Государственное управление на морском и речном транспорте Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 35:656.6

Давыденко А. А.,

канд. экон. наук, руководитель Федерального агентства морского

и речного транспорта,

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА МОРСКОМ И РЕЧНОМ ТРАНСПОРТЕ STATE MANAGEMENT IN THE MARITIME AND RIVER TRANSPORT

В статье представлен анализ состояния и развития системы государственного управления на морском и речном транспорте.

The paper presents an analysis of the status and development of state management in the maritime and river transport.

Ключевые слова: государство, морской и речной транспорт, управление.

Key words: state, maritime and river transport, management.

воды. В 1993 г. произошла приватизация, был сделан первый шаг к акционированию. Пароходства и порты полностью акционировались, стали частными, однако либо 51 %, либо 49 % акций принадлежали государству, остальные — коллективу акционерного общества. И появилась проблема — что делать с огромным количеством государственного имущества, ныне уже федерального. Оно было закреплено за вновь созданными МАПами, куда вошли капитаны портов. Также активно обсуждалось, все ли имущество может быть приватизировано, например причалы в морских портах — можно ли их сделать частными? Во-первых, это часть государственной границы, во-вторых, территория, где любой может осуществлять свою деятельность. Развитие среднего и малого бизнеса требует внимания и поддержки государства. Однако этот бизнес оказался отрезанным от портовой инфраструктуры там, где частные крупные компании заняты добычей сырья, перевозками и являются владельцами флота и портов. К нам обратились многочисленные представители малого и среднего бизнеса с просьбой сделать на Дальнем Востоке публичный порт. Как сделать это порт доступным всем, имея в виду, что организовывать его будут крупные компании, — это очень важный вопрос.

Второй этап. В 2003 г. в стране была проведена административная реформа с целью разделить контрольно-надзорные, административно-властные и хозяйственные функции, чтобы не происходило конфликта интересов. В итоге были организованы служба по надзору в сфере транспорта и четыре агентства по видам транспорта. Наше агентство самое большое, потому что соединило два вида транспорта — морской и речной. Также было создано Федеральное государственное унитарное предприятие «Росморпорт» с 20 филиалами, которое входит в список стратегических предприятий Президента Российской Федерации.

Итак, на Росморпорт были возложены хозяйственные функции по управлению федеральным имуществом, а административно-властные полномочия осуществляли администрации морских портов. Идея состояла в том, что все имущество будет принадлежать Росморпорту, а полномочия — администрациям морских портов (АМП), но не государственный надзор, потому что надзорные функции перешли в службу по надзору в сфере транспорта. Росморпорт забрал все имущество, в том числе транспорт, гаражи, офисы и заставил администрации морских портов платить за их аренду. Мы сделали два шага вперед и один шаг назад, разделили имущество с тем,

ТО такое система управления морским флотом? До начала 1990-х гг. предприятия морской отрасли управлялись государством, то есть была выстроена властная вертикаль, в прямом подчинении министерству находились пароходства, порты и судоремонтные за-

Выпуск 2

Выпуск 2

чтобы наделить АМП имуществом для выполнения ими своих функций. В 2007 г. был издан Федеральный закон «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 26і, который расставил все точки над i в деле разделения этих функций и конкретизировал задачу, которую выполняет капитан порта.

Основные функции капитана порта — обеспечение безопасности судоходства и соблюдение порядка в порту, выполнение всех правил и распоряжений по торговому мореплаванию. Капитан порта также является руководителем лоцманской, спасательной и сигнальной служб порта. Согласно новому закону предполагалось объединение должностных обязанностей капитана порта и начальника администрации морского порта.

В 2008 г. было принято решение создавать территориальные органы. Они отличаются от федеральных государственных или существующих сейчас бюджетных учреждений тем, что финансируются из федерального бюджета. К сожалению, эта административная реформа не в полной мере достигла тех целей, которые были поставлены, и в 20і0 г. был принят Федеральный закон № 83, который разрешал федеральным бюджетным учреждениям заниматься хозяйственной деятельностью. Это нас спасло, в том числе учебные заведения, потому что появилась возможность зарабатывать деньги и направлять их на развитие учреждения и на оплату труда и вернуться к тем структурам, которые, обладая административно-властными полномочиями, могли бы заниматься хозяйственной деятельностью.

