CC BY
31
Научная статья УДК 340.130.5
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-256-260 NIION: 2003-0059-2/22-258 MOSURED: 77/27-003-2022-02-457
Дублирование норм российского законодательства как проблема его подробной регламентации в нормативных актах МВД России
Кирилл Александрович Чернигин1, Станислав Александрович Иванов2
1 Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Белгород, Россия, kchernigin@yandex.ru
2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, ivan.tgp@yandex.ru
Аннотация. Анализ современного ведомственного нормотворчества на примере МВД России свидетельствует о наличии такой актуальной проблемы при подготовке нормативных правовых актов как дублирование нормативного материала, поскольку такое дублирование представляет собой копирование норм большей юридической силы без каких-либо ссылок на используемый акт и без последующего их развития и должна расцениваться как дефектный инструмент, способствующий возникновению «расплывчатости» нормативных предписаний для правоприменителя. Помимо этого, практика такого дублирования создает неопределенность в иерархии нормативных правовых актов, что, в свою очередь, ведет к снижению эффективности правового механизма, регулирующего общественные отношения.
Ключевые слова: федеральный закон, ведомственное нормотворчество, нормативный правовой акт, юридическая техника, дублирование нормативного материала, правотворческий процесс
Для цитирования: Чернигин К. А., Иванов С. А. Дублирование норм российского законодательства как проблема его подробной регламентации в нормативных актах МВД России // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 2. С. 256-260. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-256-260.
Original article
Duplication of the norms of Russian legislation as a problem of its detailed regulation in the regulations of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Kirill A. Chernigin1, Stanislav A. Ivanov2
1 Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I.D. Putilin, Belgorod, Russia, kchernigin@yandex.ru
2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia, ivan.tgp@yandex.ru
Abstract. The analysis of modern departmental rulemaking on the example of the Ministry of Internal Affairs of Russia indicates the presence of such an urgent problem in the preparation of normative legal acts as duplication of normative material, since such duplication is a copying of norms of greater legal force without any references to the act used and without their subsequent development and should be regarded as a defective tool that contributes to the emergence of «vagueness» for the law enforcement officer. In addition, the practice of such duplication creates uncertainty in the hierarchy of normative legal acts, which, in turn, leads to a decrease in the effectiveness of the legal mechanism regulating public relations.
Keywords: federal law, departmental rulemaking, normative legal act, legal technique, duplication of normative material, law-making process
For citation: Chernigin K. A., Ivanov S. A. Duplication of the norms of Russian legislation as a problem of its detailed regulation in the regulations of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(2):256-260. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-256-260.
© Чернигин К. А., Иванов С. А., 2022
Ускоренное развитие современного общества, выработка новых правовых и социальных взаимоотношений между гражданином и государством напрямую указывает на необходимость совершенствования многоуровневого российского законодательства. Указанное обстоятельство свидетельствует о непрерывном росте объема российского законодательства всех уровней, в том числе ведомственных нормативных правовых актов, издаваемых в его исполнение. Важно подчеркнуть, что по состоянию на ноябрь 2021 года, согласно электронному порталу «Нормативные правовые акты в Российской Федерации», за ведение которого ответственно Министерство юстиции Российской Федерации, в стране насчитывается 133 676 нормативных правовых актов федерального уровня, а нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 65 460 документов1, что составляет около половины федерального массива нормативных актов.
Различные аспекты развития российского законодательства в целом с момента его становления и до современного состояния исследовали такие видные ученые-юристы как А. С. Пиголкин, Ю. Н. Тихомиров, В. М. Баранов, С. С. Алексеев и другие. Их усилиями были предложены и внедрены множество различных процедур в правотворческий процесс Российской Федерации, а также различные приемы правотворческой и правосистематизационной техники.
