К вопросу о правовой природе ведомственных актов ограниченного пользования Текст научной статьи по специальности «Право»

И. Н. Дехтярь,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии

I.N. Dekhtyar,

Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Administrative and Municipal Law, Saratov State Law Academy ivandehtyar@mail.ru

Д.В. Абакумов, D.V. Abakumov,

кандидат юридических наук, Candidate of Law, Associate Professor доцент кафедры административного of the Department of Administrative

и муниципального права and Municipal Law, Saratov State ^

Саратовской государственной Law Academy g

юридической академии abakumov_d@mail.ru g

g

DOI: 1

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ВЕДОМСТВЕННЫХ !

АКТОВ ОГРАНИЧЕННОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ 1

£

Аннотация: актуальность статьи обусловлена наличием правовой неопреде- ®

ленности в статусе локальных актов под грифом «Для служебного пользования», g

издаваемых органами государственной власти. На практике, в случае установления С

пропускного режима на объекте, указанные акты закрепляют правила поведения, £

распространяющиеся не только на сотрудников ведомства, издавшего такие акты, ä

но и на иных граждан, вынужденных соблюдать пропускной режим. Цель статьи й

заключается в установлении правовой природы ведомственных актов ограниченного |||

пользования, соотношения правовых категорий «локальный акт» и «нормативный §

правовой акт». Достижению цели способствовало использование общенаучных ме- -1

тодов познания (анализ, синтез) и формально-юридического метода. Сделан вывод 1

о том, что положения ведомственных актов ограниченного пользования не должны |

регулировать вопросы, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, о

не имеющих возможности ознакомления с такими актами. !

о

Ключевые слова: служебная тайна, нормативный акт, локальный акт, правовой ^

з

акт, пропускной режим. в

161

ON THE QUESTION OF THE LEGAL NATURE OF DEPARTMENTAL ACTS OF LIMITED USE

Abstract: the relevance of the article due to the presence of legal uncertainty in the 3 3:

status of local acts marked "For official use" issued by public authorities. In practice, if ^ i?

a permit regime established at an object, these acts fix the rules of conduct that apply not y

only to employees of the department that issued such acts, but also to other citizens who 0

n

forced to comply with the permit regime. The purpose of the article is to establish the legal nature of departmental acts of limited use, the relationship between the legal categories "local act" and "normative legal act". The achievement of the goal facilitated by the use of general .scientific methods of cognition (analysis, synthesis) and the formal legal method.

It concluded that the provisions ofdepartmental acts of limited use should not regulate issues affecting the rights, freedoms and obligations of citizens who do not have the opportunity to familiarize themselves with such acts.

Keywords: official .secret, normative act, local act, legal act, access control.

В юридической науке сведения, содержащиеся в локальных актах, изданных под грифом «Для служебного пользования», рассматриваются как информация, ставшая доступной гражданину при исполнении им своих служебных (трудовых) обязанностей в организации любой организационно-правовой формы и формы собственности [1]; информация, выработанная самим органом власти; конфиденциальные сведения о гражданах и организациях, собранные органом власти в процессе реализации полномочий [2, с. 188]; несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, „о ограничения на распространение которой диктуются служебной го необходимостью [3].

Служебная информация ограниченного распространения может рассматриваться также как служебная информация о деятельности органа публичной власти, запрет на распространение которой установлен федеральным законом; служебная информация органа 2 публичной власти, являющаяся конфиденциальной информацией ^ других лиц (доверителей), но ставшая известной должностным — лицам органа публичной власти, государственным служащим, § муниципальным служащим (держателям) в силу исполнения ими должностных обязанностей [4].

Общей чертой указанных определений является рассмотрение информации, которая содержится в локальных актах, изданных под грифом «Для служебного пользования», как информации, ограничение о на распространение которой диктуется служебной необходимостью. ^ Ограничение доступа к такой информации вводится для эффективной С реализации функций государства, защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц.

