CC BY
45
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2022. № 2
теория государства и права
Научная статья уДК 340.130.56
Н. Е. Алёнкин*
о правовой природе внутриведомственных нормативных документов
Аннотация. В статье анализируются взгляды на внутриведомственные нормативные документы в аспекте соотношения понятий «нормативный правовой акт» и «локальный нормативный акт» в законодательстве, деятельности Минюста России, практике судебного нормоконтроля и юридической литературе. Обращаясь к проводимому в науке делению ведомственных нормативных актов на общеобязательные и внутриведомственные, автор исходит из синонимичности понятий «нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина», «нормативный правовой акт, обязательный для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также юридических и физических лиц» и «общеобязательный нормативный акт». Обосновывается, что внутриведомственные нормативные документы нельзя считать нормативными правовыми актами, затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина, поскольку они распространяются на определенный круг лиц и их действие не выходит за пределы соответствующего ведомства. Рассматривая конкретные ведомственные нормативные акты, зарегистрированные Минюстом России или оспоренные в Верховном Суде Российской Федерации, автор показывает невозможность отнесения их к общеобязательным нормативным актам, в том числе приводя в пример аналогичные документы, изданные субъектами, не уполномоченными осуществлять нормативно-правовое регулирование. Предлагается отказаться от практики государственной регистрации внутриведомственных нормативных документов, отмечается выгодность данной меры с практической точки зрения.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, ведомственный нормативный правовой акт, внутриведомственный нормативный документ, Минюст России, регистрация ведомственных нормативных правовых актов
* Никита Евгеньевич Алёнкин — кандидат юридических наук (Москва, Россия); nikita.alenkin@mail.ru
© Алёнкин Н. Е., 2022
Для цитирования: Алёнкин Н. Е. О правовой природе внутриведомственных нормативных документов // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2022. № 2. С. 100-123.
Ведомственные нормативные акты по сфере действия (кругу лиц) делят на внутриведомственные и общеобязательные: первые не выходят за пределы соответствующего государственного органа, распространяясь лишь на субъектов, входящих в его структуру (сотрудники, подведомственные организации и т. п.), тогда как вторые являются актами внешнего действия и обязательны для не подчиненных ведомству субъектов1.
Часть 3 ст. 15 Конституции РФ устанавливает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данной норме корреспондируют положения п. 8 Указа Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»2 и пп. 10, 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 10093 (далее — Правила регистрации), согласно которым государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и официальному опубликованию (кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) подлежат лишь те нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер (далее для краткости — нормативные правовые акты, затрагивающие права человека).
Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»4 (далее — Указ № 314) закрепил основы правового статуса главных разновидностей федеральных ведомств — министерств, служб и агентств, — включая их функции по принятию нормативных правовых актов. Под названной
1 См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. М., 2000. С. 296; Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т. / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2007. Т. 2: Право. С. 280.
2 СЗ РФ.1996. № 22. Ст. 2663; 2017. № 23. Ст. 3310.
3 Там же. 1997. № 33. Ст. 3895; 2021. № 31. Ст. 5904.
4 Там же. 2004. № 11. Ст. 945; 2020. № 47. Ст. 7508.
функцией Указ № 314 понимает издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Аналогично определяются подлежащие государственной регистрации и официальному опубликованию нормативные правовые акты государственных корпораций «Роскосмос» (ст. 8 Федерального закона «О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"» от 13.07.2015 г. № 215-ФЗ5), «Росатом» (ст. 8 Федерального закона от 01.12.2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"»6) и нормативные акты Центрального Банка РФ (ст. 7 Федерального закона от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»7)8.
Представляется, что приведенные законодательные положения отражают принципиальную разницу между общеобязательными и внутриведомственными нормативными актами с точки зрения их социальной значимости и важности регулируемых ими отношений. Соответственно, под нормативными правовыми актами, затрагивающими права человека, как и под обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правилами поведения, распространяющимися на неопределенный круг лиц, понимается не что иное, как общеобязательные акты. Внутриведомственные же нормативные акты под указанные определения не подпадают. К последним можно отнести акты, регламентирующие прохождение в органе государственной гражданской службы, посвященные организации и ведению в органе гражданской обороны, соблюдению мер пожарной безопасности, касающиеся деятельности подведомственных учреждений и т. д. Сфера действия подобных документов ограничена рамками внутриведомственных отношений, и их нельзя считать нормативными правовыми актами, затрагивающими права человека.
Между тем данный подход в настоящее время в целом не разделяется ни Минюстом России — органом государственной регистрации
5 Там же. 2015. № 29. Ст. 4341; 2021. № 50. Ст. 8406.
6 Там же. 2007. № 49. Ст. 6078; 2021. № 27. Ст. 5184.
7 Там же. 2002. № 28. Ст. 2790. Далее — Закон о Банке России.
8 В настоящее время к федеральным органам исполнительной власти (федеральным министерствам, федеральным службам и федеральным агентствам) в части, касающейся регистрации и опубликования нормативных правовых актов, помимо двух государственных корпораций и Банка России, приравнены три фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, а также Следственный комитет РФ.
ведомственных нормативных правовых актов, ни Верховным Судом РФ — органом судебного нормоконтроля.
Пункт 13 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 23.04.2020 г. № 1059 (далее — Разъяснения), говорит, что не подлежат государственной регистрации акты внутриведомственного характера, относя к ним, однако, только индивидуальные правовые акты, акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти, и акты, направленные на организацию исполнения актов законодательства, решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм.
В 2021 г. Минюстом России зарегистрированы, например, следующие акты (в скобках указаны дата регистрации и регистрационный номер):
— приказ Росмолодежи от 20.01.2021 г. № 12 «Об утверждении Порядка получения федеральными государственными гражданскими служащими Федерального агентства по делам молодежи разрешения представителя нанимателя на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями» (№ 62581 от 19.02.2021 г.);
— приказ Минтранса России от 25.05.2021 г. № 167 «Об утверждении примерного должностного регламента федерального государственного гражданского служащего Министерства транспорта Российской Федерации» (№ 63999 от 29.06.2021 г.);
— приказ Роснедр от 16.08.2021 г. № 361 «Об утверждении Положения о выплате надбавок, премий, материальной помощи, единовременного поощрения и иных выплат федеральным государственным гражданским служащим Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов» (№ 64979 от 14.09.2021 г.);
— приказ Минпромторга России от 13.04.2021 г. № 1304 «Об утверждении Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федерального государственного бюджетного учреждения «Национальный исследовательский центр «Институт имени Н. Е. Жуковского», в отношении которого Министерство промышленности и торговли Российской Федерации осуществляет отдельные функции и полномочия учредителя» (№ 64302 от 19.07.2021 г.);
9 Зарегистрирован Минюстом России 27.04.2020 г., рег. № 58222.
