительного анализа 4-х вариантов реформирования системы управления внутренними водными путями Российской Федерации представляется данная Концепция.
Систему управления внутренними водными путями и речными портами предлагается организовать на основе функционирования:
• федеральных государственных учреждений - администраций речных бассейнов на базе существующих государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства - для реализации функций государственного регулирования на внутренних водных путях и в речных портах, а также в целях усиления контроля за безопасностью судоходства и судоходными гидротехническими сооружениями.
• федерального государственного унитарного предприятия с филиалами в бассейнах внутренних водных путей - для содержания внутренних водных путей и работ на объектах инфраструктуры водного транспорта, содержания причальных и портовых сооружений, находящихся в федеральной собственности.
Представляется целесообразным на первом этапе сохранить в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта ФГУП «Канал имени Москвы», являющегося стратегическим по Указу Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009. Необходимость этого обусловлена следующим. Объекты Канала имени
Москвы состоят из 240 гидротехнических сооружений и образуют единый, особо сложный технологический комплекс, созданный для:
• обеспечения судоходства в Московско-Окском бассейне,
• выполнения функций по снабжению населения и предприятий Москвы и области водой,
• обводнения реки Москвы и малых рек Московского бассейна в целях улучшения их санитарного состояния.
При этом ежегодно обеспечивается перекачивание более 2,5 млрд. кубометров волжской воды. Это составляет около 70% всего водопотребления столичного региона. Объединение такого сложного и важного комплексного инфраструктурного объекта с общей системой управления внутренними водными путями предусматривается в Концепции на втором этапе реформирования. Предлагаемое Концепцией распределение функций между Администрациями речных бассейнов и ФГУП «Росводпуть» показано на слайде № 10. При этом представляется целесообразным объединить функции капитана речного бассейна и начальника речной администрации и прописать квалификационные требования к этому должностному лицу.
Необходимость сохранения судоходных гидротехнических сооружений в составе имущества Администраций речных бассейнов обусловлена следующими факторами:
• СГТС относятся к стратегическим особо опасным и технически сложным объектам, аварии на которых могут привести к техногенной катастрофе.
• Содержание СГТС не является функцией, направленной на извлечение прибыли.
Затраты на их содержание в обозримом будущем не могут быть покрыты за счет привлечения внебюджетных источников. Функции
ФГУ ГБУВПиС ФГУП «Канал им. Москвы» Тер. управления Г осморречнадзора
1. Содержание судоходных гидротехнических сооружений 2. Содержание внутренних водных путей 3. Предпринимательская деятельность 4. Государственное регулирование на ВВП (диспетчерское управление, согласования, предусмотренные законом) 5. Дипломирование, аттестация плавсостава, выдача паспортов моряка 1. Содержание судоходных гидротехнических сооружений 2. Обводнение реки Москвы, водоснабжение предприятий и населения 3. Содержание внутренних водных путей 4. Предпринимательская деятельность 5. Диспетчерское регулирование 1. Экологический и пожарный надзор 2. Надзор за безопасностью СГТС 3. Лицензирование 4. Регистрация судов 5. Контроль за соблюдением законодательства в области внутреннего водного транспорта
ФГУ «РАМБ»
1. Согласования, предусмотренные законом 2. Дипломирование, аттестация плавсостава, выдача паспортов моряка
Разделение функций в существующей системе управления внутренними водными путями
хозяйственной деятельности предлагается передать хозяйствующему субъекту - федеральному государственному унитарному предприятию «Российский водный путь», образованному на базе существующего ФГУП. Передача ФГУП «Росводпуть» содержания внутренних водных путей обусловлена тем, что:
1. Эта функция имеет государственный характер, как обеспечивающая безопасность судоходства. К примеру, в случае несоответствия реальных габаритов судовых ходов к заявленным возникает опасность посадки судна на мель с вытекающими последствиями, особенно это относится к судам, перевозящим нефть, нефтепродукты и другие опасные грузы.
2. В районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях речной транспорт во многих случаях является единственно доступным. При этом доставка грузов в районы Крайнего Севера является государственной задачей и содержание внутренних водных путей должно осуществляться государственным предприятием.