162 Возникает вопрос о территориальных пределах действия локаль-^ ных актов, изданных под грифом «Для служебного пользования», (V а именно о возможности установления такими актами прав и обязан® ностей для граждан (лиц), не находящихся в служебных (трудовых) ^ отношениях с соответствующими органами и, как следствие, не имеющих права на ознакомление с ними.

В части 3 ст. 15 Конституции РФ [5] указано, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права,

I

С

свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N° 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [6] в п. 4 ст. 8 закреплено, что не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления.

Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 § «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной § информацией ограниченного распространения в федеральных органах § исполнительной власти, уполномоченном органе управления исполь- С зованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической § деятельности» [7] содержит положение о том, что к служебной инфор- I. мации ограниченного распространения не могут быть отнесены акты 1

"о

законодательства, устанавливающие правовой статус государственных £ органов, организаций, общественных объединений, а также права, £ свободы и обязанности граждан, порядок их реализации. |

Следует отметить, что нормативный правовой акт - это офи- § циальный документ, принятый (изданный) в определенной форме | правотворческим органом в пределах его компетенции и направ- 5 ленный на установление, изменение и отмену правовых норм. Пока § нормативный правовой акт не опубликован, он не имеет юридической о силы. Нормативный правовой акт всегда содержит нормы права - | общеобязательные формально-определенные правила поведения, | установленные и обеспеченные обществом и государством. §

Положения локальных актов, изданных под грифом «Для служеб- ° ного пользования», касаются внутриорганизационных (служебных) § правоотношений, складывающихся в рамках конкретного государ- § ственного органа. Поскольку документы с пометкой «Для служебного | пользования» официальному опубликованию не подлежат, данные локальные акты не могут устанавливать правила, касающиеся граж- 163 дан (лиц), не находящихся в служебных (трудовых) отношениях ^ ^ с соответствующими органами и, как следствие, не имеющих права и а: на ознакомление с ними. Положения таких актов не могут регулиро- сС ^ вать вопросы, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, | Ц и порядок их реализации. § 1

В территориальных органах внутренних дел издаются различного рода приказы, инструкции, имеющие статус «Для служебного пользования». Вместе с тем соотнесение п. 1 и 2, подп. 4 и 11 п. 11,

164

локальные акты, действующие на территории административных зданий и охраняемых объектов, на практике регламентируют прави-

подп. 3, 7, 9, 10 п. 20 Указа Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» [8] приводит к выводу, что полномочиями по нормативно-правовому регулированию вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, наделено исключительно Министерство, а не его территориальный орган. Это еще раз подтверждает, что акты, изданные под грифом «Для служебного пользования», ограничены для ознакомления и не отвечают характеристикам нормативных правовых актов.

В то же время, согласно подп. 20 п. 19 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации [8], руководитель тер-„о риториального органа может издать в пределах своей компетенции го правовые акты по вопросам организации деятельности территориального органа, подчиненных органов и организаций. Нередко такие

1 8

со ла пропускного режима, вводят ограничение на пронос гражданами

2 различных предметов, например мобильных телефонов. Данные ^ ограничения обосновываются необходимостью обеспечения безопас-— ности и антитеррористической защищенности объектов. В пункте 25 § ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О по-^ лиции» [9] также установлено право полиции обеспечивать безопас-§ ность и антитеррористическую защищенность зданий, сооружений, ^ помещений и иных объектов федерального органа исполнительной

власти в сфере внутренних дел, его территориальных органов, органи-о заций и подразделений, требовать от граждан соблюдения пропускного ^ и внутриобъектового режимов на охраняемых полицией объектах. С Однако представляется, что акты, определяющие порядок такого досмотра, не могут выступать актами ограниченного пользования, поскольку связаны с определенными ограничениями прав граждан. ^ Так, Приказом УМВД России по г. Краснодару от 6 августа 2019 г. (V № 441 «О мерах по обеспечению безопасности и антитеррористиче-® ской защищенности зданий, сооружений, помещений и иных объектов ^ Управления МВД России по городу Краснодару» [10] установлено, что на все охраняемые объекты Управления запрещается вносить (выносить) опасные вещества и предметы, обладающие опасными свойствами (токсичными, взрывоопасными, пожароопасными, высокой реакционной способностью), не связанные с выполнением служебных

