CC BY
21Административное право; административный процесс
DOI 10.47643/1815-1337_2022_1_170 УДК 351
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ CURRENT PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF MIGRATION PROCESSES
IN THE RUSSIAN FEDERATION
МУЗЫЧЕНКО Павел Борисович,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой «Уголовно-правовые дисциплины» Юридического института Тихоокеанского государственного университета. 680035, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136. E-mail: Muzichenko59@mail.ru;
МУЗЫЧЕНКО Надежда Павловна,
кандидат социологических наук, доцент высшей школы медиа, коммуникаций и сервиса Тихоокеанского государственного университета.
680035, Россия, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136. E-mail: Muzichenko59@mail.ru;
Muzychenko Pavel Borisovich,
candidate of jurisprudence, associate professor, head of the department "Criminal and legal disciplines" Pacific state university, Khabarovsk, Russian Federation. 136 Pacific Street, Khabarovsk, Khabarovsk Territory, 680035, Russia. E-mail: Muzichenko59@mail.ru;
Muzychenko Nadezhda Pavlovna,
Candidate of Sociological Sciences, Associate Professor, Higher School of Media, Communications and Service, Pacific State University, Khabarovsk.
136 Pacific Street, Khabarovsk, Khabarovsk Territory, 680035, Russia. E-mail: Muzichenko59@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются современные проблемы правового регулирования миграционных процессов в России. Предлагаются меры позволяющие систематизировать миграционное законодательство и создать четкую единую юридическую терминологию понятий и терминов, используемых в миграционной сфере.
Abstract: The article discusses modern problems of legal regulation of migration processes in Russia. Measures are proposed to systematize migration legislation and create a clear unified legal terminology of concepts and terms used in the field of migration.
Ключевые слова: миграция, миграционные процессы, миграционное законодательство, терминология в миграционной
сфере.
Keywords: migration, migration processes, migration legislation, terminology in the field of migration.
Дата направления статьи в редакцию: 12.12.2021
Дата публикации: 31.01.2022
27 октября 2021 г. секретарь Совета Безопасности России Патрушев Н. П. в режиме видеоконференцсвязи провел совещание по актуальным вопросам национальной безопасности в регионах Центральной России. В частности, он заявил следующее: «Масштабный приток трудовых мигрантов из других государств несет серьезные риски роста преступности, возникновения конфликтов на этнической и религиозной почве, массовых беспорядков, способствует повышению напряженности среди коренного населения» [1].
То есть миграционная проблема в Российской Федерации стала настолько актуальной, что ею занялись на самом высоком уровне. В ближайшее время следует ожидать самых решительных мер государства, направленных на противодействие массовому притоку мигрантов [2].
Исторически безопасность всех государств формировалась под мощным воздействием внешних факторов. Несомненно, одним из них являлась миграция населения. Регулирование миграционных потоков всегда являлась основной из задач государства, она и сегодня остается важнейшей в обеспечении безопасности.
Миграционный кризис в Европе, возникший в начале 2015 года, связанный с огромным потоком беженцев и нелегальных мигрантов показал, что многие государства не готовы к правовому регулированию миграционных процессов и адекватным совместным действиям по их управлению.
Неслучайно, что в Докладе о мировой миграции, изданном в 2020 году Международной организацией по миграции при ООН в пятой главе конкретно указано, что в мире «...становится все труднее услышать сбалансированные точки зрения в публичных дебатах по важным политическим вопросам, таким как международная миграция» [3].
Учитывая глобальные изменения, происходящие в сфере миграции в мире, Российская Федерация в октябре 2018 года при-
няла новую Концепцию государственной миграционной политики на 2019-2025 годы [4], при этом была отменена прошлая Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 8 июня 2012 г.
Также, в последние годы в нашей стране произошли коренные изменения в подходах к управлению миграции. В 2016 году упразднена Федеральная миграционная служба и на ее базе в структуре МВД Российской Федерации было создано Главное управление по вопросам миграции, которое в настоящее время осуществляет функции и полномочия по выработке и реализации государственной политики, производит нормативно-правовое регулирование, а также осуществляет правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере миграции. Стоит сказать, что с 1993 года это уже пятое структурное изменение системы управления миграцией в нашей стране, о чем автор уже указывал в своем научном исследовании, опубликованном в 2020 году [5].