Однако в настоящее время по результатам теоретического и практического исследования российского законодательства было выявлено, значительное количество проблем, одна из которых это проблема стремительного развития ведомственного нормотворчества, содержащая признаки сравнительно-правового, визуального, структурного, понятийного характера и касающаяся дублирования нормативного материала в ведомственных нормативных актах, в том числе и в нормативных актах МВД России, что, собственно, и предполагается исследовать в рамках настоящей статьи.
Особое внимание данной проблеме уделяется не случайно, ведь приводя статистические данные и указывая на увеличение документов, содержащих нормативные предписания по различным сферам деятельности, отмечается, что их количество влияет на их качественную составляющую. На основании вышеизложенного следует согласиться с позицией Е. А. Романовой, которая отмечала, что проблематика текстового содержания нормативных правовых актов нуждается в особом тщательном теоретическом рассмотрении как с позиции теории государства и права, так и с точки зрения других наук, а также различных
1 Нормативные правовые акты в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный портал Научного центра правовой информации при Минюсте России. URL: http://pravo.minjust ru/ (дата обращения: 05.11.2021).
юридических инструментов, в частности нормативный материал должен быть подвергнут тщательному технико-юридическому анализу [1, с. 57].
Дословное дублирование положений российского законодательства в ведомственном нормативном акте может быть в 2-х формах: без конкретных ссылок на использованные нормативные предписания, либо, наоборот, с указанием соответствующей ссылки.
Описывая причины данного инструмента развития нормативных предписаний, О. В. и В. В. Фроловы обращают внимание на то, что высокий рост издания нормативных правовых актов порождает их «лишнее» количество, что в свою очередь производит дублирование и юридические противоречия [2, с. 5]. С указанными авторами необходимо согласиться в том, что неизбежность дублирования нормативных предписаний занимает прочные позиции в правотворчестве, в связи с большим количеством принимаемых нормативных правовых актов. Однако, чтобы решить эту проблему, нельзя существенно ограничивать количество издаваемых актов, ввиду высокодинамичного развития общественных отношений.
При обсуждении такой проблемы как дублирование нормативного материала, необходимо ответить на ряд вопросов: какое юридическое значение заключено в дублировании нормативного материала российского законодательства в ведомственных нормативных актах? Имеется ли в этом смысл и целесообразность? Является ли дублирование дефектным инструментом в правотворчестве?
Для наиболее полного определения того как дублирование нормативного материала российского законодательства отражается в нормативных правовых актах МВД России можно обратить внимание на два документа, а именно: Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденное Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 10652 и Положения об осуществлении в системе Министерства внутренних дел Российской федерации проверки до-
2 Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 (ред. от 10.12.2020) «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (вместе с «Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению») // Собрание законодательства Российской Федерации. 28.09.2009. № 39. Ст. 4588.
стоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством внутренних дел Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, и работниками, замещающими указанные должности, утвержденное Приказом МВД России от 26 июня 2013 г. № 4721. Изучив указанные нормативные правовые акты, можно сделать вывод о том, что ведомственное Положение слово в слово дублирует права и обязанности субъектов соответствующей проверки, а также сам порядок и сроки проверки. Исключение составляет только то, что ведомственное положение конкретизирует должностных лиц, осуществляющих данную проверку.
Помимо этого, следует обратить внимание на пример еще одного дублирования. Так, в части 3 статьи 2 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», содержится информация об элементном составе денежного довольствия сотрудника органов внутренних дел2. Вместе с тем, в пункте 1 Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом МВД России от 31 марта 2021 г. № 1813 полностью дублирована норма, изложенная в вышеуказанном федерально законе, с указанием ссылки. Исходя из этого, можно сделать вывод, что субъект, ответственный за подготовку ведомственного нормативного акта не учел юридическую значимость и смысл дублирования указанной нормы, чем
1 Положение об осуществлении в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством внутренних дел Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, и работниками, замещающими указанные должности, утвержденное Приказом МВД России от 26 июня 2013 г. № 472 // Российская газета. 24.09.2013. № 160.
2 Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. № 157. 21.07.2011.