— приказ ФССП России от 29.07.2021 г. № 388 «Об утверждении Инструкции о мерах пожарной безопасности в Федеральной службе
судебных приставов» (№ 64817 от 31.08.2021 г.).
Таким образом, названные акты Минюст России считает нормативными правовыми актами, затрагивающими права человека. Из этой позиции исходит и Верховный Суд РФ при осуществлении судебного нормоконтроля. Более того, он может не согласиться с отнесением соответствующего акта к внутриведомственным. Показательно в этом отношении следующее дело.
Тарасов обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим приказа Роспотребнадзора от 13 ноября 2007 г. № 320-дсп «О порядке оформления разрешительных документов по выезду из Российской Федерации» (далее — Приказ) в полном объеме, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит правовые нормы, затрагивающие гражданские права, свободы и обязанности граждан, закрепленные в Конституции РФ, не прошел государственную регистрацию в Минюсте России и не был опубликован в установленном порядке. Приказом утвержден Порядок оформления разрешений и получения паспортов для выезда сотрудников Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека из Российской Федерации (далее — Порядок). В обоснование заявленного требования административный истец указал, что проходил государственную гражданскую службу в региональном органе Роспотребнадзора, за нарушение положений Порядка ему был прекращен допуск к государственной тайне, и он был уволен со службы в связи с прекращением допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, так как исполнение должностных обязанностей требует такого допуска. Административный ответчик, Роспотребнадзор, в своих возражениях указал, что Порядок являлся актом внутриведомственного и вну-триорганизационного характера, прав и свобод человека и гражданина не затрагивал, в связи с чем не нуждался в государственной регистрации и официальном опубликовании. В настоящее время Приказ признан утратившим силу, а значит прав, свобод и интересов административного истца не нарушает. Заинтересованное лицо по делу, Минюст России, сообщило, что Приказ на государственную регистрацию в Минюст России не направлялся, его правовая экспертиза не осуществлялась. Представитель Генеральной прокуратуры РФ полагала заявленное требование подлежащим удовлетворению.
Верховный Суд РФ удовлетворил административное исковое заявление, указав следующее. Порядок затрагивает закрепленные Конституцией РФ права неопределенного круга лиц на выезд из Российской Федерации и обладает признаками нормативного правового акта,
поскольку содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с порядком выезда сотрудников Роспотребнадзора, ее органов и организаций за границу, с порядком оформления, учета и хранения их заграничных паспортов. Определяя порядок проведения указанных мероприятий путем введения дополнительных правил, оспариваемый акт конкретизирует положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, связанных с выездом из Российской Федерации лиц, допущенных к сведениям, содержащим государственную тайну, и соблюдением требований о защите государственной тайны. Учитывая изложенное, вопреки доводам административного ответчика, Приказ нельзя признать внутриведомственным нормативным актом, не подлежащим государственной регистрации10.
Кроме того, Верховный Суд РФ в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов, рассматривал, например, заявления о признании недействующим п. 2.6 Служебного распорядка Федеральной службы судебных приставов, утвержденного приказом ФССП России от 03.08.2006 г. № 9611, о признании частично недействующим Перечня должностей в Пенсионном фонде Российской Федерации и его территориальных органах, при поступлении на которые граждане и занимающие эти должности работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного постановлением Правления Пенсионного фонда РФ от 04.06.2013 г. № 125п12. Из практики региональных судов можно привести решение Верховного Суда Республики Хакасия от 18.01.2016 г. о признании недействующим раздела 6 Положения о материальном стимулировании государственных гражданских служащих Республики Хакасия Управления по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Республики Хакасия, утвержденного приказом Управления по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности Республики Хакасия от 10.04.2015 г. № 4113. Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13.04.2016 г. № 55-АПГ16—314 указанное решение оставлено без изменения.
10 Бюл. ВС РФ. 2021. № 9.
11 Решение Верховного Суда РФ от 12.05.2014 г. № АКПИ14-206 // Там же. 2015. № 3.
12 Решение Верховного Суда РФ от 04.12.2013 г. № АКПИ13-1127 // Там же. 2014.
13 Хакасия. 2016. 3 июня.
14 Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 02.02.2022).
Мнение об отнесении внутриведомственных нормативных документов к нормативным правовым актам, затрагивающим права человека, высказывается и в юридической литературе. Так, Р. У. Рамазанов считает, что «ряд локальных актов, принимаемых в министерствах и ведомствах, обладают признаками нормативно-правовых актов», приводя в пример приказы «О единых комиссиях по размещению заказов» и «О конкурсах на замещение вакантных должностей», «так как они затрагивают права всех потенциальных участников торгов, а также лиц, претендующих на замещение вакантной должности»15. М. В. Никифоров пишет, что нормативные правовые акты государственных органов, изданные во исполнение Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»16, одновременно имеют характер локальных нормативных актов представителя нанимателя. Причем если эти акты обязательны для всех гражданских служащих органа (или отдельной совокупности гражданских служащих), то они являются нормативными правовыми актами государственного органа, затрагивающими права, свободы, обязанности человека и гражданина, и в силу ст. 15 Конституции РФ подлежат официальному опубликованию17. А. А. Сергеев высказывает противоположную точку зрения, полагая, что не должны допускаться даже единичные случаи утраты определенности в том, к какому именно из двух указанных видов источников российского права относится тот или иной документ (к нормативному правовому акту или локальному нормативному акту). Главным различием между ними А. А. Сергеев считает издание локальных нормативных актов не от лица государства или муниципального образования; кроме того, локальный нормативный акт обязателен лишь для лиц, связанных с деятельностью издавшей его организации (ее работники, учредители, контрагенты в гражданских правоотношениях и т. д.)18. По мнению А. А. Папуши, ключевое значение при решении вопроса, является ли акт локальным нормативным актом или нормативным правовым актом, имеют его действие по кругу лиц и в пространстве, а также характер регулируемых данным актом правоотношений — локальные нормативные акты ограничены рамками организации, компетентным органом которой он принят, что влечет его обязательность только для строго определенного
15 Рамазанов Р. У. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как эффективный способ противодействия коррупции // Право и политика. 2011. № 10. С. 1674.