Что касается управления, то мы сделали прямую систему управления, то есть капитан порта назначается руководителями федерального агентства. По закону он и назначается, и снимается с должности, есть такое право у руководителей федерального агентства. Это дало возможность подобрать кадры, то есть заставить людей работать с полной отдачей, осознавая, что над ними висит дамоклов меч увольнения. С одной стороны, это плохо, человек чувствует себя не очень уверенно, а с другой — нет исполнения, нет и результата работы. А результат работы должен быть обязательно, потому что наша работа так или иначе связана со сферой безопасности. Если есть опасность, то необходимо выполнить ряд определенных действий. Они абсолютно понятны, ясны. Поэтому была выбрана такая система прямого управления: мы всем государственным бюджетным учреждениям утверждаем государственное задание, а они выполняют эти задания, получают субсидии из федерального бюджета через наше агентство. И в то же время зарабатывают внебюджетные средства и распоряжаются ими самостоятельно.

Раньше основным звеном на морском транспорте был флот, пароходства, а на них уже замыкались порты как структурные подразделения. Однако в связи с тем, что сейчас возможна свобода выбора, собственники судов могут спокойно поднять иностранный флаг и уйти. Конечно, важно, какой флаг на судне, но главное, чтобы оно приходило и уходило, перевозило грузы. Для того чтобы судно приходило, надо создать ему комфортные условия, инфраструктуру. Именно за это отвечают морские порты: за систему обеспечения безопасности движения судов, связь, подходные каналы, ледокольное обеспечение, удобные акватории, глубины, и именно это сегодня взяло на себя государство. Вот в чем состоит смысл государственно-частного партнерства, когда бизнес делает одно, государство — другое, а в результате получается совместный положительный результат. За рубежом это называется “риЬПс-private partnership” (PPP). Упрощенно смысл его таков: государство должно вложить в какой-либо проект средства и стать в нем катализатором. Тогда придет бизнес. Ведь в экономике действует принцип — спрос рождает предложение, а в транспорте, наоборот, предложение рождает спрос.

Государство в морских портах осуществляло строительство причалов, акваторий, частный бизнес приходил уже с технологическими схемами, крановым оборудованием, обустраивал территорию, тыловые зоны причалов и кордонные зоны. До 2006 г. бизнес вкладывал в наше портовое хозяйство или в портовую отрасль і0 рублей на і рубль государственных средств. Это очень высокий показатель в целом в мире и в экономике, потому что сегодня это і:3, но не потому, что

бизнес стал больше вкладывать, а потому что государство увеличило свой вклад. Сегодня бюджет федерального агентства вырос в 6 раз: если 6 лет назад он был 10 млрд, то сейчас это 60 млрд рублей, причем сумма делится примерно пополам на морскую и речную отрасль.

Порт строится, частный бизнес возводит свои причалы, сегодня концепция такова, что причалы могут быть частными. Если частный предприниматель готов строить, пусть строит, содержит и платит налоги за это имущество. Порт не является обособленной структурой, к нему подходят подъездные пути — железные и автомобильные дороги. Это государственная «вахта», то есть очень крупные федеральные средства.

Бизнес должен захотеть прийти и работать у нас, ему должно быть комфортно, удобно, и он должен играть по понятным правилам, чтобы вернуть вложенные средства. Таким образом, у нас создалась система государственно-частного партнерства, когда через инвестиционные договоры мы возвращаем бизнесу деньги посредством портовых сборов. Яркий пример — это новый порт Сабетта на Ямале, первый в мире проект, когда в таком пустынном месте строятся огромный порт и завод по сжижению газа. Около 800 млрд рублей вкладывает инвестор — «Новотэк», государственная часть составляет 47 млрд рублей. Государство строит подходной канал с системой безопасности движения судов и льдозащитные сооружения плюс ледоколы. Через 3 года завод должен выдавать 5 млн т сжиженного газа, через 5 лет полная мощность — 15 млн т. Если это будет порт общего назначения для всех видов груза, то предполагаемый грузооборот — до 45 млн.

Этот новый порт — очень знаковое и серьезное событие для морской отрасли. Такие средства еще нигде не выделялись, такие порты, льдозащитные сооружения и каналы еще никто не строил. Мы привлекли Ленморниипроект, иностранных специалистов, стремясь обеспечить высокую степень безопасности. Итак, мы строим порт совместно с бизнесом, и потом бизнес путем возврата части портовых сборов и доходов от других видов деятельности осуществит возврат инвестиций.

С чем мы дальше столкнулись: кто должен в межпортовых соединениях обеспечивать государственное морское управление в кризисных ситуациях? Да, у нас есть Госморспасслужба, которая в настоящее время подверглась реформированию, потому что она должна работать как часы, однако в прежней конфигурации она так не функционировала. Также было принято решение с учетом того, что есть малодеятельные порты, создать бассейновые администрации. Два года мы спорили об этих бассейновых администрациях, потому что у каждого специалиста имелось свое мнение по их созданию. Бассейновая администрация портов Финского залива была создана первой. И сразу же наметился конфликт интересов. Есть капитан «Большого порта Санкт-Петербург», он же начальник администрации портов Финского бассейна, и он начинает вмешиваться в действия капитанов других портов, бассейна. Капитан порта — совершенно обособленное должностное лицо с определенными полномочиями. Никто не имеет права ему приказать, он действует только по закону, потому что во всех смыслах, в том числе уголовном, отвечает за свои действия.