3 Порядок обеспечения денежным довольствием сотрудников органов
внутренних дел Российской Федерации, утвержденный приказом МВД России от 31 марта 2021 г. № 181 // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru. 29.04.2021.
поставил в один ряд федеральный закон и ведомственный нормативный акт.
Кроме этого, можно привести пример, не относящийся к дублированию норм российского законодательства в нормативных правовых актах МВД России, но в свою очередь, свидетельствующей о том, что такая правотворческая практика лишь расширяется. Так, Министерством труда Российской Федерации в федеральные министерства было направлено письмо от 15 октября 2012 г. № 18-2/10/1-20884, приложением к которому был «Обзор типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядок их урегулирования» с рекомендациями издать соответствующие ведомственные акты, в которых должна быть учтена специфика каждого ведомства. Однако МВД России указанная информация была лишь принята к сведению, а принятия соответствующих актов не было, изменений не произведено. Сегодня в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на официальных сайтах управлений МВД России мы можем наблюдать указанный обзор, который не адаптирован для полиции, при этом указанный документ используется при проведении профилактической работы с личным составом органов внутренних дел.
Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что целью принятия какого-либо документа, содержащего нормативные предписания, является возникновение определенной потребности в регулировании новых сформировавшихся общественных отношений.
Е. А. Юртаева в своих трудах обращала внимание на то, что в случае появления на свет правовой нормы, она начинает оказывать регулирующее влияние на всю совокупность законодательства, из чего необходимость повторного издания подобной нормы в других нормативных правовых актах возникать не должна [3, с. 32]. С мнением автора необходимо согласиться, только если исследовать нормативные правовые акты равного иерархического уровня.
Однако в российском законодательстве повсеместно встречаются нормативные правовые акты меньшей юридической силы, в которых дублируется как нормативный материал, так и смысл, изложенный в нормативных правовых актах федерального уровня. Такое явление может свидетельствовать о нарушении принципа экономичности в правотворческой деятельности. Указанный принцип подразумевает под собой сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости
4 Письмо Минтруда России от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088 «Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования» (вместе с «Обзором типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урег улирования») // Документ опубликован не был.
нормативного материала, облегчения пользования им, учета и систематизации. О. Д. Овчинникова и А. М. Шаганян справедливо замечают, что нарушение такого принципа приводит к увеличению объема действующего правового регулирования, а работа правоприменителя по поиску необходимых норм усложняется [4, с. 13].
Следует заметить, что дублирование нормативного материала российского законодательства в нормативных правовых актах МВД России объединяет юридическое значение нормативного материала первоисточника. Понятно, что дублирование федеральной нормы в ведомственном документе никаким образом не влияет на характер воздействия данной правовой нормы на конкретное общественное отношение, то есть она все равно действует. Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что дублируемый материал не содержит обособленного юридического значения и оказывает негативное влияние на ведомственный нор-мотворческий процесс.
Вместе с этим, задача ведомственных нормативных актов, состоит в конкретизации норм российского законодательства в различных сферах деятельности федеральных органов исполнительной власти, то они не должны служить дубликатом его материальных норм. Напротив, ведомственные нормативные акты должны содержать большое количество процессуальных (процедурных) норм права, которые в свою очередь придают документам особую индивидуальность и самобытность, помогают налаживать организацию исполнения вышестоящих нормативных предписаний. Без существования ведомственных нормативных актов, содержащих большой объем качественных процессуальных норм права невозможно индивидуальное существование любого органа власти.
На основании вышеизложенного необходимо сделать вывод о том, что в научных кругах сложилось единое мнение, что дублирование нормативного материала как средство юридической техники в современном правотворчестве Российской Федерации, нецелесообразно. Вместе с этим, учитывая то, что совершенствование законодательного и ведомственного нормотворческого процесса еще только набирает обороты, радикально относиться к этой проблеме, не представляется возможным. По нашему мнению, рациональность использования дублирования нормативного материала, изложенного в российском законодательстве необходимо в первую очередь оценивать с точки зрения правовой корректности. Полагаем, что в настоящее время необходимо активнее унифицировать нормативные правовые акты, которые одинаково применимы в разных сферах и ведомствах, вследствие чего отпадает необходимость производить разработку и принятие дополнительных документов в рамках каждого отдельного субъекта правоприменения.