Безусловно, все происходящие реформы в этой сфере это требование времени на конкретном этапе развития экономических и межгосударственных отношений. Ведь регулирование миграционных потоков в нашей стране в советское время осуществлялось преимущественно административными методами. Сегодня же в основе новой модели регулирования лежат методы квотирования и экономические методы.
Но, по мнению автора, имеются ряд проблем тормозящие преобразования в сфере миграции. Основными из них являются отсутствие систематизации миграционного законодательства и слабая унификация терминов и понятий, используемых в миграционной сфере.
За годы проводимых реформ в России в последние десятилетия издано огромное количество правовых актов, которые регламентируют миграционные отношения. Все они изданы в разные периоды и при различных подходах нашей страны к собственной миграционной политики и поэтому они претерпели множество глобальных изменений.
Например, в основополагающий федеральный закон в сфере регулирования миграционных отношений «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», принятый в 2002 году [6], в настоящее время внесены изменения 117 Федеральными законами. А в федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», принятого в 1996 году [7] федеральными законами внесено 102 изменения, из них 4 изменения, по Постановлениям Конституционного Суда РФ.
А ведь это только два из самых основных, из очень многих правовых актов, регулирующих миграционные правоотношения, в которые также за последние годы внесено множество дополнений и изменений. И сегодня даже специалистам очень сложно в них ориентироваться и применять именно актуальные нормы права и действующие юридические формулировки понятий и терминов.
Множество ученых, в нашей стране начиная с 90-х годов, указывают на необходимость систематизации принятых в стране миграционных правовых актов. Так доктор юридических наук, профессор Жеребцов А.Н. еще в 2008 году в своей научной статье «Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации» [8] указывал на скорейшее принятие Миграционного кодекса. Такое же мнение высказывали ученые Казакова Т.В [9], Степанов А.В. [10], Телешина Н.Н. [11].
Руководитель Центра публично-правовых исследований института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России, доктор юридических наук, профессор Андриченко Л.В. в своих научных статьях также прямо ставит вопрос о принятии Миграционного кодекса. По ее мнению «...именно кодекс позволил бы обеспечить «стягивание» всего массива законодательного регулирования в рамках единого документа, что весьма эффективно с точки зрения его применения, а также решить многие другие проблемы систематизации миграционного законодательства, способствуя не только упорядочиванию всей нормативной правовой основы, но и коренной переработке его отдельных элементов, обеспечению их согласованности, компактности, в том числе путем расчистки нормативного материала от излишних, устаревших и дублирующих себя норм» [12].
Однако, несмотря на явную необходимость решения проблем, путем надлежащей систематизации миграционного законодательства, этот вопрос до настоящего времени не решается и не рассматривается на законодательном уровне. Ведь даже в последней Концепции государственной миграционной политики, нет упоминания о планах совершенствования миграционного законодательства.
Еще одной из проблем, являющейся прямым следствием несовершенства миграционного законодательства, остается унификация терминов и понятий, используемых в федеральных законах и подзаконных нормативных актах в миграционной сфере.
Об этом также много писалось в юридической литературе и научных статьях. Так Андриченко Л.В. приводит пример, что термин «принимающая сторона» по-разному указан в основополагающих законах и что ряд весьма значимых понятий регламентируются не в федеральных законах, а в подзаконных актах [12], что может привести к их различному юридическому толкованию.
В первую очередь требуется определиться с главными основными терминами, используемыми при регулировании миграционных процессов. По мнению автора, несомненно, ими являются понятия терминов «паспортно-визовая работа» и «паспортно-визовой режим», занимающие главное место в миграционном законодательстве.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 1(205)
Они также занимают главенствующие место в «паспортно-визовой системе» общественных отношений государства и граждан. Об этом автор неоднократно указывал в своих монографиях и научных статьях: «Миграционный учет как главная составляющая паспортно-визовой системы и основа управления миграционными процессами в Российской Федерации» [13], «О проблемах совершенствования паспортно-визовой системы в Российской Федерации» [14], «Организационно-правовая система обеспечения паспортно-визового режима при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации» [15].
