CC BY
69
ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПРАКТИКИ ДЛЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В СФЕРЕ ПРОХОЖДЕНИЯ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
THE IMPORTANCE OF LEGAL PRACTICE FOR LAWMAKING IN THE SPHERE OF SERVICE IN THE BODIES OF THE INTERNAL AFFAIRS OF THE RUSSIAN FEDERATION
УДК 340.12
О.В. КУЛИК,
адъюнкт (Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Россия, Москва) hoigel@gmail.com
OLEG V. KULIK,
postgraduate (Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Russia, Moscow)
Аннотация: в статье рассматриваются особенности современного правотворчества в сфере прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации. Проводится сравнительный анализ правовых основ прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации до и после реформирования МВД России на предмет полноты и качества правового регулирования, устранения правовых пробелов и коллизий. При этом в качестве критерия для оценки действующих нормативных правовых актов выступает учет в них сложившейся полезной правовой практики. На основе проведенного анализа сделан вывод о возможности и степени легализации правовой практики в нормативных правовых актах, регулирующих прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
Определяется место федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и МВД России в разработке нормативных правовых актов различного уровня - законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственных приказов. В этом отношении сравниваются возможности легализации правовой практики при выполнении МВД России отдельных правотворческих функций и в рамках ведомственного правотворчества. При этом отмечается, что учитывая его особенности, ведомственное правотворчество имеет ряд преимуществ для создания норм, отвечающих правовой практике.
В контексте легализации правовой практики отдельное внимание автор уделяет мониторингу правоприменения и использованию его результатов для правотворчества в сфере прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации. Приводятся конкретные примеры оформления правовой практики, выявленной в ходе мониторинга правоприменения, в нормативных правовых актах, регулирующих прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
Ключевые слова: право, правовое регулирование, правотворчество, правовая практика, легализация, легализация правовой практики, правоприменение, мониторинг правоприменения, органы внутренних дел.
Abstract: the article defines the features of modern lawmaking in the sphere of service in the internal affairs bodies of the Russian Federation. The author gives a comparative analysis of the legal basis for the service in the internal affairs bodies of the Russian Federation before and after the reform of the Ministry of Internal Affairs of Russia for completeness and quality of legal regulation, elimination of legal gaps and collisions. At the same time, the adopted normative legal acts are evaluated with a view to taking into account the established legal practice in them. Based on the analysis, a conclusion was made about the possibility and degree of legalization of legal practice in normative legal acts regulating the service in the internal affairs bodies of the Russian Federation.
The place of federal executive bodies of the Russian Federation and the Ministry of Internal Affairs of Russia in the development of normative legal acts of various levels - laws, acts of the President of the
Russian Federation and the Government of the Russian Federation, departmental orders is determined. The possibilities of legalization of legal practice in the performance of certain law-making functions by the Ministry of Internal Affairs of Russia and within the framework of departmental lawmaking are compared in this point of view. Also it is noted that, given its peculiarities, departmental lawmaking has a number of advantages for creating norms that correspond to legal practice.
In the context of legalization of legal practice, the author pays special attention to law enforcement monitoring and using its results for law-making in the sphere of service in the internal affairs bodies of the Russian Federation. Specific examples of accounting of legal practice, revealed during the law enforcement monitoring, in normative legal acts regulating the service in the internal affairs bodies of the Russian Federation, are given.
Keywords: law, legal regulation, lawmaking, legal practice, legalization, legal practice legalization, law enforcement, monitoring of law enforcement, bodies of internal affairs.
Служба в органах внутренних дел Российской Федерации (далее - органы внутренних дел) -особый вид государственной службы, спецификой которой является реализация публичных интересов, что предопределяет наличие у сотрудников органов внутренних дел (далее - сотрудники) специального правового статуса, обусловленного выполнением конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности1, 2. Подобное определение службы в органах внутренних дел предполагает, что связанные с ней правоотношения должны регулироваться специальными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы поступления, прохождения и увольнения со службы в органах внутренних дел, правовой статус сотрудников, условия осуществления ими своих прав и обязанностей и устанавливающими им необходимые социальные гарантии. В связи с этим вопросы, связанные с правовым регулированием службы в органах внутренних дел, от организации правотворчества в указанной сфере до толкования действующих правовых норм и формирования правоприменительной практики приобретают особую актуальность.