16 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
17 Никифоров М. В. Субъекты административного нормотворчества. Н. Новгород, 2012: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 02.02.2022).
18 Сергеев А. А. Источники российского права: вопросы классификации и некоторые тенденции развития // Российский юридический журнал. 2017. № 5. С. 12-13.
круга лиц19. Поддерживающий А. А. Папушу Э. Ю. Ермаков полагает, что «локальный акт потому и именуется локальным, что направлен на конкретный, определенный круг лиц, другими словами, является решением ограниченной сферы действия» и что называть локальные акты нормативными не совсем корректно. Ведомственные локальные акты, считает Э. Ю. Ермаков, должны обжаловаться в порядке гл. 22, а не 21, Кодекса административного судопроизводства РФ (т. е. в порядке оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти и др., а не в порядке оспаривания нормативных правовых актов)20. Свою позицию А. А. Папуша и Э. Ю. Ермаков подкрепляют ссылкой на Определение Иркутского областного суда от 25.04.2018 г. по делу № 3а-65/2018~М-30/2018, в котором суд указал, что оспариваемый административным истцом приказ Службы государственного жилищного надзора Иркутской области от 30.06.2017 г. № 12-спр «О внесении изменений в приказ Службы государственного жилищного надзора Иркутской области от 13 октября 2016 г. № 48-спр «О порядке установления конкретного размера ежемесячного поощрения государственным гражданским служащим в службе государственного жилищного надзора Иркутской области» не отвечает признакам нормативного правового акта, поскольку распространяет свое действие на государственных гражданских служащих Иркутской области, осуществляющих свою служебную деятельность в названной Службе, круг которых определен штатным расписанием этого органа исполнительной власти, и передал дело по подсудности в Кировский районный суд г. Иркутска для рассмотрения в порядке гл. 22 КАС РФ21. На примере этого определения и указанного выше решения Верховного Суда Республики Хакасия видно, что высшие судебные звенья двух разных субъектов РФ придерживаются противоположных взглядов.
Необходимо отметить, что в России, в отличие от многих других постсоветских стран, не принят закон о нормативных правовых актах. В федеральном законодательстве отсутствует определение понятия «нормативный правовой акт». Кроме того, ни в законодательстве, ни в судебной практике, ни в науке нет четкого и однозначного ответа на вопрос о соотношении понятий «нормативный правовой акт», «нормативный правовой акт, затрагивающий права человека» и «локальный нормативный акт». Содержащиеся в п. 2 Постановления Пленума
19 Папуша А. А. Соотношение нормативных правовых актов и локальных нормативных актов // Академический юридический журнал. 2019. № 3. С. 38.
20 Ермаков Э. Ю. Обжалование локальных нормативных актов в судебном порядке // Судья. 2020. № 12. С. 41-44.
21 2006-2022 ГАС РФ «Правосудие»: URL: oblsud — irk.sudrf.ru/modules.php?name= sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=18748867&delo_id=1540005&new=0&text_ number=1 (дата обращения: 02.02.2022).
Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»22 признаки нормативного правового акта — издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, — на наш взгляд, не снимают этого вопроса. Законодатель в одних случаях понимает «нормативные правовые акты» в узком значении — как синоним «нормативных правовых актов, затрагивающих права человека», или, что, с нашей точки зрения, одно и то же, общеобязательных нормативных правовых актов (например, в законах о государственных корпорациях «Роскосмос» и «Росатом»). Для обозначения внутриведомственных нормативных документов в таких случаях употребляются термины «нормативный акт», «правовой акт» (например, в законодательстве РФ о государственной гражданской службе), «внутренний нормативный документ» (например, в Федеральном законе от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»23). В других случаях законодатель подразумевает под нормативными правовыми актами в том числе внутриведомственные нормативные документы (примером может служить опять же законодательство РФ о государственной гражданской службе).
С учетом изложенного можно обозначить три возможных подхода к правовой природе внутриведомственных нормативных документов.
1. Названные документы являются нормативными правовыми актами, затрагивающими права человека, и потому они подлежат государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию. Причем в некоторых случаях само отнесение соответствующих актов к числу внутриведомственных может вызывать возражение.
Эта точка зрения разделяется Минюстом России, господствует в практике судебного нормоконтроля и имеет сторонников в юридической литературе. В то же время законодательство ее, скорее, не подтверждает.
2. К внутриведомственным нормативным документам применим термин «нормативный правовой акт» — постольку, поскольку мы вправе
22 Бюл. ВС РФ. 2019. № 2.
23 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649; 2021. № 18. Ст. 3060 (далее — Закон о Счетной палате).
охватывать этим термином локальные нормативные акты, — но регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию они не подлежат, поскольку не затрагивают права человека.
Представляется, что эта позиция ближе всего к законодательству, в частности к нормам о государственной регистрации и официальном опубликовании актов. Так, из Указа Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763 и Правил регистрации следует, что существуют нормативные правовые акты, не затрагивающие права человека, и что такие акты не подлежат регистрации и опубликованию.
3. Внутриведомственные нормативные документы являются локальными нормативными актами, но при этом их нельзя считать нормативными правовыми актами — в первую очередь ввиду отсутствия у них такого признака, как распространение на неопределенный круг лиц; необходимо концептуально разграничивать локальные нормативные акты и нормативные правовые акты. Часть сторонников такого подхода не считает правильным именовать локальные акты нормативными.
Данная точка зрения, также имеющая опору в законодательстве, отражена в вышеуказанном определении Иркутского областного суда и проводится рядом авторов, включая упомянутых ранее.
Рассматриваемая позиция, по существу, исходит из тождества понятий «нормативный правовой акт» и «нормативный правовой акт, затрагивающий права человека» (что, в принципе, не противоречит и первому подходу).