На основе анализа бесспорных юридических формулировок терминов административно-правовых режимов автор считает, что «Паспортно-визовой режим» - это установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации при этом ими своих прав и обязанностей, согласно Конституции Российской Федерации, а также правил определяющих условия для обеспечения безопасности государства, интересов общества и охраны общественного порядка, специально созданными для этих целей органами и службами государственного управления.
«Паспортно-визовый режим» включает в себя эффективную и грамотно организованную «паспортно-визовую работу», состоящую из множества составляющих элементов. Основой «паспортно-визовой работы» являются функции и задачи, выполняемые специальными органами и службами государственного управления, возложенные на них государством Федеральными законами, Постановлениями Правительства РФ и Положениями об их деятельности. Таким образом, правовой основой «паспортно-визовой работы» является Конституция РФ и все миграционное законодательство страны в целом.
Основными государственными органами, уполномоченными проводить паспортно-визовую работу и осуществлять правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере миграции являются - Главное управление по вопросам миграции МВД РФ, другие подразделения и учреждения МВД, УВД в регионах, Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвардия), пограничные органы и войска ФСБ России, МИД и представительства МИД в регионах Российской Федерации.
Данный подход позволяет сформулировать понятие, что «паспортно-визовая система» - это совокупность общественных отношений урегулированных правом, возникающих между уполномоченными органами (службами) и гражданами при оказании государственных услуг и осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере миграции, и связанных в связи с этим проверкой, оформлением, выдачей гражданам и организациям определенных паспортно-визовых документов - паспортов, загранпаспортов, видов на жительство, других удостоверений личности, документов о регистрационном учете по месту жительства и по месту пребывания, приглашений, виз, разрешений на временное проживание иностранным гражданам и других паспортно-визовых документов, а также соблюдения ими Правил пребывания и проживания на территории РФ» [15].
Данные термины и понятия, по мнению автора, требуется единообразно ввести в действующие и во вновь принимаемые федеральные законы и подзаконные акты, что в дальнейшем позволит создать четкую единую юридическую терминологию понятий и терминов, используемых в миграционном законодательстве. Таким образом, для дальнейшего совершенствования регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, принятие предлагаемых мер позволит создать стройный механизм миграционного законодательства, позволяющий стабилизировать миграционную ситуацию в стране и повысить безопасность государства.
Библиография:
1. Патрушев: приток мигрантов усиливает риск преступности и терроризма. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://regnum.ru /news/polit /3409150.html. (дата обращения 29.10. 2021 г.).
2. Путин сегодня. Старт дан. Государственники выступили против массового притока мигрантов в Россию. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.putin-today.ru/archives/136562. (дата обращения 29.10. 2021 г.).
3. Доклад о мировой миграции. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://ш.wikipedia.org/wiki/Докпад_о_мировой_миграции (дата обращения 29.10. 2021 г.).
4. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы: Указ Президента РФ от 31.10.2018 г. № 622 // Собр. законод-ва РФ, 05.11.2018 г., № 45, ст. 6917.
5. Музыченко П.Б. Особенности управления миграционными процессами в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2020 г.- №1 (181); С. 205-206.
6. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 02.07.2021 г.) // Собр. законод-ва РФ, 29.07.2002 г., № 30, ст. 3032.
7. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 01.07.2021 г.) // Собр. законод-ва РФ, 19.08.1996 г., № 34, ст. 4029.
8. Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 2. С. 13 - 18.
9. Казакова Т.В. Правовое регулирование миграционных процессов: проблемы и перспективы развития // Юридический мир. 2014. № 5.
10. Степанов А.В. Миграционное право как новое структурное формирование в системе права Российской Федерации: за и против (анализ точек зрения) // Административное право и процесс. 2014. № 11. С.32-35.
11. Телешина Н.Н. Понятие и место миграционного права в системе права Российской Федерации // Российская юстиция. - М.: Юрист,
2012, № 1.
12. Андриченко Л.В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. 2014. № 12. С. 5-15.
