CC BY
17DOI 10.47643/1815-1337_2023_3_144 УДК 351
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПАСПОРТНО-ВИЗОВОГО РЕЖИМА В СОВРЕМЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ON THE IMPROVEMENT OF PASSPORT AND VISA REGIME IN MODERN MIGRATION POLICIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
МУЗЫЧЕНКО Павел Борисович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры Общих и специальных юридических дисциплин, Тихоокеанский государственный университет.
690035, Россия, Хабаровский край г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136. E-mail: Muzichenko59@mail.ru;
МУЗЫЧЕНКО Надежда Павловна,
кандидат социологических наук, доцент высшей школы медиа, коммуникаций и сервиса, Тихоокеанский государственный университет,
690035, Россия, Хабаровский край г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136. E-mail: Muzichenko59@mail.ru;
MUZYCHENKO Pavel Borisovich,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor,
Associate Professor of the Department of General and Special Legal Disciplines, Pacific State University. 690035, Russia, Khabarovsk Territory, Khabarovsk, st. Pacific, 136. E-mail: Muzichenko59@mail.ru;
MUZYCHENKO Nadezhda Pavlovna,
Candidate of Sociological Sciences, Associate Professor of the Higher School of Media, Communications and Service, Pacific State University. 136 Pacific Street, Khabarovsk Krai, 690035, Russia. E-mail: Muzichenko59@mail.ru
Краткая аннотация: В статье на основе анализа законодательных актов и нормативных материалов, информационных данных, а также трудов отечественных авторов рассматриваются особенности совершенствования паспортно-визового режима пребывания иностранных граждан, как части административно-правового режима в современной миграционной политики Российской Федерации.
Abstract: The article based on the analysis of legislative acts and regulatory materials, information data, as well as works of domestic authors considers the peculiarities of improving the passport and visa regime of stay of foreign citizens as part of the administrative and legal regime in the modern migration policy of the Russian Federation.
Ключевые слова: Миграционная политика, административно-правовой режим, паспортно-визовый режим, нарушения режима пребывания иностранных граждан.
Keywords: Migration policy, administrative and legal regime, passport and visa regime, violations of the regime of stay of foreign citizens.
Для цитирования: Музыченко П.Б., Музыченко Н.П. О совершенствовании паспортно-визового режима в современной миграционной политике Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2023. № 3(219). С. 144-146. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_3_144.
For citation: Muzychenko P.B., Muzychenko N.P. On the improvement of passport and visa regime in modern migration policies of the Russian Federation // Law and state: theory and practice. 2023. No. 3(219). pp. 144-146. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_3_144.
Статья поступила в редакцию: 21.02.2023
26 августа 2022 г. на заседании комиссии Совета безопасности по вопросам совершенствования государственной миграционной политики заместитель председателя Совета безопасности страны Д. А. Медведев заявил, что в настоящее время на стадии разработки находится новый законопроект о порядке въезда, выезда и пребывания в России иностранных граждан. Он уточнил, что в данный момент целый ряд вопросов в данной области носит системный характер и для их решения требуется комплексный подход. Он отметил: - «...Поэтому готовится новый всеобъемлющий законопроект, который должен отрегулировать условия въезда, выезда и пребывания иностранцев в нашей стране» [1].
Ранее первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации Горовой А.В. в октябре 2021 года в своей статье «От переосмысления - к действиям», обозначил основные задачи современной миграционной политики Российской Федерации по пребыванию иностранных граждан в России. Он предложил «.сформировать простые и понятные правила пребывания в нашей стране для иностранцев, которые готовы, соблюдая законодательство Российской Федерации, осуществлять в нашей стране трудовую, предпринимательскую и иные виды деятельности. Планируется установить три миграционных режима: краткосрочное пребывание, долгосрочное пребывание и постоянное проживание» [2].
В настоящее время в Российском законодательстве нет юридических формулировок, что представляют собой указанные миграционные режимы. Поэтому, по мнению авторов, необходимо в первую очередь грамотно сформулировать их терминологию и механизм реализации. А также, какие меры по их соблюдению планируется ввести в федеральное законодательство.
В действующем федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» есть ссылка в статье 27 на ответственность за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации. Однако, отсутствуют и формулировки, что же представляет из себя этот режим, а также составляющие элементы правонарушений этого режима [3].
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
В статьях 5,7,9,13,18 федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» указано, что на территории Российской Федерации действует режим пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, однако составляющие данного режима в Федеральном законе также отсутствуют [4].
В статье 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указывается понятие нарушений режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, которые выражаются в отсутствии документов у иностранных граждан, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания. Предусматривается административная ответственность иностранных граждан за нарушение режима пребывания (проживания) в Российской Федерации по данной статье [5].