И именно этот конфликт интересов долгое время не давал нам двигаться дальше, причем мы создали еще одну администрацию портов — теперь уже Приморского края, к которой присоединили порты Чукотки и Якутии. И было принято решение, что все-таки будет отдельно начальник администрации, и отдельно капитаны портов. Администрацию возглавит специалист, который не менее трех лет проработал капитаном или заместителем капитана порта. Это исключает приход в отрасль случайных людей.

Далее мы планируем создание администрации Черноморского бассейна, Азовского бассейна, Северного бассейна от Мурманска до Тикси. На Дальнем Востоке будут еще две администрации — порты Хабаровского края и Магаданской области, Сахалин, Курилы и Камчатка. Я не упомянул порты Каспийского моря, и еще есть анклав Калининград, который мы решили никуда не присоединять.

Выпуск 2

Выпуск 2

Что дает система бассейновых администраций, которые объединяют порты? Появляется возможность готовить кадры, осуществлять их ротацию. Мы смогли оптимизировать доходы и расходы, штатную численность и штатное расписание, потому что сталкивались с тем, что на том же Черном море в разных портах разные штатное расписание, штатные единицы, зарплаты. Например, администрация портов Приморского края оптимизировала численность, решив, что юристы и экономисты не нужны в каждом порту, а должны быть в центральном аппарате. Это привело к экономии средств и возможности увеличить оплату главному звену — инспекторам портового контроля. Портовый контроль — это все-таки основное, чем мы занимаемся.

Итак, вот какая получилась схема: центральный аппарат — Росморречфлот, в котором среди прочих есть управление обеспечением судоходства, далее — начальник бассейновой администрации, и у него в административном подчинении капитаны портов — филиалов бассейновой администрации. В своей профессиональной деятельности капитан порта остается самостоятельным лицом. Это особая категория должностей, которая обусловлена квалификацией, в законе прописано, кто имеет право занять эту должность. Предполагаемый кандидат должен отработать капитаном судна, то есть случайный человек попасть туда не может. Мы говорим, что капитанов порта в Российской Федерации меньше, чем космонавтов, это специалисты высочайшей квалификации. Таким образом, мы выстроили систему государственного управления на морском транспорте. И в принципе она доказала свою эффективность. Хочу подчеркнуть, что Международная морская организация, когда проводила добровольную сертификацию Российской Федерации, именно в части управления морским транспортом и безопасностью на морском транспорте поставила нам самую высокую оценку. Я далек от того, чтобы идеализировать созданную систему управления, она все время будет меняться сообразно с требованиями текущей ситуации.

Вот что происходит на морском транспорте. В основе нашей системы управления им — морские порты, потому что морской порт, кто бы ни являлся его владельцем, кто бы ни вкладывал в него деньги, всегда останется в Российской Федерации, и всегда здесь будут рабочие места, развитие инфраструктуры, рост объемов перевозок грузов, увеличение перевалки грузов. Хотя и развитию флота мы уделяем достаточно внимания.

Что касается речного флота, то здесь несколько сложнее. Приватизация прошла, пароходства приватизировались, но порты остались неприватизированными, имущество в этих портах осталось в казне. В казне — это означает без хозяина. Росимущество на каких-то условиях сдает его, система абсолютно непрозрачная. Естественно, представитель государства в лице Росимущества не занимается эксплуатацией этих сооружений, прежде всего гидротехнических. Они разрушаются, у арендаторов нет возможности их реконструировать, а их уже нужно реконструировать. Были выделены 15 федеральных государственных учреждений, их назвали ГБУВПиС — Государственные бассейновые управления водных путей и судоходства. «Судоходство» в название вставили, но никто им не занимался, а только гидротехническими сооружениями и содержанием внутренних водных путей. У каждого ГБУ был свой нарезанный участок, например в Ленском ГБУ — более 23 тыс. км. Ространснадзор должен был осуществлять государственный надзор за судоходными компаниями, за техническое состояние судов отвечает Российский речной регистр. К сожалению, система эта не сработала. Как таковой контроль в самих портах отсутствовал. Государственное бассейновое управление занималось содержанием путей: это обстановка, глубины, габариты, промеры, но кто на эти пути выходит и в каком состоянии — мы не видели. Когда произошла трагедия с «Булгарией», выяснилось, что ни разу ни один инспектор на ней не побывал — ни представитель Ространснадзора, ни Российского речного регистра. Это было связано с тем, что у инспекторов пятидневная рабочая неделя, а рейсы выходного дня никто не проверял. А идти на судно надо именно в момент выхода, проверять и давать разрешение на рейс, если все в порядке.