13. Музыченко П.Б. Миграционный учет как главная составляющая паспортно-визовой системы и основа управления миграционными процессами в Российской Федерации // Вестник ТОГУ. 2009. № 3(14). С. 267-272.
14. Музыченко П.Б. О проблемах совершенствования паспортно-визовой системы в Российской Федерации // Российская юстиция. - М.: Юрист, 2013, № 8. - С. 12-14.
15. Музыченко П.Б. Организационно-правовая система обеспечения паспортно-визового режима при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации. Монография / П. Б. Музыченко - Хабаровск: Изд-во Тихоокеан. гос. ун-та. 2021. - 195 с.
References (transliterated)
1. Patrushev: pritok migrantov usilivaet risk prestupnosti i terrorizma. [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://regnum.ru /news/polit /3409150.html. (data obrashcheniya 29.10. 2021 g.).
2. Putin segodnya. Start dan. Gosudarstvenniki vystupili protiv massovogo pritoka migrantov v Rossiyu. [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://www.putin-today.ru/archives/136562. (data obrashcheniya 29.10. 2021 g.).
3. Doklad o mirovoj migracii. [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://ru.wikipedia.org/wiki/Doklad_o_mirovoj_migracii (data obrashcheniya 29.10. 2021 g.).
4. O Koncepcii gosudarstvennoj migracionnoj politiki Rossijskoj Federacii na 2019 - 2025 gody: Ukaz Prezidenta RF ot 31.10.2018 g. № 622 // Sobr. zakonod-va RF, 05.11.2018 g., № 45, st. 6917.
5. Muzychenko P.B. Osobennosti upravleniya migracionnymi processami v Rossijskoj Federacii // Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika. 2020 g.-№1 (181); S. 205-206.
6. O pravovom polozhenii inostrannyh grazhdan v Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 25.07.2002 g. № 115-FZ (red. ot 02.07.2021 g.) // Sobr. zakonod-va RF, 29.07.2002 g., № 30, st. 3032.
7. O poryadke vyezda iz Rossijskoj Federacii i v"ezda v Rossijskuyu Federaciyu: Federal'nyj zakon ot 15.08.1996 g. № 114-FZ (red. ot 01.07.2021 g.) // Sobr. zakonod-va RF, 19.08.1996 g., № 34, st. 4029.
8. ZHerebcov A.N. Kodifikaciya migracionnogo zakonodatel'stva kak pravovaya osnova formirovaniya migracionnoj politiki Rossijskoj Federacii // Rossijskaya yusticiya. 2008. № 2. S. 13 - 18.
9. Kazakova T.V. Pravovoe regulirovanie migracionnyh processov: problemy i perspektivy razvitiya // YUridicheskij mir. 2014. № 5.
10. Stepanov A.V. Migracionnoe pravo kak novoe strukturnoe formirovanie v sisteme prava Rossijskoj Federacii: za i protiv (analiz tochek zreniya) // Administrativnoe pravo i process. 2014. № 11. S.32-35.
11. Teleshina N.N. Ponyatie i mesto migracionnogo prava v sisteme prava Rossijskoj Federacii // Rossijskaya yusticiya. - M.: YUrist, 2012, № 1.
12. Andrichenko L.V. Problemy sistematizacii migracionnogo zakonodatel'stva // ZHurnal rossijskogo prava. 2014. № 12. S. 5-15.
13. Muzychenko P.B. Migracionnyj uchet kak glavnaya sostavlyayushchaya pasportno-vizovoj sistemy i osnova upravleniya migracionnymi processami v Rossijskoj Federacii // Vestnik TOGU. 2009. № 3(14). S. 267-272.
14. Muzychenko P.B. O problemah sovershenstvovaniya pasportno-vizovoj sistemy v Rossijskoj Federacii // Rossijskaya yusti-ciya. - M.: YUrist, 2013, № 8. - S. 12-14.
15. Muzychenko P.B. Organizacionno-pravovaya sistema obespecheniya pasportno-vizovogo rezhima pri regulirovanii migracionnyh processov v Rossijskoj Federacii. Monografiya / P. B. Muzychenko - Habarovsk: Izd-vo Tihookean. gos. un-ta. 2021. - 195 s.