Таким образом, как указано в статье Горового А. В., планируется в стране ввести совершенно новые правовые режимы пребывания иностранных граждан. Несомненно, что от их грамотного введения и организации контроля за их соблюдением будет зависеть вся система миграционной политики Российской Федерации и эффективное практическое применение миграционного законодательства. Авторы считают, что предлагаемые три миграционных режима: краткосрочное пребывание, долгосрочное пребывание и постоянное проживание - это составляющие общего «паспортно-визового режима» пребывания иностранных граждан уже установленного в стране. Однако, как показал анализ в российском законодательстве и нормативно-правовых актах, регулирующих правоотношения в этой области, нет четкой юридической формулировки этого правого режима. Давайте попробуем разобраться и сформулировать юридическое понятие «паспортно-визового режима».
Ученые в области миграции неоднократно заявляли о необходимости совершенствования правового режима пребывания иностранных граждан в России. Они указывают, что «... институт правовых режимов широко используется в юридической теории и практике. Его существование и развитие связано с регламентацией ряда важных юридических проблем, напрямую связанных с миграционной политикой государства, относящихся к сфере внутригосударственной, а также международной безопасности. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения» [6].
В науке административного права принято считать, что - «административно-правовой режим - это совокупность правовых установлений и мероприятий упорядочивающего воздействия, определяющих порядок реализации лицами своих публичных прав и обязанностей, а также порядок деятельности властных субъектов в целях обеспечения управляемости жизненными процессами и обеспечения их безопасности» [7].
Шамсумова Э. Ф считает, что «.Правовой режим выступает в качестве одного из критериев деления права на отрасли. Выделяются формы законодательного выражения правового режима, где парно сочетающиеся юридические средства:
- имеются непосредственно в статье нормативно-правового акта;
- воплощаются через свои разновидности (льготы, поощрения, наказания);
- используются в нормативно-правовом акте не прямо, а косвенно;
- употребляются в преамбулах, наименованиях статей, глав, разделов» [8].
Правовой режим ограничения прав человека и гражданина может вводиться только федеральным законом в той мере, «в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) [9]. Такая позиция была подтверждена и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года № 9-П [10].
Таким образом, чтобы понять суть паспортно-визового режима, как части общего административно-правового режима, требуется также провести анализ этих понятий, высказанных учеными в этой области.
Так, по мнению российского учёного-правоведа, специалиста в области государственного и административного права, доктора юридических наук Д. Н. Бахраха, под «.административно-правовым режимом следует понимать совокупность административно-правовых средств регулирования, обусловленную централизованным порядком, императивным методом юридического влияния, которая выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции.» [11].
Доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и процесса Нижегородской академии Министерства внутренних дел Российской Федерации Макарейко Н. В. считает, что «административно-правовой режим это совокупность правил поведения, деятельности граждан и юридических лиц, закрепленных в нормативных правовых актах, порядок реализации ими прав и законных интересов в определенных ситуациях в сфере публичного управления, направленный на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности специально создаваемыми для этой цели органами, подразделениями и службами органов государственного управления» [12].
А группа ученых при Ученом совете Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации прямо указывают, что «.В доктрине административного права понятие отраслевого правового режима обозначается разными терминами: «режимное регулирование», «управленческие режимы», «режимная организация управления», «режимы государственного управления», «режимное административно-правовое регулирование», но наиболее часто — «административно-правовые режимы», что свидетельствует о неустоявшемся наименовании одного из базовых институтов административного права» [13].
Таким образом, по мнению авторов, можно утверждать, что «паспортно-визовой режим» относится к административно-правовому режиму и занимает одно из главных мест в системе правовых режимов, устанавливаемых государством в системе общественных отношений.
А на основе приведенного анализа, предлагается юридическая формулировка термина - «Паспортно-визовой режим - это установлен-
ная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий и поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации при этом ими своих прав и обязанностей, согласно Конституции Российской Федерации, а также правил определяющих условия для обеспечения безопасности государства, интересов общества и охраны общественного порядка, специально созданными для этих целей органами и службами государственного управления».
По действующему в настоящее время российскому законодательству основными государственными органами, уполномоченными контролировать соблюдение паспортно-визового режима и осуществлять правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере миграции являются - Главное управление по вопросам миграции МВД РФ, другие подразделения и учреждения МВД, УВД в регионах, Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвардия), пограничные органы и войска ФСБ России, МИД и представительства МИД в регионах Российской Федерации и, конечно же, все другие органы и организации, принимающие участие в паспортно-визовой работе.
Учитывая, что в настоящее время Президентом Российской Федерации Путиным В. В. дано поручение [14] скорректировать действующую Концепцию государственной миграционной политики [15], по мнению авторов, предлагаемые юридические термины и понятия, необходимо включить в новую Концепцию, а также в действующие и готовящиеся к принятию новые федеральные законы, и нормативно-правовые акты.
Это, несомненно, приведет к достижению поставленных целей миграционной политики государства по созданию миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни населения, обеспечения безопасности государства и позволит продолжить деятельность всех заинтересованных органов и служб по созданию единого миграционного законодательства.
Библиогра фия:
1. Медведев анонсировал законопроект о порядке пребывания иностранцев в России. [Электронный ресурс] - URL: https://lenta.ru/news/2022/08/26/medvedev/ (дата обращения 21.01.2023).
2. Горовой А. В. От переосмысления - к действиям. [Электронный ресурс] - - URL: https://mvdmedia.ru/publications/police-of-russia/Competently/ot-pereosmysleniya-k-deystviyam/ (дата обращения 21.01. 2023).
3. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федеральный закон от 15.08.96 г. № 114-ФЗ (ред. от
25.06.2020) // Рос. газ. - 1996. - 22 авг. (№ 159).
4. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федеральный закон от 25.07.02 г. № 115-ФЗ (ред. от 29.12.2022) // Рос. газ. - 2002. - 31 июля (№ 140).
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195 ФЗ (ред. от 24.11.2022) // Российская газета от 31 декабря 2001 г. № 256.
6. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. - № 1. - с. 43.
7. Общее административное право: учебник: в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова // Воронежский государственный университет. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016.
8. Шамсумова, Э. Ф. Правовые режимы: Теоретический аспект: Автореферат диссертации на соискании ученой степени кандидата юридических наук. / Науч. рук. А. С. Шабуров. // Екатеринбург, 2001. -24 с.
9. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) Российской Федерации // [Электронный ресурс] - URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 21.01. 2023).
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П [Электронный ресурс] // Режим доступа - https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/ (дата обращения 21.01.2023).
11. Бахрак Д. Н. Административное право: Учебник [Электронный ресурс] // Режим доступа - https://be5.biz/pravo/a016/index.html (дата обращения
12.11.2021).
12. Макарейко Н. В. Административное право: учебное пособие для вузов / Н. В. Макарейко. — 11-е издание, переработанное и дополненное. — Москва: Изд-во Юрайт, 2019. — 280 с.
13. Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика: монография / Е.С. Болтанова, А.А. Здоровцева, О.А. Золотова и др.; отв. ред. проф. А.Ф. Ноздрачев. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Юридическая фирма КОНТРАКТ, 2017. — 528 с.
14. Путин В. В. Выступление на заседании Совета безопасности РФ от 19.10.22 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.kremlin.ru/ events/president/news/69636 (дата обращения 13.01.2023).
15. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы: Указ Президента РФ от 31.10.18 г. № 622 // Собр. законод-ва РФ. - 2018. - 31 окт. - № 45 (ст. 6917).
References:
1. Medvedev announced a bill on the procedure for foreigners to stay in Russia. [Electronic Resource] - URL: https://lenta.ru/news/2022/08/26/medvedev/ (accessed date 21.01.2023).
2. Gorovoy A.V. From rethinking - to action. [Electronic Resource] - - URL: https://mvdmedia.ru/publications/police-of-russia/Competently/ot-pereosmysleniya-k-deystviyam/ (accessed on 21.01. 2023).
3. On the procedure for leaving the Russian Federation and entering the Russian Federation: Federal Law of 15.08.96 No. 114-FZ (as amended by 25.06.2020) //Ros. gas. - 1996. - August 22 (No. 159).
4. On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation: federal law of 25.07.02 No. 115-FZ (edited by 29.12.2022) //Ros. gas. - 2002. - July 31 (No. 140).
5. The Code of Administrative Offenses of the Russian Federation dated 30.12.2001 No. 195 FZ (as amended by 24.11.2022) //Rossiyskaya Gazeta dated December 31, 2001 No. 256.
6. Matuzov N.I., Malko A.V. Legal regimes: questions of theory and practice/Jurisprudence. 1996. - № 1. - p. 43.
7. General administrative law: textbook: at 2 o'clock/ed. Yu. N. Starilov//Voronezh State University. - 2nd ed., revision. and additional - Voronezh: Publishing House of VSU, 2016.
8. Shamsumova, E.F. Legal regimes: Theoretical aspect: Abstract of a dissertation on the application for the degree of candidate of legal sciences./Scientific. hands. A. S. Shaburov .//Yekaterinburg, 2001. -24 s.
9. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote in 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote in 01.07.2020) of the Russian Federation//[Electronic Resource] - URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_28399/ (circulation date 21.01. 2023).
10. Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of April 4, 1996 No. 9-P [Electronic resource]//Access mode - https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/ (date of appeal 21.01.2023).
11. Bahrak D.N. Administrative law: Textbook [Electronic resource]//Access mode - https://be5.biz/pravo/a016/index.html (date of appeal 12.11.2021).
12. Makareiko N.V. Administrative law: a textbook for universities/N.V. Makareiko. - 11th edition, revised and supplemented. - Moscow: Publishing House of Jurite, 2019. - 280 s.
13. Administrative and legal regimes in public administration in the Russian Federation: theory and modern practice: monograph/E.S. Boltanova, A.A. Zdorovtseva, O.A. Zolotova and others; holes Ed. Prof. A.F. Nozdrachev. - M.: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation: Law Firm CONTRACT, 2017. - 528 s.
14. Putin V.V. Speech at a meeting of the Security Council of the Russian Federation of 19.10.22 [Electronic Resource]. - URL: http://www.kremlin.ru/ events/president/news/69636 (accessed date 13.01.2023).
15. On the Concept of State Migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025: Decree of the President of the Russian Federation of 31.10.18 No. 622//Sobr. the law of the Russian Federation. - 2018. - October 31 - No. 45 (Article 6917).
