CC BY
15Административное право; административный процесс
DOI 10.47643/1815-1337_2022_2_156 УДК 351
О ПРОБЛЕМАХ МОДЕРНИЗАЦИИ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ В СОВРЕМЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ON THE PROBLEMS OF MODERNIZATION OF LEGAL REGIMES IN THE MODERN MIGRATION POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION
МУЗЫЧЕНКО Павел Борисович,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой «Уголовно-правовые дисциплины» Юридического института Тихоокеанского государственного университета. 680035, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136. E-mail: Muzichenko59@mail.ru;
МУЗЫЧЕНКО Надежда Павловна,
кандидат социологических наук, доцент высшей школы медиа, коммуникаций и сервиса Тихоокеанского государственного университета.
680035, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136. E-mail: Muzichenko59@mail.ru;
Muzychenko Pavel Borisovich,
candidate of jurisprudence, associate professor, head of the department "Criminal and legal disciplines" Pacific state university, Khabarovsk, Russian Federation. 136 Pacific Street, Khabarovsk, Khabarovsk Territory, 680035, Russia. E-mail: Muzichenko59@mail.ru;
Muzychenko Nadezhda Pavlovna,
Candidate of Sociological Sciences, Associate Professor, Higher School of Media, Communications and Service, Pacific State University, Khabarovsk.
136 Pacific Street, Khabarovsk, Khabarovsk Territory, 680035, Russia. E-mail: Muzichenko59@mail.ru
Краткая аннотация: В статье на основе анализа законодательных актов и нормативных материалов, информационных данных, а также трудов отечественных авторов рассматриваются особенности модернизации правовых режимов в современной миграционной политики Российской Федерации
Abstract: Based on the analysis of legislative acts and regulatory materials, information data, as well as the works of domestic authors, the articb dscusses the features of modernization of legal regimes in the modern migration policy of the Russian Federation
Ключевые слова: Миграционная политика, правовой режим, нарушения режима пребывания иностранных граждан, паспортно-визовой режим.
Keywords: Migration policy, legal regime, violations of the regime of stay of foreign citizens, passport and visa regime.
Дата направления статьи в редакцию: 22.12.2021
Дата публикации: 28.02.2022
11 октября 2021 г. первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации Горовой А.В. опубликовал статью «От переосмысления - к действиям», в которой обозначил основные задачи современной миграционной политики Российской Федерации. В одной из них он предлагает «сформировать простые и понятные правила пребывания в нашей стране для иностранцев, которые готовы, соблюдая законодательство Российской Федерации, осуществлять в нашей стране трудовую, предпринимательскую и иные виды деятельности.Планируется установить три миграционных режима: краткосрочное пребывание, долгосрочное пребывание и постоянное проживание» [1].
Авторы полностью согласны с мерами, предлагаемыми первым заместителем министра внутренних дел Российской Федерации Горовым А.В. Но давайте разберемся конкретно с юридическим механизмом их выполнения.
Без грамотных юридических решений по изменению законодательства и их практической реализации эти заявления могут так и остаться только словами в опубликованной статье.
Ведь сейчас в Российском законодательстве не существует конкретных формулировок ни в федеральных законах, ни в подзаконных актах, что представляют собой правовые режимы о временном пребывании и постоянном проживании в России иностранных граждан и как они разграничиваются. Тем более в законодательстве нет и упоминания о режимах краткосрочного пребывания, долгосрочного пребывания.
Возникает вопрос, какие мероприятия по их соблюдению данные режимы будут в себя включать и какие органы будут контролировать их выполнение.
В настоящее время в федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»
в статье 27 есть ссылка на ответственность за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации, без расшифровки составляющих правонарушений этого режима [2].
В основополагающем федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в статьях 5,7,9,13,18 указано, что на территории Российской Федерации действует режим пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, но его суть и составляющие элементы в Федеральном законе также не раскрываются [3].
Однако в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 18.8 раскрывается понятие нарушения режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, которые выражаются в отсутствии документов у иностранных граждан, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания. За нарушение режима пребывания (проживания) в Российской Федерации предусматривается административная ответственность по данной статье [4].
Учитывая приведенные в статье Горового А.В новые юридические формулировки и вводимую им новую юридическую терминологию, отсутствующую в федеральных законах Российской Федерации, важно разобраться с их основными понятиями, как и где они должны быть введены и применяться в Российском законодательстве. Ведь от их грамотного введения и использования будет зависеть вся система сбалансированности миграционной политики государства и грамотного практического применения миграционного законодательства.