Росморречфлот еще в 2007 г. подготовил предложения по реформе управления на внутреннем водном транспорте. Правительство в 2009 г. одобрило эту реформу. Суть реформы заключа-

лась в том, чтобы ГБУ переименовать в администрации речных бассейнов, наделив их функциями портового контроля. Кроме того, что они содержат в требуемом состоянии путь и гидротехнические сооружения, они должны заниматься еще и административной работой. Введены должности капитанов речных бассейнов. Эта система начала действовать 28 августа 2012 г., то есть часть навигации уже отработали. Результат хороший, но мы должны оценивать его не по количеству проверок, а по отсутствию аварийных случаев. В настоящее время создано 16 администраций речных бассейнов.

Мы идем от обратного: у нас были порты и в них — капитаны портов, и мы вводим теперь бассейновые администрации, а на реке у нас были бассейновые администрации, но капитаны отсутствовали. Сегодня капитан речного бассейна организует систему портового контроля, обеспечивает ее функционирование. Это тоже прямое управление государственной речной отраслью, в том числе по содержанию инфраструктуры. Для чего мы содержим эту инфраструктуру? Чтобы осуществлялся перевозочный процесс, если не будет перевозок, то наша работа бессмысленна. Поэтому мы должны обеспечивать судоходным компаниям режим наибольшего благоприятствования, чтобы инвестиционный климат был благоприятным, чтобы им было комфортно работать.

Основная проблема на внутренних водных путях — низкая инвестиционная привлекательность. Окупаемость составляет минимум 30 и более лет, то есть инвестиции в строительство или реконструкцию гидротехнических сооружений в виде нового шлюза, второй нитки канала или строительства нового канала невыгодны для частного инвестора. Мы ищем формы взаимодействия. Но пока только государство на внутренних водных путях может содержать эти пути, гидротехнические сооружения в надлежащем состоянии и обеспечивать судоходство. Теперь это все понимают, примерно 11 млрд мы получаем на текущее содержание внутренних водных путей и капитальный ремонт по утвержденным нормативам.

Итак, на внутреннем водном транспорте в системе государственного управления мы создали 16 администраций речных бассейнов, подготовили 16 капитанов, портовый контроль (около 300 инспекторов) — все они сегодня работают на реке. Инспектор должен прийти на судно и проверить не только его техническое состояние, начиная от корпуса и всех механизмов, но и квалификацию экипажа, и когда он убедится, что все соответствует норме, тогда судно может выйти в рейс. Конечно у этой должности высокая, как сейчас принято говорить, коррупционная составляющая, и мы с этим боремся, в том числе методом дистанционного электронного контроля.

Международная морская организация провела большие исследования на тему, почему происходит гибель на воде. Это — пирамида, вверху — жизнь человека, а в ее основании 20 тыс. мелких нарушений, потом идут нарушения средней тяжести, далее — крупные нарушения. Проходя мимо и не замечая эти мелкие нарушения, пропуская их, вы провоцируете гибель людей. Задача портового контроля как раз в том и состоит, чтобы выявлять эти нарушения и заставляет их устранять. А по большому счету — не допускать гибели людей.

Остановлюсь еще на реформе образования в нашей отрасли. Система образования в отрасли считается одной из лучших в мире, и на иностранных судах очень ценятся российские офицеры флота. Поэтому мы сумели доказать в Минобрнауки, что наше образование особенное, и его надо сохранить именно в том виде, в каком оно существует. Утверждение, что мы на государственные деньги готовим моряков для западных компаний, неверное, на самом деле осуществляется экспорт учебных услуг. Мы также доказали, что к нам невозможно применить так называемые критерии эффективности вуза, потому что перед нами стоит задача выпустить не общеобразованного чело- < века, а узкого специалиста. Кроме того, мы выполняем социальную задачу — подготовку специалистов для работы в отдаленный районах.

Мы сейчас столкнулись с тем, что в некоторых городах существует несколько одинаковых по профилю учебных заведений. Это связано с тем, что раньше существовало разделение на морские учебные заведения и речные. Уже более восьми лет функционирует единый орган управления

Выпуск 2

Выпуск 2

морским и речным транспортом, поэтому было принято решение объединять вузы по бассейновому принципу. Сегодня шесть общеобразовательных комплексов и 20 их филиалов охватывают всю территорию страны, всю систему морского и речного транспорта.

Таким образом происходит государственное управление на морском и речном транспорте. в том числе и управление образовательным процессом.

□С