По нашему мнению, право на существование имеют второй и третий подходы24, тогда как первый подход следует признать ошибочным.
Представляется необходимым отказаться от взгляда на внутриведомственные нормативные документы как на нормативные правовые акты, затрагивающие права человека и, следовательно, подлежащие государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию.
Значительную, если не большую, часть регистрируемых Минюстом России внутриведомственных актов составляют акты, изданные во исполнение законодательства РФ о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции.
Возьмем для примера приказ Минэкономразвития России от 03.08.2021 г. № 463 «Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя федеральными государственными гражданскими служащими Минэкономразвития России о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей,
24 Мы неслучайно предпочли использовать в названии настоящей статьи словосочетание «внутриведомственные нормативные документы»: если исходить из того, что указанные документы не являются нормативными правовыми актами, то для использования термина «внутриведомственные нормативные правовые акты» нет оснований.
которая приводит или может привести к конфликту интересов»25. Приказ, на первый взгляд, отвечает и классическому набору признаков нормативного правового акта, сформулированному в том числе в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50, и критериям регистрации, предусмотренным пунктом 10 Правил регистрации. Так, гражданские служащие министерства — безусловно, люди и граждане, и приказ, безусловно, затрагивает их права и обязанности. Приказ распространяется на неопределенный круг лиц, так как адресатами его предписаний выступают не конкретные служащие Иванов, Петров и Ахмедов, а любые служащие министерства: сегодня Иванов и Ахмедов, а завтра — пришедшие им на смену Сидоров и Хабибулин. Приказ не исчерпывается однократным применением. Наконец, приказ издан в установленных форме и порядке управомоченным органом: полномочия на его издание предусмотрены Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»26. Вероятно, Минюст России руководствуется именно такой логикой.
Нам же в рассмотренной ситуации верным представляется один из следующих двух подходов.
Первый: приказ Минэкономразвития России от 03.08.2021 г. № 463 вообще нельзя считать нормативным правовым актом, так как он носит внутриведомственный, локальный характер, распространяясь на строго определенный круг лиц — гражданских служащих конкретного государственного органа.
Второй: названный приказ, хотя и является нормативным правовым актом, не может рассматриваться как нормативный правовой акт, затрагивающий права человека, — опять же в силу своего внутриведомственного (локального) характера. В противном случае указание в п. 10 Правил регистрации на то, что регистрации подлежат только те нормативные правовые акты, которые затрагивают права человека, следует признать бессмысленным. Получается, что нормативных правовых актов, не затрагивающих права человека, не существует вовсе: любой нормативный акт, даже если его действие не выходит за пределы конкретного государственного органа, так или иначе эти права затрагивает. В этой связи неясно, почему Минюст России не зарегистрировал, например, приказ от 30.12.2011 г. № 460 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции Российской Федерации»27. Этот приказ отвечает признакам нормативного правового акта, подлежащего регистрации, не меньше, чем названный приказ Минэкономразвития России.
25 Зарегистрирован Минюстом России 07.09.2021, рег. № 64915.
26 СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.
27 Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 02.02.2022).
При любом из двух указанных подходов приказ Минэкономразвития России от 03.08.2021 г. № 463 не подлежит государственной регистрации в Минюсте России.
Если считать этот приказ нормативным правовым актом, затрагивающим права человека, то таковым придется признать и аналогичный приказ Счетной палаты РФ от 05.12.2011 г. № 121 «Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя федеральными государственными гражданскими служащими аппарата Счетной палаты Российской Федерации о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов»28. Однако законодательством РФ Счетная палата РФ не наделена полномочиями издавать нормативные правовые акты, затрагивающие права человека. Согласно ч. 3 ст. 12 Закона о Счетной палате, права, обязанности и ответственность инспекторов и иных сотрудников аппарата Счетной палаты, а также условия прохождения ими государственной гражданской службы определяются в том числе внутренними нормативными документами Счетной палаты. Схожее положение закреплено и в п. 2 ст. 10 Регламента Счетной палаты РФ, утвержденного Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 г. № 3ПК (с изм. и доп.)29.
Законодательство РФ не предусматривает государственную регистрацию нормативных документов Счетной палаты РФ в Минюсте России. Более того, Счетная палата РФ не указана в числе субъектов, нормативные правовые акты которых могут быть оспорены в Верховном Суде РФ (п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»30; п. 1 ст. 21 Кодекса административного судопроизводства РФ31).
Как разъяснено в письме Счетной палаты РФ за подписью заместителя руководителя ее аппарата Е. В. Лисютина от 27.09.2021 г., Счетная палата РФ является высшим органом внешнего государственного аудита (контроля) и не наделена функциями и полномочиями по изданию нормативных правовых актов.
Следует отметить (частично мы касались этого вопроса выше), что законодательство РФ о государственной гражданской службе довольно небрежно оперирует такими терминами, как «нормативный правовой акт государственного органа», «нормативный акт государственного органа», «правовой акт государственного органа», часто не проводя различий между ними. Так, если исходить, например, из подп. «б» п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ, то изданный в его исполнение
28 Там же.
29 Там же.
30 СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550.
31 Там же. 2015. № 10. Ст. 1391.
приказ Счетной палаты РФ от 21.02.2018 г. № 19 «Об утверждении Положения о порядке получения федеральными государственными гражданскими служащими аппарата Счетной палаты Российской Федерации разрешения представителя нанимателя на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями»32 является нормативным правовым актом. Кроме того, на официальном сайте Счетной палаты РФ в сети Интернет имеется подраздел «Нормативные правовые акты Счетной палаты о государственной гражданской службе Российской Федерации». С другой стороны, Закон о Счетной палате ничего не говорит о «нормативных правовых актах Счетной палаты РФ», а соответствующие акты о государственной гражданской службе, повторимся, отнесены к «внутренним нормативным документам». Думается, что указанное терминологическое разнообразие обусловлено тем, что в законодательстве РФ, как уже говорилось, отсутствует внятный ответ на вопрос о соотношении понятий «нормативный правовой акт», «нормативный правовой акт, затрагивающий права человека» и «локальный нормативный акт». Несомненно одно: если внутриведомственные нормативные документы Счетной палаты РФ и можно квалифицировать как нормативные правовые акты, то во всяком случае их нельзя считать нормативными правовыми актами, затрагивающими права человека.