Ведь, несомненно, что в планах МВД России идет речь о создании целостной системы паспортно-визового режима в Российской Федерации.
«Институт правовых режимов широко используется в юридической теории и практике. Его существование и развитие связано с регламентацией ряда важных юридических проблем напрямую связанных с миграционной политикой государства, относящихся к сфере внутригосударственной, а также международной безопасности. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения» [5].
В административном праве считается, что - «административно-правовой режим - это совокупность правовых установлений и мероприятий упорядочивающего воздействия, определяющих порядок реализации лицами своих публичных прав и обязанностей, а также порядок деятельности властных субъектов в целях обеспечения управляемости жизненными процессами и обеспечения их безопасности» [6].
«Правовой режим выступает в качестве одного из критериев деления права на отрасли. Выделяются формы законодательного выражения правового режима, где парно сочетающиеся юридические средства:
- имеются непосредственно в статье нормативно-правового акта;
- воплощаются через свои разновидности (льготы, поощрения, наказания);
- используются в нормативно-правовом акте не прямо, а косвенно;
- употребляются в преамбулах, наименованиях статей, глав, разделов» [7].
Правовой режим ограничения прав человека и гражданина может вводиться только федеральным законом в той мере, «в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) [8]. Такая позиция была подтверждена и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года № 9-П [9].
Таким образом, установление не предусмотренных Федеральным законом ограничений является нарушением требований Конституции РФ. Отступление от запрета расширять данный перечень в подзаконных актах, в том числе и в актах Правительства РФ, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка при осуществлении мероприятий по поддержанию паспортно-визового режима. Порядок, определенный в основных нормативно-правовых актах, регламентирующие данные мероприятия носит уведомительный характер.
Однако, чтобы точнее понять суть паспортно-визового режима необходимо обратиться к мнению ведущих теоретиков в этой области многие годы научно обосновывающих свои формулировки.
В учебнике административного права от 2008 года приведена формулировка доктора юридических наук Д. Н. Бахраха, который считает, что под административно-правовым режимом следует понимать совокупность административно-правовых средств регулирования, обусловленную централизованным порядком, императивным методом юридического влияния, которая выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции [10].
Долгополов А.А., начальник УЛРР ГУВД Краснодарского края, кандидат юридических наук, полковник полиции считает, что «В
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 2(206)
отношении административно-правового режима можно полагать, что он при помощи юридических средств выполняет задачи, целью которых является достижение социально значимых результатов в области государственного управления» [11].
Стахов А.И, доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, считает, что « ... с позиции информационного подхода административно-правовой режим можно рассматривать в качестве комплексной категории, раскрывающей информационно-психологическое содержание современного административно-правового регулирования в Российской Федерации» [12].
Таким образом, по мнению авторов, паспортно-визовой режим относится к административно-правовому режиму и занимает главное место в паспортно-визовой системе общественных отношений государства и граждан.
Учитывая глобальные изменения, происходящие в сфере миграции в мире, Российская Федерация в октябре 2018 года приняла новую Концепцию государственной миграционной политики на 2019-2025 годы [13].
Безусловно, все происходящие реформы в этой сфере это требование времени на конкретном этапе развития экономических и межгосударственных отношений. Ведь регулирование миграционных потоков в нашей стране в советское время осуществлялось преимущественно административными методами. Сегодня же в основе новой модели регулирования лежат методы квотирования и экономические методы.
Но, по мнению авторов, имеется ряд проблем тормозящие преобразования в сфере миграции. Главной из них, несомненно, является слабая унификация юридических терминов и понятий, используемых в законодательстве регулирующим миграционную сферу правоотношений. Что позволяет многим физическим и юридическим лицам уходить от ответственности за нарушения миграционного законодательства.
За годы проводимых реформ в России в последние десятилетия издано огромное количество правовых актов, которые регламентируют миграционные отношения. Все они изданы в разные периоды и при различных подходах нашей страны к собственной миграционной политики и поэтому они претерпели множество глобальных изменений.
Например, в основополагающий федеральный закон в сфере регулирования миграционных отношений «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», принятый в 2002 году [3], в настоящее время внесены изменения 117 Федеральными законами. А в федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», принятого в 1996 году [2] федеральными законами внесено 102 изменения, из них 4 изменения, по Постановлениям Конституционного Суда РФ.