Проблему существования такого явления как дублирование, В. М. Баранов видит в недостаточном количестве высококвалифицированных специалистов в сфере издания нормативных правовых актов. Тем самым он предложил создать «корпус высокопрофессиональных норморайтеров», которые «переориентируют правотворческую политику и станут непреодолимой преградой для дефектного правотворчества» [5, с. 29].
С его позицией можно согласиться, ведь если изучить структуру МВД России, то формированием и совершенствованием нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел занимается Договорно-правовой департамент МВД России1, сотрудники которого обладают всем набором профессиональных качеств, а также технических средств для надлежащего проведения правовой работы в целом. Однако учитывая то, что в нормативных правовых актах МВД России существует проблема дублирования нормативного материала, то, что можно говорить о территориальных органах, где задача по изданию нормативных правовых актов возлагается на специалистов, обладающих меньшей компетенцией, либо на других лиц, вовсе не имеющим отношение к правовой работе.
Список источников
1. Романова Е. А. К вопросу о правовых текстах // Проблемы экономики и юридической практики. 2010. № 1. С. 55-57.
2. Фролова О. В., Фролов В. В. Российская цивилизация, государство и право : проблемы и пути их решения // Юридическая наука. 2020. № 6. С. 4-7.
3. Юртаева Е. А. Нормативность законодательства : современные модуляции в российском правотворчестве // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 28-39.
4. Овчинникова О. Д., Шаганян А. М. Некоторые проблемы соблюдения требований юридической техники в нормотворчестве органов внутренних дел // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. 2017. С. 9-14.
5. Баранов В. М. Норморайтер как профессия // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 6 (119). С. 16-29.
References
1. Romanova E. A. To the question of legal texts // Problems of economics and legal practice. 2010. № 1. P. 55-57.
2. Frolova O. V., Frolov V. V. Russian Civilization,
1 Нормативные правовые акты в Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный портал Научного центра правовой информации при Минюсте России. URL: http://pravo.minjust. ru/ (дата обращения: 05.11.2021).
State and Law : Problems and Ways to Solve // Legal Science. 2020. № 6. P. 4-7.
3. Yurtaeva E. A. Normativeness of Legislation : Modern Modulations in Russian Lawmaking // Journal of Russian Law. 2012. № 11. P. 28-39.
4. Ovchinnikova O. D., Shaganyan A. M. Some problems of compliance with the requirements
of legal technique in the rule-making of internal affairs bodies // Bulletin of the Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2017. P. 9-14.
5. Baranov V. M. Standard writer as a profession // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2017. № 6 (119). P. 16-29.
Информация об авторах
К. А. Чернигин — адъюнкт кафедры теории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя;
С. А. Иванов — Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя.
Information about the authors
K. A. Chernigin — Adjunct of the Department of Theory of State and Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot';
S. A. Ivanov — Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot'.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 15.02.2022; одобрена после рецензирования 25.03.2022; принята к публикации 15.04.2022.
The article was submitted 15.02.2022; approved after reviewing 25.03.2022; accepted for publication 15.04.2022.
Конституционное право России. Учебник. Под науч. ред. Б.С. Эбзеева, В.О. Лучина; под общ. ред. К.К. Гасанова, Л.Т. Чихладзе. 471 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Учебник подготовлен с учетом изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 г., а также изменений, внесенных в законодательство Российской Федерации в связи с конституционной реформой.
Дан комплексный анализ основных конституционно-правовых институтов, раскрыта их правовая природа. Рассматриваются наиболее актуальные современные теоретические разработки конституционно-правовой науки и правоприменительной практики.
Исследованы новые для конституционных норм понятия, проанализировано изменение правового статуса органов публичной власти.
Для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция».