В настоящее время на законодательном уровне прохождение службы в органах внутренних дел регулируется Федеральными законами от
1 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2014 г. № 1405-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зайцева Андрея Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 7 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.М. Асельдерова, К.Г. Рабаданова, Г.К. Су-лейманова и Е.В. Тарышкина» [Электронный ресурс] Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»3, от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4 и от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5 (далее - Закон о службе). Помимо указанных федеральных законов, в сфере прохождения службы в органах внутренних дел действует значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, среди которых более 5 указов Президента Российской Федерации, 7 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и свыше 50 приказов МВД России. Отличительной особенностью указанной правовой базы является то, что она была сформирована в рамках реформирования МВД России и органов внутренних дел и актуализирована для выполнения стоящих перед ними целей и задач.
Принятию новых нормативных правовых актов предшествовало их общественное обсуждение, тщательный анализ практики применения предшествующего законодательства о службе в органах внутренних дел, выявление его положительных сторон и правовых пробелов, рассмотрение законопроектов и проектов актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской
3 Федеральный закон от 7февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
4 Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 30. Ст. 4595.
5
° Федеральный закон 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 49. Ст. 7020.
Федерации и приказов МВД России специальными рабочими группами, направление их на предварительное ознакомление в территориальные органы МВД России и ведущие образовательные организации системы МВД России. В результате такого подхода к правотворчеству стало возможным создание правовых норм, максимально отвечающих потребностям МВД России и органов внутренних дел, а также отражающих сложившуюся правовую практику, которая на тот момент еще не была надлежащим образом осмыслена и легализована. То есть правовое оформление получили не только отношения, «желательные» для законодателя, но и уже сложившиеся [3, с. 234]. Это позволяет рассматривать право не только как результат государственного правотворчества, а как особо социального феномена, что в свою очередь наполняет самостоятельным смыслом исследование правовых явлений [7, с. 40].
Создание правовых норм, основанных на правовой практике, значительно упростило их толкование и применение в дальнейшем, максимально исключило возможность их противоречия друг другу и образования правовых пробелов. Учитывая изложенное, на примере правотворчества в сфере прохождения службы в органах внутренних дел становится очевидным, что для повышения эффективности государственного управления, обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина правотворчество в целом должно быть ориентировано не столько на идеализированные модели и представления о праве, но и на существующую правовую практику, которая в определенных условиях может быть легализована, то есть выражена в соответствующих источниках (формах) права, присущих конкретной правовой системе. При этом легализация правовой практики должна заключаться не в повсеместном оюридизировании сложившихся в обществе правовых моделей и конструкций, а вычленении из них полезной и востребованной правовой практики, способной трансформироваться в жизнеспособные правовые предписания. Именно в таком случае правовое регулирование какой-либо сферы общественных отношений (в частности сферы прохождения службы в органах внутренних дел) позволит не просто актуально применять его в повседневности, но и использовать для развития общества, государства и его институтов.
Надлежащее правовое регулирование прохождения службы в органах внутренних дел имеет первостепенное значение для МВД России как федерального органа исполнительной власти, прямо заинтересованного в наличии качественных нормативных правовых актов в данной сфере. И для реализации этого интереса МВД России
наделено соответствующей правотворческой компетенцией. При этом, в зависимости от вида разрабатываемого документа, данная компетенция составляет как предмет ведомственного правотворчества, так и выполнения МВД России отдельных правотворческих функций. В этом контексте необходимо разграничивать понятия «ведомственное правотворчество» и «участие МВД России в правотворческой деятельности» [9, с. 15-16].
Оговоримся, что в юридической литературе для определения процедуры создания правовых норм широкое распространение имеет также термин «нормотворчество» [2, с. 16-17; 10, с. 5]. Однако, на наш взгляд, применительно к рассматриваемому вопросу термин «правотворчество» является более подходящим. В широком понимании нормы являются предписаниями, призванными упорядочивать различные сферы жизни через установление обязательных правил поведения в типовых ситуациях. То есть нормы могут быть социальными, техническими, языковыми и другими. В связи с этим термин «нормотворчество» может предполагать создание и правил, не имеющих статуса правовых предписаний. Для нас же интерес представляет создание именно правовых предписаний.