Итак, перед нами два акта: приказ Минэкономразвития России от 03.08.2021 г. № 463 «Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя федеральными государственными гражданскими служащими Минэкономразвития России о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов» и приказ Счетной палаты РФ от 05.12.2011 г. № 121 «Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя федеральными государственными гражданскими служащими аппарата Счетной палаты Российской Федерации о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов». Приказы регламентируют один и тот же вопрос, их названия почти совпадают. Действие обоих приказов ограничено в пространстве и по кругу лиц: приказ Минэкономразвития России распространяется исключительно на гражданских служащих министерства и не выходит за пределы данного ведомства; приказ Счетной палаты РФ действует исключительно в отношении гражданских служащих аппарата Счетной палаты РФ и ограничен рамками указанного подразделения. Приказы имеют общее правовое основание: оба изданы во исполнение ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии
32 Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 02.02.2022).
коррупции». При этом приказ Минэкономразвития России признан Минюстом России нормативным правовым актом, затрагивающим права человека, а приказ Счетной палаты РФ, как было показано выше, таковым считать нельзя. Первый приказ прошел регистрацию в Минюсте России и официально опубликован для всеобщего сведения, второй — нет. Кроме того, приказ Минэкономразвития России может быть оспорен в Верховном Суде РФ, а приказ Счетной палаты РФ — по всей видимости, нет. Такое положение дел, как нам кажется, не имеет объективного и разумного оправдания.
Сказанное выше о Счетной палате РФ относится и к другим федеральным органам (должностным лицам), в аппарате которых осуществляется прохождение государственной гражданской службы и должны соблюдаться антикоррупционные требования и запреты: Уполномоченному по правам человека в РФ, Верховному Суду РФ, Конституционному Суду РФ и др. Признание за названными субъектами полномочий издавать нормативные правовые акты, затрагивающие права человека, на наш взгляд, означало бы переворот в отечественном правоведении33. Но дело не столько в перевороте в правоведении, сколько в том, в какой мере это соответствовало бы уже упоминавшейся ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Внутриведомственные нормативные документы Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, в том числе изданные во исполнение законодательства о государственной гражданской службе и законодательства о противодействии коррупции, не публикуются официально для всеобщего сведения. Публикация документов на официальном сайте в сети Интернет, как правильно отмечается в литературе, не может считаться их официальным опубликованием34. Пусть указанные документы являются нормативными правовыми актами, затрагивающими права человека. Тогда, во-первых, следует констатировать нарушение Конституции РФ рядом государственных органов (должностных лиц), в том числе призванных стоять на страже Основного закона, во-вторых, эти документы не могут применяться как не опубликованные официально для всеобщего сведения. Если их все же нельзя считать нормативными правовыми актами, затрагивающими права человека, то почему таковы-
33 Разумеется, речь здесь не идет о постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и постановлениях Конституционного Суда РФ, споры относительно нормативно-правовой природы которых носят совсем другой характер.
34 См., напр.: Майоров А. Г. Формирование правового института омбудсмена (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 78 (цит. по: Комментарий к Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (постатейный): Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 02.02.2022).
ми признаются аналогичные внутриведомственные акты федеральных органов исполнительной власти?
Мы полагаем, что законодатель намеренно не включил ряд федеральных государственных органов (должностных лиц) в круг субъектов, нормативные правовые акты которых подлежат государственной регистрации в Минюсте России, официальному опубликованию и могут быть оспорены в Верховном Суде РФ. И связано это прежде всего с тем, что такие федеральные государственные органы (должностные лица) вправе издавать нормативные документы только внутреннего характера. Поэтому и внутриведомственные нормативные документы федеральных органов исполнительной власти (приравненных к ним субъектов), уполномоченных осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, не должны подлежать государственной регистрации — в отличие от издаваемых ими общеобязательных нормативных актов, или нормативных актов внешнего действия.
Следует пойти дальше и отметить, что нормативные документы, по содержанию и правовой природе аналогичные регистрируемым Минюстом России (локальные нормативные акты об оплате труда работников, о правилах внутреннего трудового распорядка, о мерах пожарной безопасности и др.), издаются субъектами, не являющимися федеральными органами исполнительной власти (приравненными к ним субъектами). Почему же внутренний (локальный) документ федерального органа исполнительной власти признается нормативным правовым актом, затрагивающим права человека, а аналогичный документ какой-нибудь коммерческой организации или даже индивидуального предпринимателя — нет?
Одно из объяснений можно найти у М. О. Джоусе-Иваниной: «Проблема разграничения локальных и нормативно-правовых актов возникает в тех случаях, когда внутриорганизационный акт принимается государственным органом. Так, Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» относит к числу нормативных актов акты государственных органов по вопросам прохождения в них государственной службы. Подобные документы затрагивают только те отношения, которые складываются в соответствующем органе и на первый взгляд имеют внутриорганизационный характер. Они распространяются только на государственных служащих данного органа. В то же время в число последних может попасть любой гражданин Российской Федерации. ... Отнесение актов по вопросам государственной службы к нормативно-правовым необходимо в силу большой значимости государственной службы для исполнения государственных функций, важности соответствующих документов для противодействия коррупции. Принимая акт по вопросам государственной службы, орган власти реализует государственное
полномочие, возложенное на него федеральным законом, а не просто осуществляет организацию собственной деятельности»35.
Приведенное мнение вызывает ряд принципиальных возражений. Во-первых, «любой гражданин Российской Федерации» может попасть не только в число государственных служащих какого-либо государственного органа36, но и в число работников организации, не обладающей статусом государственного органа. Во-вторых, отнесение акта к нормативно-правовым М. О. Джоусе-Иванина обосновывает не существом акта, а его «важностью». Из этого следует, что из двух аналогичных по содержанию и природе актов только один является нормативно-правовым, и не потому, что он, в отличие от второго, содержит нормы права, а потому, что он «более значимый». Существует множество организаций, которые выполняют чрезвычайно важные публично значимые функции и численность работников которых в десятки или сотни раз превышает численность государственных служащих иного государственного органа. Однако это не означает, что условные Положение об оплате труда или Правила внутреннего трудового распорядка условных ПАО «Газпром» или ОАО «РЖД» являются нормативными правовыми актами, которые затрагивают права человека.