ИМУЩЕСТВЕННЫЙ КОМПЛЕКС
За администрациями речных бассейнов предлагается закрепить на праве оперативного управления федеральное имущество:
• судоходные гидротехнические сооружения, включая судоходные каналы;
• административные помещения;
• автотранспортные средства;
• промерно-изыскательский и служебно-разъездной флот.
За федеральным государственным унитарным предприятием «Российский водный путь» на праве хозяйственного ведения закрепить:
• обстановочный, технический, обслуживающий флот и суда специального назначения;
• средства навигационной обстановки;
• отстойные ремонтные пункты;
• производственные и административные здания;
• автотранспортные средства;
• объекты технологической связи;
• электросетевое хозяйство
• имущество речных портов и причалы, находящиеся в федеральной собственности.
ФИНАНСИРОВАНИЕ
Администрации речных бассейнов в соответствии с бюджетным законодательством получают средства федерального бюджета по утвержденным нормативам. Кроме того Администрации речных бассейнов получают доходы от сборов по оказанию государственных услуг, ставки которых утверждаются Федеральной службой по тарифам. Источниками доходов ФГУП «Росводпуть» являются субсидии из федерального бюджета на содержание внутренних водных путей, доходы от использования инфраструктуры речных портов и причалов, а также иной предпринимательской деятельности в соответствии с положениями Устава и не противоречащей действующему законодательству. Предлагаемая реформа, кроме усиления контроля за безопасностью судоходства и судоходными гидротехническими сооружениями, позволит решить вопрос привлечения дополнительного финансирования из внебюджетных источников на содержание инфраструктуры внутренних водных путей, в том числе портовых гидротехнических сооружений.
Перераспределение штатной численности и финансирования показаны на слайде.
ЭТАПНОСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Концепцией предусмотрено проведение реформирования системы управления внутренними водными путями в два этапа.
На первом этапе предусматривается:
• внесение необходимых изменений в законодательство Российской Федерации, в том числе для наделения Росморречфлота функциями управления федеральным имуществом;
• внесение изменений и дополнений в уставы государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства в части изменения их наименований (администрации речных бассейнов) и уточнения функций;
• внесение изменений и дополнений в Устав ФГУП «Речсвязь-информ» с наделением его дополнительными функциями по содержанию внутренних водных путей и предпринимательской (хозяйственной) деятельности, использованию федерального имущества
речных портов и причалов, а также изменения наименования на ФГУП «Росводпуть»;
• инвентаризация и передача части федерального имущества во ФГУП «Росводпуть», включая речные порты и причалы.
Проведение реформирования на первом этапе не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета. При этом необходимо предусмотреть перераспределение функций между Рос-транснадзором и Росморречфлотом с целью создания полноценных администраций речных бассейнов.
На втором этапе необходимо:
• завершить оптимизацию структуры управления внутренними водными путями и речными портами;
• уточнить функции администраций речных бассейнов и ФГУП «Росводпуть»;
• усовершенствовать механизм формирования источников доходов ФГУП «Росводпуть»;
• определить порядок передачи и перечень имущества передаваемого из федеральной в региональную собственность (того имущества, которое не несет нагрузку для осуществления федеральных программ и используются только в пределах отдельных регионов);
• и осуществить эту передачу;
• подготовить основы для объединения ФГУП «Росводпуть» и ФГУП «Канал имени Москвы» с дальнейшим акционированием этого предприятия.
ИТОГИ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Таким образом, реализация указанных мероприятий позволит:
1. Разделить административно властные полномочия и предпринимательскую (хозяйственную) деятельность.
2. Оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.
3. Осуществить комплексный подход к функционированию и развитию инфраструктуры внутреннего водного транспорта, включая речные порты.
4. Привлечь дополнительное финансирование на содержание инфраструктуры из внебюджетных источников.
5. Обеспечить безопасность судоходства и порядок в речных портах.
Предлагаемое реформирование системы управления внутренними водными путями давно назрело и его проведение будет способствовать развитию внутреннего водного транспорта в целом.