Учитывая изложенное, наиболее удачной представляется позиция, согласно которой под ведомственным правотворчеством следует понимать разработку и принятие федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации ведомственных нормативных правовых актов [11, с. 14]. Ведомственное правотворчество МВД России является особым видом его деятельности и позволяет более детально урегулировать общественные отношения, в том числе связанные с прохождением службы в органах внутренних дел.
Таким образом, участие МВД России в правовом регулировании прохождения службы предполагает подготовку проектов федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также ведомственных приказов. Данные полномочия подтверждаются в нормативных правовых актах, регламентирующих правотворческий процесс в Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации6 государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 110 Конституции Российской
6 Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
Федерации Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Одновременно частью 3 статьи 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»7 предусмотрено, что Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Этим же Федеральным конституционным законом, а также Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 2608, определены правотворческие функции Правительства. Аналогичные нормы заложены и в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»9, устанавливающем, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр), оно уполномочено самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Правовую основу непосредственно ведомственного правотворчества составляют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 100910. В некоторых
7 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.
8 Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 23. Ст. 2313.
9 Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.
10 Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил под-
готовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.
№ 33. Ст. 3895.
работах отмечается, что, несмотря на имеющуюся правовую регламентацию участия федеральных органов исполнительной власти в правотворческом процессе, с целью унификации принимаемых ими нормативных правовых актов и определению их правотворческих полномочий целесообразным представляется принятие специальных федеральных законов о нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации [4, с. 201-202; 6 С. 233-239; 8, с. 88-89; 12, С. 13-14]. Не оспаривая возможность реализации подобных идей, отметим, что в целом отсутствие предлагаемых к разработке документов существенно на процессе правотворчества в Российской Федерации не сказывается, а их принятие не является насущной необходимостью.
Правотворческие полномочия МВД России предусмотрены пунктом 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2012 г. № 69911, в соответствии с которым оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел. Особенности ведомственного правотворчества в МВД России регламентированы [1] Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденными приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (далее - Правила)12 и Регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 17 октября 2013 г. № 85013. В Правилах также дополнительно раскрыты особенности подготовки в МВД России проектов федеральных законов, указов и распо-
11 Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 52. Ст. 7614.
12 Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» // Справочно-пра-вовая система СТРАС «Юрист».
13 Приказ МВД России от 17 октября 2013 г. № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Справочно-правовая система СТРАС «Юрист».
ряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. При этом основаниями для подготовки данных документов могут выступать поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо же прямое указание в законодательных актах.
Приведенные положения об участии федеральных органов исполнительной власти и МВД России, в частности, в разработке нормативных правовых актов не только ведомственного уровня, но и федерального законодательства, представляют интерес в плане возможности легализации правовой практики. Именно федеральные органы исполнительной власти повседневно взаимодействуют с населением и осуществляют правоприменение. В процессе данной деятельности накапливается значительный объем правовой практики, часть которой может быть в последующем легализована. В подтверждение можно привести слова Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.В. Володина о том, что одни из самых качественных законопроектов, которые «на голову выше» сенаторских, депутатских и региональных инициатив, поступают в законодательный орган от Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, поскольку «при подготовке министерских и кремлевских документов используется «солидная экспертная база министерств, ведущих экспертных центров и вузов страны» [13].
Одновременно масштабы и возможности легализации правовой практики, даже накопленной непосредственными правоприменителями, не следует абсолютизировать. Несмотря на то, что такие источники (формы) права, как нормативные правовые акты должны быть максимально приближены к сложившейся правовой практике, они в первую очередь носят общий характер и рассчитаны на неоднократное применение без привязки к конкретной ситуации, в связи с чем предусмотреть в них все случаи, возникающие в действительности, невозможно.
Возвращаясь к вопросу совершенствования правового регулирования прохождения службы в органах внутренних дел, отметим, что только в Законе о службе, в разработке которого МВД России и его профильные структурные подразделения принимали непосредственное участие, правовую практику удалось легализовать следующим образом.