Мы не видим сколько-нибудь существенной разницы между служебным распорядком государственного органа и правилами внутреннего трудового распорядка (ПВТР) какой-либо организации. Как правильно указывается в литературе, служебный распорядок — это локальный нормативный акт государственного органа37. И служебный распорядок, и ПВТР носят внутренний, локальный характер, их обязательность ограничена рамками конкретных органа или организации.
В подтверждение нашей позиции сошлемся на решение Верховного Суда РФ от 17.11.2009 г. № ГКПИ09-1377 по делу о признании частично недействующим п. 10.2 Положения о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, утвержденного приказом Банка России от 15.09.1997 г. № 02-395. В этом решении суд, в частности, указал, что в отличие от нормативных актов, подлежащих в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России государственной регистрации, которые являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических
35 Джоусе-Иванина М. Нормативно-правовой акт в системе источников российского права: дис. ... канд. юр. наук. М., 2010. С. 77-78.
36 Между прочим, с учетом ограничений и запретов, налагаемых Федеральным законом № 79-ФЗ, в число государственных гражданских служащих может попасть далеко не любой гражданин РФ.
37 См.: Полетаев Ю. Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М., 2005.
лиц, локальные нормативные акты Банка России имеют юридическую силу только для системы Банка России и служащих системы Банка России. Нормативные акты Банка России, устанавливающие порядок обеспечения функционирования системы Банка России, не подлежат государственной регистрации (ч. 5 ст. 7 Закона о Банке России).
Банк России, как работодатель, вправе принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права; закон не требует государственной регистрации и обязательного опубликования таких актов38.
Определением Верховного Суда РФ от 11.03.2010 г. № КАС09-69839 данное решение оставлено без изменения.
Приведем пример из другой области законодательства. В силу п. 2 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 г. № 147940, в отношении каждого здания, сооружения (за исключением жилых домов, садовых домов и т. д.) руководителем органа государственной власти, органа местного самоуправления, организации независимо от того, кто является учредителем (далее — руководитель организации) или иным должностным лицом, уполномоченным руководителем организации, утверждается инструкция о мерах пожарной безопасности в соответствии с требованиями, установленными разделом XVIII названных Правил.
Представим себе вполне возможную ситуацию. Некое федеральное учреждение, скажем, государственное учреждение по формированию государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) издало инструкцию о мерах пожарной безопасности в Гохране России. Эта инструкция действует исключительно в здании Гохрана России и на прилегающей к нему территории. Затем издается указ Президента РФ об образовании на базе данного учреждения федеральной службы и о передаче ей функций учреждения (здесь следует заметить, что таким путем в государственный орган было преобразовано другое подведомственное Минфину России учреждение41, а также что предшественник Гохрана России — Комитет РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням — имел статус государственного органа). Гохран России, возглавляемый прежним руководителем и продолжающий осуществлять свои функции в том же здании, должен утвердить ин-
38 Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 02.02.2022).
39 Там же.
40 СЗ РФ. 2020. № 39. Ст. 6056; 2021. № 23. Ст. 4041.
41 См. Указ Президента РФ от 28.10.2019 г. № 529 «Об образовании Федеральной пробирной палаты» // Там же. 2019. № 44. Ст. 6186; 2020. № 4. Ст. 346.
струкцию о мерах пожарной безопасности уже в качестве федерального органа исполнительной власти. Он находит старую инструкцию Гохрана России — учреждения, меняет по тексту слова «Федеральное государственное учреждение ...» на слова «Федеральная служба», слово «работники» — на слова «государственные гражданские служащие», возможно, вносит какие-то другие незначительные изменения, издает приказ, обеспечивает его регистрацию в Минюсте России и официальное опубликование. И перед нами как будто уже нормативный правовой акт, затрагивающий права человека. При этом его действие точно так же ограничивается конкретным зданием (пусть даже не одним) с прилегающей территорией и распространяется на тех же сотрудников, с той лишь разницей, что они теперь являются гражданскими служащими. Есть ли фундаментальные различия между инструкцией о мерах пожарной безопасности в Гохране России — учреждении и инструкцией о мерах пожарной безопасности в Гохране России — федеральной службе? Нам совершенно очевидным представляется отрицательный ответ.
Примечательно, что инструкции о мерах пожарной безопасности утверждаются в том числе территориальными органами федеральных органов исполнительной власти42, которым прямо запрещено издавать нормативные правовые акты (п. 2 Правил регистрации, п. 5.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 г. № 45243). Это подтверждает, что инструкция о мерах пожарной безопасности не является нормативным правовым актом (или, по крайней мере, нормативным правовым актом, затрагивающим права человека).
Несостоятельность сложившейся практики регистрации внутриведомственных нормативных документов отчетливо видна на примере актов субъектов, которые не относятся к государственным органам и работники которых не имеют статуса государственных служащих. Минюст России зарегистрировал, например, приказ Фонда социального страхования РФ от 31.12.2020 г. № 848 «Об утверждении Правил внутреннего трудового распорядка Фонда социального страхования Российской Федерации» (рег. № 62921 от 30.03.2021 г.). Приказ издан на основании ст. 189 Трудового кодекса РФ, ссылка на которую содержится в преамбуле приказа. Указанная статья прямо определяет ПВТР как локальный нормативный акт. Приказ прошел государственную регистрацию — следовательно, по мнению Минюста России, локальный нормативный акт может одновременно быть нормативным правовым актом, затрагивающим права человека. Возникают все те же риториче-
42 Официальный сайт МВД РФ: 77.мвд.рф/досишеп18/приказы-гу-мвд-россии-по-г.-москве/11еш/8854298 (дата обращения: 02.02.2022).
43 СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233; 2021. № 44. Ст. 7409.
ские вопросы: в чем принципиальное отличие ПВТР Фонда от ПВТР другой организации; почему только первые признаются нормативным правовым актом, затрагивающим права человека, и т. д. Причем здесь эти вопросы звучат еще более весомо. Так, если даже принять возможным, что концептуальное значение имеет, является ли распорядок «служебным» или «внутренним трудовым» и распространяется ли он на государственных служащих или на обычных работников, то для обоснования регистрации ПВТР Фонда социального страхования РФ нельзя сослаться и на это.