А ведь это только два из самых основных, из очень многих правовых актов, регулирующих миграционные правоотношения, в которые также за последние годы внесено множество дополнений и изменений. И сегодня даже специалистам очень сложно в них ориентироваться и применять именно актуальные нормы права и действующие в них юридические формулировки понятий и терминов.
По мнению авторов, в первую очередь требуется определиться с главными и основными терминами, которые требуется ввести в федеральные законы и которые будут использоваться при введении на территории Российской Федерации миграционных режимов: краткосрочное пребывание, долгосрочное пребывание и постоянное проживание
Несомненно, ими являются термины «паспортно-визовой режим» и «паспортно-визовая работа», занимающие главное место в миграционном законодательстве и определяющие в настоящее время современную миграционную политику Российской Федерации.
Они также занимают главенствующие место в «паспортно-визовой системе» общественных отношений государства и граждан.
На основе анализа бесспорных юридических формулировок терминов административно-правовых режимов авторы считают, что «Паспортно-визовой режим» - это установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации при этом ими своих прав и обязанностей, согласно Конституции Российской Федерации, а также правил определяющих условия для обеспечения безопасности государства, интересов общества и охраны общественного порядка, специально созданными для этих целей органами и службами государственного управления.
Основными государственными органами, уполномоченными контролировать соблюдение паспортно-визового режима и осуществлять правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере миграции являются -Главное управление по вопросам миграции МВД РФ, другие подразделения и учреждения МВД, УВД в регионах, Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвардия), пограничные органы и войска ФСБ России, МИД и представительства МИД в регионах Российской Федерации и, конечно же, все другие органы и организации, принимающие участие в паспортно-визовой работе.
Данный подход позволяет сформулировать понятие, что «паспортно-визовая система» - это совокупность общественных отношений урегулированных правом, возникающих между уполномоченными органами (службами), гражданами (физическими лицами) и организациями (юридическими лицами) при оказании государственных услуг и осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере миграции, и связанных в связи с этим проверкой, оформлением, выдачей гражданам и организациям определенных паспортно-визовых документов - паспортов, загранпаспортов, видов на жительство, других удостоверений личности, документов о регистрацион-
ном учете по месту жительства и по месту пребывания, приглашений, виз, разрешений на временное проживание иностранным гражданам и других паспортно-визовых документов, а также соблюдения ими Правил пребывания и проживания на территории РФ».
Данные термины и понятия, по мнению авторов, требуется единообразно ввести в действующие и во вновь принимаемые федеральные законы, что в дальнейшем позволит создать четкую единую юридическую терминологию понятий и терминов, используемых в миграционном законодательстве.
Таким образом, для дальнейшего совершенствования регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, принятие предлагаемых мер позволит создать стройный механизм миграционного законодательства, позволяющий стабилизировать миграционную ситуацию в стране и повысить безопасность государства.
Библиогра фия:
1. Горовой А.В. От переосмысления - к действиям. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://mvdmedia.ru/publications/police-of-russia/Competently/ot-pereosmysleniya-k-deystviyam/(дата обращения 29.11. 2021 г.).
2. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 01.07.2021 г.) // Собр. законод-ва РФ, 19.08.1996 г., № 34, ст. 4029.
3. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 02.07.2021 г.) // Собр. за-конод-ва РФ, 29.07.2002 г., № 30, ст. 3032.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195 ФЗ (ред. от 01.07.2021 г., с изм. от 09.11.2021 г.) // Российская газета от 31 декабря 2001 г. № 256.
5. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996, № 1, с. 43.
6. Общее административное право : учебник : в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова // Воронежский государственный университет. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - Воронеж : Издательский дом ВГУ, 2016.
7. Шамсумова, Э. Ф. Правовые режимы: Теоретический аспект: Автореферат диссертации на соискании ученой степени кандидата юридических наук. / Науч. рук. А. С. Шабуров. // Екатеринбург, 2001. -24 с.
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) Российской Федерации // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 г. опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru, (дата обращения 12.11. 2021 г.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П [Электронный ресурс] // Режим доступа - https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/ (дата обращения 12.11.2021 г.).
10. Бахрак Д. Н. Административное право: Учебник [Электронный ресурс] // Режим доступа - https://be5.biz/pravo/a016/index.html (дата обращения 12.11.2021 г.).