Одним из нововведений Закона о службе стало закрепление повышенных квалификационных требований к сотрудникам органов внутренних дел. К числу квалификационных требований согласно статье 9 Закона о службе теперь отно-
сятся требования к уровню профессионального образования, стажу службы в органах внутренних дел или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, состоянию здоровья, уровню профессионального образования. Было установлено обязательное наличие высшего юридического образования у сотрудников, расследующих уголовные дела, осуществляющих административные расследования и рассмотрение дел об административных правонарушениях либо проведение правовых и антикоррупционных экспертиз.
Статьей 23 Закона о службе в качестве обязательного условия контракта, заключаемого с сотрудником, поступившим на службу в органы внутренних дел в образовательную организацию системы МВД России для обучения по очной форме, установлена обязанность сотрудника возместить МВД России затраты на его обучение в случае увольнения его по «отрицательным основаниям» в период обучения или в период обязательного прохождения службы после завершения обучения. При этом постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1465 утверждены правила такого возмещения и определения его размеров. Напомним, что ранее, согласно статье 11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-114 для лиц, поступивших в учебные заведения МВД России, другие учебные заведения с оплатой обучения МВД России, в контракте должен был предусматриваться срок службы в органах внутренних дел не менее пяти лет после окончания учебного заведения. Однако порядка возмещения затрат на обучение или каких-либо еще неблагоприятных последствий для выпускника, расторгнувшего такой контракт ранее оговоренного срока, в нормативных правовых актах предусмотрено не было. В связи с этим органы, организации и подразделения МВД России на свое усмотрение формировали различную правоприменительную и судебную практику выполнения статьи 11 Положения и возмещения средств, затраченных на обучение. С принятием же Закона о службе и нормативных правовых актов, разработанных с целью его реализации, механизм возмещения затрат на обучение был полностью легализован и в настоящее время успешно используется как для
14 Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении
Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
защиты имущественных интересов МВД России, так и для комплектования органов, организаций и подразделений МВД России квалифицированными специалистами.
Статья 30 Закона о службе ввела в рамки правового поля институт ротации руководителей (начальников) территориальных органов МВД России, установив предельный срок для непрерывного замещения такой должности в течение шести лет.
Статья 65 Закона о службе внесла ясность в процедуру освобождения сотрудника органов внутренних дел от выполнения служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью (ранее - отпуск по болезни). Так, в Законе о службе прямо указано, что освобождение сотрудника органов внутренних дел от выполнения служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью осуществляется на основании заключения (листка освобождения от выполнения служебных обязанностей по временной нетрудоспособности) медицинской организации МВД России, а при отсутствии такой медицинской организации по месту службы, месту жительства или иному месту нахождения сотрудника - иной медицинской организации государственной или муниципальной системы здравоохранения.
В качестве самостоятельной появилась статья 71 Закона о службе, касающаяся конфликта интересов в органах внутренних дел. До этого в подобных ситуациях правовая практика складывалась исходя из различных нормативных правовых актов антикоррупционной направленности.
В качестве примеров легализации правовой практики в приказах МВД России, принятых в период реформирования, можно привести следующие.
С принятием Порядка зачисления в распоряжение и нахождения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации в распоряжении органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 31 апреля 2013 г. № 5415, Департаменту государственной службы и кадров МВД России официально предоставлены полномочия по переводу или увольнению со службы в органах внутренних дел сотрудника, находящегося в распоряжении МВД России и проходящего службу в подразделении центрального аппарата МВД России без согласования с руководителем (начальником) соответствующего подразделения центрального аппарата МВД России.
15 Приказ МВД России от 31 января 2013 г. № 54 «Об утверждении Порядка зачисления в распоряжение и нахождения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации в распоряжении органов внутренних дел Российской Федерации» // Справочно-правовая система СТРАС «Юрист».
Приказ МВД России от 28 апреля 2014 г. № 38116 впервые за долгое время утвердил Положение о централизованном учете персональных данных гражданина Российской Федерации, поступающего на службу в органы внутренних дел Российской Федерации, определяющее порядок организации такой работы и перечень образующихся в ходе ее документов. До этого, несмотря на раздельное ведение учета документов и сведений, касающихся сотрудников, и граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел, и та, и другая деятельность осуществлялись по правилам ведения личного дела сотрудника.