Еще один пример. Выше упоминался перечень должностей в Пенсионном фонде РФ и его территориальных органах, при поступлении на которые граждане и занимающие эти должности работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденный постановлением Правления Пенсионного фонда России от 04.06.2013 г. № 125п, который оспаривался в Верховном Суде РФ. В настоящее время он утратил силу, и вместо него постановлением Правления Пенсионного фонда РФ от 04.12.2017 г. № 772п44 утвержден новый перечень должностей. Данное постановление, как и прежнее, издано во исполнение п. 23 Указа Президента РФ от 02.04.2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"»45. Названный пункт предписал утвердить соответствующие перечни не только руководителям Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, государственных корпораций, но и руководителям государственных компаний, а также иных организаций, созданных на основании федеральных законов, на которые тоже распространяется законодательство РФ о противодействии коррупции. Какие же различия в правовой природе перечня должностей в Пенсионном фонде РФ и аналогичного перечня, скажем, в государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»46 обусловили ситуацию, при которой только первый из указанных перечней подлежит государственной регистрации, официальному опубликованию и может быть оспорен в Верховном Суде РФ? Мы не находим удовлетворительного ответа на этот вопрос.
44 Зарегистрировано Минюстом России 06.03.2018 г. (рег. № 50275).
45 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1670; 2021. № 46. Ст. 7675.
46 См. Перечень должностей в государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны предоставлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утв. приказом данной корпорации от 22.12.2021 г. № 15/1/2212: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 02.02.2022).
Безусловно, и Пенсионный фонд РФ, и Фонд социального страхования РФ наделены полномочиями издавать нормативные правовые акты, затрагивающие права человека. Таковы, например, постановления Правления Пенсионного фонда РФ от 13.09.2021 г. № 308п «Об утверждении Порядка извещения гражданина о назначении социальной пенсии по старости, социальной пенсии по инвалидности, страховой пенсии по старости и страховой пенсии по инвалидности, перерасчете размера страховой пенсии, фиксированной выплаты к страховой пенсии, порядке выплаты и доставки страховой пенсии по инвалидности, а также уведомления об условиях, необходимых для назначения пенсии по инвалидности»47 и от 28.09.2021 г. № 324п «Об утверждении Порядка назначения страховой пенсии по старости в автоматическом режиме»48. Законодательство обоснованно приравняло три фонда к федеральным органам исполнительной власти в части, касающейся регистрации их нормативных правовых актов49. В то же время из этого никоим образом не следует необходимость регистрации локальных нормативных актов фондов.
При характеристике внутриведомственных нормативных документов нельзя обойти вниманием один важный момент. В некоторых случаях их действием оказываются охвачены «вневедомственные субъекты», то есть субъекты, не входящие в состав (структуру) ведомства, не являющиеся его работниками, и т. п. Гражданин, пришедший на прием в государственный орган, подчиняется требованиям служебного распорядка и правилам пропускного режима этого органа; методика проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы конкретного органа касается гражданина, желающего поступить на службу в этот орган, и т. д. Но это не превращает указанные акты в общеобязательные. Как верно пишет А. А. Сергеев, «распространение нормативных правовых актов на тех или иных лиц, как правило, не зависит от воли этих лиц ... Для локальных нормативных актов характерна явно выраженная добровольность вступления в группу лиц, для которых эти акты обязательны (свобода трудовых отношений, свобода гражданско-правового договора с организацией, локальные акты которой будет необходимо соблюдать, и т. п.).»50. Кроме того, сфера действия названных актов ограничена рамками издавших их органов, а их отличие от «вневедомственных»
47 Зарегистрировано Минюстом России 20.10.2021 г. (рег. № 65488).
48 Зарегистрировано Минюстом России 28.10.2021 г. (рег. № 65617).
49 См. Указ Президента РФ от 20.03.2001 г. № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 13. Ст. 1216; 2010. № 4. Ст. 368.
50 Сергеев А. А. Указ. соч. С. 13.
нормативных правовых актов видно невооруженным глазом. Так, утверждаемый МВД России порядок доставления лиц, находящихся в состоянии опьянения, в специализированные организации действует вне пределов данного ведомства, распространяясь на неопределенный круг лиц, не входящих в структуру МВД России, независимо от их воли. Утверждаемый Минпросвещения России или Минобрнауки России порядок перевода обучающихся в другую образовательную организацию является актом внешнего действия, затрагивает права и обязанности неопределенного круга обучающихся и образовательных организаций. То же относится и к утверждаемым Минсельхозом России правилам рыболовства, утверждаемым Минприроды России правилам охоты и т. д. По нашему убеждению, вводя в начале 90-х гг. прошлого века государственную регистрацию ведомственных нормативных правовых актов, государство имело в виду именно такого рода акты, и именно такого рода акты подразумеваются в п. 10 Правил регистрации под нормативными правовыми актами, затрагивающими права человека.
При таком подходе государственной регистрации должны подлежать в первую очередь акты министерств, реже — федеральных служб и агентств. Сложившаяся практика регистрации Минюстом России большого массива внутриведомственных актов федеральных служб и агентств не согласуется с их статусом, определенным Указом № 314. Нормативно-правовое регулирование Указом № 314 отнесено к функциям федеральных министерств; федеральные службы и федеральные агентства, по общему правилу, осуществлять нормативно-правовое регулирование не могут. Бесспорно, имеется ряд федеральных служб и (в меньшей степени) агентств, обладающих достаточно широкими нормотворческими полномочиями (один из ярких примеров — ФНС России). Общеобязательные нормативные правовые акты служб и агентств, вне сомнения, должны проходить государственную регистрацию и официальное опубликование. Однако это не колеблет принципиального положения, что издание нормативных правовых актов, затрагивающих права человека, — прерогатива федеральных министерств. Регистрация Минюстом России множества актов двух других разновидностей федеральных органов исполнительной власти, по нашему мнению, не учитывает это основополагающее правило.