обязанностей сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих, работников Управления, а также специальные технические средства для несанкционированного получения информации, наличие которых у посетителя либо их применение (использование) может представлять угрозу для безопасности окружающих и объектов Управления. Сотрудники подразделений, осуществляющие сопровождение граждан в административные здания (объекты) Управления МВД России по г. Краснодару, несут ответственность и обеспечивают контроль за использованием данными гражданами мобильных телефонов, смартфонов, планшетных компьютеров, ноутбуков, а также g иных технических средств. Производство кино- и фотосъемки, звуко- | и видеозаписи разрешается по рапорту, подписанному начальником | подразделения, где будет производиться кино-, фотосъемка, и ут- Ц вержденному начальником Управления. Принятый акт опубликован, § и вводимые ограничения не скрываются под грифом секретности. I.

Подводя итог изложенному, следует сделать вывод о недопусти- 1

мости введения локальными актами запретов и ограничений, распро- :§

(D

страняющихся на граждан, не имеющих возможности ознакомления g

с такими актами. Целесообразно закрепить порядок осуществления |

мер по обеспечению безопасности и антитеррористической защищен- §

ности зданий, сооружений, помещений и иных объектов МВД России |

на уровне официально опубликованного нормативного правового акта а

Министерства. Данный акт позволит урегулировать пропускной ре- |

жим на охраняемых объектах, в том числе: регламентировать порядок о

проноса на объекты мобильных телефонов и технических устройств, |

предназначенных для фотосъемки и видеозаписи; устанавливать по- |

рядок пропуска на объекты сотрудников, автотранспортных средств g

и грузов; закрепить перечень лиц, имеющих право на вход на терри- °

торию объектов; утвердить перечень документов, удостоверяющих § личность, необходимых для прохода на объекты, а

единообразие в правоприменительной практике. |

Список литературы:

165

1. Гаврилов, Э.П. К вопросу об охране коммерческой, служебной и лич- " ной тайны: гражданско-правовые аспекты / Э.П. Гаврилов // Хозяйство ^ ^ и право. - 2003. - № 5. - С. 28-34. б ¿а

2. Ковалева, Н.Н. Государственное управление в информационной сфере й

/ Н. Н. Ковалева. - Саратов : КУБиК, 2011. - 223 с. ||

3. Воронов, А.М. Институт служебной тайны в системе обеспечения ю информационной безопасности Российской Федерации / А.М. Воронов, Н.М. Кожуханов // Вестник Российской таможенной академии. - 2010.

- № 1. - С. 82-86.

4. Холодная, Е.В. О сущностных признаках служебной тайны / Е.В. Холодная // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2019. - № 2. - С. 125-129.

5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Рос. газ. - 1993. - 25 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 11, ст. 1416.

6. Об информации, информационных технологиях и о защите информации : федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 31, ч. 1, ст. 3448; 2022. - № 1, ч. 1, ст. 10.

7. Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности : постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 (в ред. от 6 ав-

„0 густа 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 30, ч. 2, ^ ст. 3165; 2020. - № 33, ст. 5389.

§ 8. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел

* Российской Федерации и Типового положения о территориальном ор-^ гане Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту § Российской Федерации : указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 3 (в ред. от 22 декабря 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. | - 2016. - № 52, ч. 5, ст. 7614; 2021. - № 52, ч. 1, ст. 9121. ^ 9. О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред.

от 21 декабря 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. | - № 7, ст. 900; 2021. - № 52, ч. 1, ст. 8983.

I— 10. Официальный сайт МВД России. ЦКЬ: https://краснодар.23.мвд.рф/

с^еш/^а1_тБэгтайоп/о-мерах-по-обеспечению-безопасности-и-ан (дата

0 обращения: 28.02.2022).

1

166

Я

«V О «V

со