Применение в последующем всех нормативных правовых актов, регулирующих прохождение службы в органах внутренних дел, в различных типовых и не типовых ситуациях, сформировало новую правовую практику. Для использования ее в процессе правотворчества и легализации в последующем, подобная правовая практика должна соответствующим образом обобщаться и анализироваться. В связи с этим особое место в разработке новых и изменении действующих нормативных правовых актов по вопросам прохождения службы занимает использование результатов мониторинга правоприменения. Приведем некоторые примеры легализации правовой практики по результатам мониторинга правоприменения в системе МВД России.
Приказом МВД России от 22 сентября 2015 г. № 903 Порядок проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденный приказом МВД России от 26 марта 2013 г. № 16117 (далее - Порядок проведения служебной проверки) дополнен пунктом 381, позволившим не согласовывать с кадровым подразделением органа, организации или подразделения МВД России, сотрудниками которого проводилась служебная проверка, проект заключения по ее результатам, в котором отсутствуют предложения о применении к сотруднику мер дисциплинарной ответственности либо иных мер воздействия, если служебная проверка проводилась в целях выявления причин, характера и обстоятельств совершенного им дисциплинарного проступка.
16 Приказ МВД России от 28 апреля 2014 г. № 381 «О некоторых вопросах централизованного учета персональных данных сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, граждан Российской Федерации, поступающих на службу в органы внутренних дел Российской Федерации» // Справочно-правовая система СТРАС «Юрист».
17 Приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Справочно-правовая система СТРАС «Юрист».
Приказом МВД России от 29 декабря 2016 г. № 92518 урегулирован блок вопросов, связанных с применением Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»19 и постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2012 г. № 21120, а также утверждена Типовая форма согласия на обработку персональных данных сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и федеральных государственных гражданских служащих системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных субъектов персональных данных.
Наиболее значимым для правового регулирования прохождения службы в органах внутренних дел в плане использования результатов мониторинга правоприменения стало принятие Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 300-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»21 в части совершенствования регулирования отдельных вопросов прохождения службы в органах внутренних дел». Данный Федеральный закон вобрал в себя практически пятилетнюю правовую практику организации кадровой работы в органах, организациях и подразделениях МВД России, что позволило существенным образом ее оптимизировать, а также разрешить ряд существовавших спорных вопросов.
Так, например, с учетом практической потребности была изменена часть 3 уже упомянутой статьи 9 Закона о службе. В настоящее время наличие высшего юридического образования является обязательным для замещения не всех должностей среднего и старшего начальству-
18 Приказ МВД России от 29 декабря 2016 г. № 925 «О некоторых вопросах обработки персональных данных в МВД России» // Справочно-правовая система СТРАС «Юрист».
19 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ст. 3451.
20 Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2012 г. № 211 «Об утверждении перечня мер, направленных на обеспечение выполнения обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О персональных данных» и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, операторами, являющимися государственными или муниципальными органами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 14. Ст. 1626.
21
Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 300-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 27. Ст. 4233.
ющего состава, выполнение обязанностей по которым предусматривает расследование или организацию расследования уголовных дел, административное расследование, рассмотрение дел об административных правонарушениях либо проведение антикоррупционных и правовых экспертиз, а только тех, которые включены в перечень, утвержденный Министром внутренних дел Российской Федерации. Такой перечень содержится в приказе МВД России от 19 сентября 2016 г. № 541 и включает в себя должности в подразделениях центрального аппарата и территориальных органов МВД России, осуществляющих предварительное расследование, а также должности в правовых и иных подразделениях, выполнение служебных обязанностей по которым предусматривает проведение антикоррупционных и правовых экспертиз. Внесение изменений в Закон о службе и издание указанного перечня позволило не только скорректировать правовые нормы, но и благотворно сказалось на комплектовании органов, организаций и подразделений МВД России.