Подытожим сказанное. Следует отойти от практики регистрации в Минюсте России внутриведомственных нормативных документов, поскольку они не являются нормативными правовыми актами, затрагивающими права человека. Данная мера, помимо прочего, приведет к значительному снижению нагрузки как на Минюст России, так и на субъектов внутриведомственного нормотворчества, уменьшит их финансовые и временные затраты. Затраты ведомств-разработчиков связаны в том числе с подготовкой материалов для направления на регистрацию
(справка, прилагаемая к акту, сопроводительное письмо о направлении акта на регистрацию и т. д.); для Минюста России снижение нагрузки будет вызвано в первую очередь существенным уменьшением числа актов, подлежащих правовой и антикоррупционной экспертизам.
Важно подчеркнуть, что регистрация актов Минюстом России — не единственный механизм обеспечения их соответствия актам более высокой юридической силы. Отказ от регистрации внутриведомственных нормативных документов не означает исключения других форм контроля за их законностью (прокурорский надзор, рассмотрение дела судом и т. д.).
Согласимся, что не всегда просто провести четкую границу между общеобязательными и внутриведомственными нормативными актами и что определить исчерпывающий перечень последних вряд ли возможно. В то же время это не должно служить препятствием для реализации предлагаемой нами меры. При решении вопроса о необходимости государственной регистрации конкретного акта допустимо пользоваться следующей подсказкой: если аналогичный акт издан субъектом, который заведомо не уполномочен издавать нормативные правовые акты, затрагивающие права человека, то соответствующий акт федерального органа исполнительной власти (приравненного к нему субъекта) не подлежит регистрации. Например, при рассмотрении приказа Минэкономразвития России от 03.08.2021 г. № 463 можно отыскать приказ Счетной палаты РФ от 05.12.2011 г. № 121 или Положение о порядке сообщения работниками аппарата Верховного Суда Российской Федерации о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, утвержденное приказом Председателя Верховного Суда РФ от 22.03.2018 г. № 217/кд51. Поскольку издание как Верховным Судом РФ, так и его Председателем нормативных правовых актов, затрагивающих права человека, противоречит основам российского права, приказ Минэкономразвития России должен быть возвращен Минюстом России как не нуждающийся в регистрации.
Также можно предложить обращение к опыту Республики Беларусь. Статья 5 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 г. № 130-3 «О нормативных правовых актах» 52 определяет локальный акт как официальный документ, принятый (изданный) нормотворческим органом (должностным лицом), устанавливающий обязательные правила поведения в целях регулирования вопросов организации внутренней деятельности данного нормотворческого органа (его территориаль-
51 Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 02.02.2022).
52 Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь: URL: pravo. by/document/?guid=3871&p0=H11800130 (дата обращения: 02.02.2022).
ных органов), подчиненных ему (входящих в его состав, систему) организаций. Далее в статье перечисляются виды актов, относящиеся к локальным, — например, акты, действие которых ограничивается нормотворческим органом (его территориальными органами), подчиненными ему (входящими в его состав, систему) организациями. В силу ст. 48 Закона № 130—3 локальные акты не подлежат юридической экспертизе в Министерстве юстиции.
Аналогичные положения можно предусмотреть, например, в Правилах регистрации и (или) Разъяснениях. Хотя мы считаем, что внутриведомственные нормативные документы, отдельные примеры которых мы приводили, не подлежат регистрации и по действующему законодательству, внесение соответствующих изменений могло бы снять сомнения на этот счет.
список литературы
1. Ермаков Э. Ю. Обжалование локальных нормативных актов в судебном порядке // Судья. 2020. № 12. С. 41-44.
2. Папуша А. А. Соотношение нормативных правовых актов и локальных нормативных актов // Академический юридический журнал. 2019. № 3. С. 36-41.
3. Рамазанов Р. У. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как эффективный способ противодействия коррупции // Право и политика. 2011. № 10. С. 1674-1678.
4. Сергеев А. А. Источники российского права: вопросы классификации и некоторые тенденции развития // Российский юридический журнал. 2017. № 5. С. 9-17.
Статья поступила в редакцию 24.01.2022; одобрена после рецензирования 10.03.2022; принята к публикации 20.04.2022
Original article Nikita Ye. Alenkin*
on legal nature of intradepartmental normative documents
Abstract. The article analyses views on intradepartmental normative document in terms of correlation of the concepts «normative legal act» and «local normative act» in
* Ph.D. (Law) (Moscow, Russia)
legislation, function of Ministry of justice of Russia, regulatory document control and juridical literature. Referring to the theoretical division of departmental normative acts into generally binding and intradepartmental ones, author assumes the synonymy of the concepts «normative legal act affecting the rights, freedom and duties of a person and citizen», «normative legal act mandatory for federal state authorities, state authorities constituent entities of the Russian Federation, local governments, as well as legal entities and individuals» and «generally binding normative act». It is substantiated that intradepartmental normative documents cannot be considered normative legal acts affecting the rights, freedom and duties of a person and a citizen, since they apply to a certain circle of persons and their effect does not go beyond the limits of the relevant department. Considering specific departmental normative acts registered by the Ministry of Justice of Russia or challenged in the Supreme Court of the Russian Federation, the author shows the impossibility of classifying them as generally binding normative acts, including citing as an example similar documents issued by entities not authorized to exercise legal regulation. It is proposed to abandon the practice of state registration of intradepartmental regulatory documents, the advantage of this abandonment from a practical point of view is noted.
Keywords: normative legal act, departmental normative legal act, intradepartmental normative document, Ministry of Justice of Russia, registration of departmental normative legal acts.
For citation: Alenkin, N. Ye. (2022). On legal nature of intradepartmental normative documents. Moscow University Bulletin. Series 11. Law, 2, pp. 100—123 (in Russ.).
Bibliography
1. Ermakov, E. Y. (2020). Appealing local regulations in court. Judge, 12. Pp. 41-44 (in Russ.).
2. Papusha, A. A. (2019). Correlation between normative legal acts and local normative acts. Academic legal journal, 3. Pp. 36-41 (in Russ.).
3. Ramazanov, R. U. (2011). Anti-corruption expertise of normative legal acts and their projects as an effective way to combat corruption. Law and politics, 10. Pp. 1674-1678 (in Russ.).
4. Sergeev, A. A. (2017). Sources of Russian Law: Classification Issues and Some Development Trends. Russian Legal Journal, 5. Pp. 9-17 (in Russ.).
The article was submitted 24.01.2022; approved 10.03.2022; accepted 20.04.2022