11. Долгополов А.А. Теоретические основы административно-правовых режимов. [Электронный ресурс] // Режим доступа -https://wiselawyer.ru/poleznoe/5921-teoreticheskie-osnovy-administrativno-pravovykh-rezhimov-sfere-oborota (дата обращения 12.11.2021 г.).
12. Стахов А.И. Административно-правовой режим в России: понятие, сущность, классификация. [Электронный ресурс] // Режим доступа -https://wiselawyer.ru/poleznoe/60759-administrativno-pravovoj-rezhim-rossii-ponyatie-sushhnost-klassifikaciya (дата обращения 12.11.2021 г.).
13. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы: Указ Президента РФ от 31.10.2018 г. № 622 // Собр. законод-ва РФ, 05.11.2018 г., № 45, ст. 6917.
References (transliterated)
1. Gorovoj A.V. Ot pereosmysleniya - k dejstviyam. [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://mvdmedia.ru/publications/police-of-russia/Competently/ot-pereosmysleniya-k-deystviyam/(data obrashcheniya 29.11. 2021 g.).
2. O poryadke vyezda iz Rossijskoj Federacii i v"ezda v Rossijskuyu Federaciyu: Federal'nyj zakon ot 15.08.1996 g. № 114-FZ (red. ot 01.07.2021 g.) // Sobr. zakonod-va RF, 19.08.1996 g., № 34, st. 4029.
3. O pravovom polozhenii inostrannyh grazhdan v Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 25.07.2002 g. № 115-FZ (red. ot 02.07.2021 g.) // Sobr. zakonod-va RF, 29.07.2002 g., № 30, st. 3032.
4. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 g. № 195 FZ (red. ot 01.07.2021 g., s izm. ot 09.11.2021 g.) // Ros-sijskaya gazeta ot 31 dekabrya 2001 g. № 256.
5. Matuzov N.I., Mal'ko A.V. Pravovye rezhimy: voprosy teorii i praktiki // Pravovedenie. 1996, № 1, s. 43.
6. Obshchee administrativnoe pravo : uchebnik : v 2 ch. / pod red. YU. N. Starilova // Voronezhskij gosudarstvennyj universitet. - 2-e izd., peresmotr. i dop. -Voronezh : Izdatel'skij dom VGU, 2016.
7. SHamsumova, E. F. Pravovye rezhimy: Teoreticheskij aspekt: Avtoreferat dissertacii na soiskanii uchenoj stepeni kandidata yuridicheskih nauk. / Nauch. ruk. A. S. SHaburov. // Ekaterinburg, 2001. -24 s.
8. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 g. s izmeneniyami, odobrennymi v hode obshcherossijskogo golosovani-ya 01.07.2020 g.) Rossijskoj Federacii // Oficial'nyj tekst Konstitucii RF s vnesennymi popravkami ot 14.03.2020 g. opublikovan na Oficial'nom internet-portale pravovoj informacii [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www.pravo.gov.ru, (data obrashcheniya 12.11. 2021 g.
9. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 4 aprelya 1996 g. № 9-P [Elektronnyj resurs] // Rezhim dostupa - https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/ (data obrashcheniya 12.11.2021 g.).
10. Bahrak D. N. Administrativnoe pravo: Uchebnik [Elektronnyj resurs] // Rezhim dostupa - https://be5.biz/pravo/a016/index.html (data obrashcheniya 12.11.2021 g.).
11. Dolgopolov A.A. Teoreticheskie osnovy administrativno-pravovyh rezhimov. [Elektronnyj resurs] // Rezhim dostupa - https://wiselawyer.ru/poleznoe/5921-teoreticheskie-osnovy-administrativno-pravovykh-rezhimov-sfere-oborota (data obrashcheniya 12.11.2021 g.).
12. Stahov A.I. Administrativno-pravovoj rezhim v Rossii: ponyatie, sushchnost', klassifikaciya. [Elektronnyj resurs] // Rezhim dostupa -https://wiselawyer.ru/poleznoe/60759-administrativno-pravovoj-rezhim-rossii-ponyatie-sushhnost-klassifikaciya (data obrashcheniya 12.11.2021 g.).
13. O Koncepcii gosudarstvennoj migracionnoj politiki Rossijskoj Federacii na 2019 - 2025 gody: Ukaz Prezidenta RF ot 31.10.2018 g. № 622 // Sobr. zakonod-va RF, 05.11.2018 g., № 45, st. 6917.