Отмечая положительную роль мониторинга правоприменения для легализации правовой практики следует напомнить, что она должна осуществляться в соответствии с определенными принципами, одним из которых является принцип конструктивности или целесообразности. В соответствии с данным принципом легализации правовой практики субъект правотворчества должен оценить степень необходимости легализации правовой практики или возможности существования ее впредь в неюридизированном виде [5, с. 76]. Однако данный принцип, к сожалению, не всегда учитывается на практике. Например, в ходе мониторинга правоприменения Порядка проведения служебной проверки предлагалось дополнить его нормами, касающимися оформления объяснения, истребуемого от сотрудника, заключения по результатам проведения служебной проверки, составления членами комиссии по проведению служебной проверки отдельных документов, содержащих их особое мнение, в случае несогласия с общим выводом и т.п. Однако данные вопросы носят в большей степени не правовой, а организационный характер, и их решение фактически отдано на откуп непосредственному правоприменителю. Так, предусмотренный Порядком проведения служебной проверки бланк объяснения является рекомендуемым образцом и может быть изменен, к заключению по результатам проведения служебной проверки Порядок устанавливает только общие требования, не ограничивая исполнителя в содержании, а согласие или не согласие отдельных членов комиссии по проведению служебной проверки с ее выводами
может быть отражено на самом заключении по результатам проведения служебной проверки.
Ориентация на принцип конструктивности и целесообразности легализации правовой практики в таких случаях позволяет повысить эффективность мониторинга правопримения, сделать его более «осмысленным», а также существенно разгрузить всех его субъектов. Последний момент приобретает крайнюю актуальность в современных условиях оптимизации работы государственных органов Российской Федерации и МВД России в частности.
В заключение необходимо отметить, что не все изменения, вносимые в нормативные правовые акты, регулирующие прохождение службы в органах внутренних дел, в том числе по результатам мониторинга правоприменения, следует рассматривать как пример легализации правовой практики. Отдельные из них направлены на самостоятельное урегулирование новых общественных отношений, устранение правовых пробелов и коллизий, приведение правовых норм в соответствие друг другу, и их не предваряла никакая правовая практика.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы:
1. Правовое регулирование службы в органах внутренних дел сегодня осуществляется на уровне законодательных и подзаконных нормативных правовых актов нового качества. В совокупности данные нормативные правовые акты детально регламентируют весь спектр вопросов, связанных с поступлением, прохождением и увольнением со службы в органах внутренних дел, учитывая складывающуюся правовую практику в данной сфере.
2. Правовые акты, регулирующие прохождение службы в органах внутренних дел, издаются различными субъектами правотворчества, в том
числе МВД России. Деятельность МВД России по подготовке и изданию ведомственных приказов составляет предмет ведомственного правотворчества. Помимо ведомственного правотворчества, в рамках правового регулирования службы в органах внутренних дел, МВД России участвует в разработке законодательных актов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, что позволяет актуализировать их для нужд Министерства.
3. Учитывая, что правовая практика в сфере прохождения службы в органах внутренних дел формируется главным образом должностными лицами органов, организаций и подразделений МВД России, именно в ведомственном правотворчестве она учитывается в большем объеме. Кроме того, данное обстоятельство обусловливает целесообразность привлечения МВД России к правотворческому процессу на стадии подготовки законопроектов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
4. «Гибкость» ведомственного правотворчества определяет его значение для легализации правовой практики. Находясь в тесной связи с правоприменением, субъекты ведомственного правотворчества имеют перед собой «наглядный материал», основываясь на котором можно совершенствовать правовое регулирование и соответственно - отменять, изменять или создавать новые правовые нормы.
5. Легализации правовой практики в правотворчестве, в том числе и ведомственном, в сфере прохождения службы в органах внутренних дел во многом способствует использование мониторинга правоприменения и его результатов, наглядным примером чего является совершенствование правовых основ прохождения службы в органах внутренних дел.
Литература
1. Алексашин А.С. Административно-правовая регламентация в деятельности федеральных органов государственной власти: дис. ... канд.юрид. наук. - Москва, 2011.
2. Елеонский В.О. Нормотворчество в органах внутренних дел: автореферат дис. ... канд.юрид. наук. - Москва, 1992.
3. Клименко А.И. Правовая идеология современного политически организованного общества: монография. - Москва: Норма, 2017.
4. Крамской И.С., Лысенко В.А., Рязанова Н.А. К вопросу о дефинитивном ряде понятия «нормативно-правовой акт» // Вестник экономики, права и социологии. 2015. № 4. С. 199-203.
5. Кулик О.В. Принципы легализации правовой практики // Вестник Московского университета МВД России. 2017. № 3. С. 74-78.
6. Лапина М.А., Долгих И.С. Ведомственное нормотворчество МВД России: анализ состояния и перспективы развития // Административное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 233-239.
7. Мамонтов А.Г. Независимость и законность современного суда: миф и реальность // История государства и права. 2012. № 11. С. 39-42.
8. Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 88-93.
9. Урумов А.В. Правотворчество органов внутренних дел Российской Федерации: автореферат дис. ... канд.юрид. наук. - Волгоград, 2007.
10. Черников В.В., Степанов О.А., Авдейко А.Г. Организация нормотворческой деятельности в системе МВД России. -Москва, 2006.
11. Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: автореферат дис. ... канд.юрид. наук. - Москва, 2006.
12. Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества II Журнал российского права. 2006. № 5. С. 12-22.
13. Спикер Госдумы и Президент обсудили уровень подготовки законопроектов [Электронный ресурс] Режим доступа http:ll www.rbc.ruInewspaperI2017I04I25I58fe16b89a7947df624143ec (дата обращения 15 мая 2017 года).
= References =
1. Aleksashin A.S. Administrativno-pravovaya reglamentatsiya v deyatel'nosti federal'nykh organov gosudarstvennoi vlasti: dis. ... kand.yurid. nauk. - Moskva, 2011.
2. Eleonskii V.O. Normotvorchestvo v organakh vnutrennikh del: avtoreferat dis. ... kand.yurid. nauk. - Moskva, 1992.
3. Klimenko A.I. Pravovaya ideologiya sovremennogo politicheski organizovannogo obshchestva: monografiya. - Moskva: Norma, 2017.
4. Kramskoi I.S., Lysenko V.A., Ryazanova N.A. K voprosu o definitivnom ryade ponyatiya «normativno-pravovoi akt» II Vestnik ekonomiki, prava i sotsiologii. 2015. № 4. S. 199-203.
5. Kulik O.V. Printsipy legalizatsii pravovoi praktiki II Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. 2017. № 3. S. 74-78.
6. Lapina M.A., Dolgikh I.S. Vedomstvennoe normotvorchestvo MVD Rossii: analiz sostoyaniya i perspektivy razvitiya II Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2013. № 3. S. 233-239.
7. Mamontov A.G. Nezavisimost' i zakonnost' sovremennogo suda: mif i real'nost' II Istoriya gosudarstva i prava. 2012. № 11. S. 39-42.
8. Tikhomirov Yu.A., Rakhmanina T.N., Khabibulin A.G. Zakon o normativnykh pravovykh aktakh - aktual'naya povestka dnya II Zhurnal rossiiskogo prava. 2006. № 5. S. 88-93.
9. Urumov A.V. Pravotvorchestvo organov vnutrennikh del Rossiiskoi Federatsii: avtoreferat dis. ... kand.yurid. nauk. -Volgograd, 2007.
10. Chernikov V.V., Stepanov O.A., Avdeiko A.G. Organizatsiya normotvorcheskoi deyatel'nosti v sisteme MVD Rossii. -Moskva, 2006.
11. Shmakova N.S. Vedomstvennoe pravotvorchestvo: ponyatie i formy: avtoreferat dis. ... kand.yurid. nauk. - Moskva, 2006.
12. Yurtaeva E.A. Zakon o normativnykh pravovykh aktakh i praktika rossiiskogo pravotvorchestva II Zhurnal rossiiskogo prava. 2006. № 5. S. 12-22.
13. Spiker Gosdumy i Prezident obsudili uroven' podgotovki zakonoproektov [Elektronnyi resurs] Rezhim dostupa http:llwww. rbc.ruInewspaperI2017I04I25I58fe16b89a7947df624143ec (data obrashcheniya 15 maya 2017 goda).
(статья сдана в редакцию 21.07.2017)
