CC BY
85
КОНСОЛИДАЦИЯ ВЕДОМСТВЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИХ ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ, ПСИХОТРОПНЫХ ВЕщЕСТВ И ИХ ПРЕКУРСОРОВ В ОВД
ТО THE QUESTION OF CONSOLIDATION OF DEPARTMENTAL
NORMATIVE-LEGAL ACTS REGULATING THE ISSUES OF COMBATING ILLICIT TRAFFICKING NARCOTIC DRUGS AND PSYCHOTROPIC SUBSTANCES FOR ATS
УДК 343.57
Р.А. ЛАЩЕИКО
(Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, г. Белгород) ralbel@mail.ru
Е.Л. ГЛУШКОВ
(Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, г. Белгород) оpr1@inbox.ru
ROMAN A. LASHCHENKO
(Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
EVGENY L. GLUSHKOV
(Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Аннотация: в научной статье авторы рассматривают консолидацию ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих некоторые вопросы противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в ОВД.
Данный вопрос остро назрел в настоящее время ввиду образования в структурном построении МВД России нового подразделения по контролю за оборотом наркотиков (ГУКОН) и упразднения федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН). Авторами был проведен анализ информации и нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с противодействием незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в ходе правоприменительный деятельности уполномоченными лицами. В данной статье предлагается определенная модель систематизации ведомственных нормативных правовых актов ввиду их многообразия, в целях облегчения правоприменителям служебно-ведомственной деятельности и методической предпосылки эффективного ее регулирования. Авторы попытались представить систематизацию ведомственных нормативных правовых актов путем предложения разработки Наставления, которое будет регламентировать функции всех служб и подразделений органов внутренних дел по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, Инструкции о взаимодействии с
Федеральной службой безопасности, Федеральной таможенной службой, Минздравом и другими заинтересованными ведомствами.
Ключевые слова: консолидация, нормативный правовой акт, наставление, незаконный оборот наркотиков, органы внутренних дел.
Для цитирования: Лащенко РА., Глушков Е.Л. Консолидация ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в ОВД // Проблемы правоохранительной деятельности. 2018. № 4. С. 41-45.
Abstract: in the scientific article the authors consider the consolidation of departmental regulatory legal acts regulating some issues of combating crimes related to illicit trafficking in narcotic drugs and psychotropic substances. The issue there is urgent currently in education in the structuring of the MIA of Russia a new division for control over drug trafficking (GOUKON) and the abolition of Federal service Russian Federation on control over drug trafficking (FSKN). The authors analyzed the information and regulatory legal acts regulating relations related to illicit trafficking in narcotic drugs and psychotropic substances in the course of law enforcement activities by authorized persons. This article proposes a certain model of systematization of departmental normative legal acts, in view of their diversity, in order to facilitate law enforcement in their official and departmental activities and methodological prerequisites for its effective regulation. The authors tried to present the systematization of departmental regulatory legal acts by proposing the development of a Manual that will regulate the functions of all services and units of the internal Affairs bodies on illicit trafficking in narcotic drugs and psychotropic substances, instructions on cooperation with the Federal security service, the Federal customs service, the Ministry of health and other interested agencies.
Keywords: consolidation, normative legal act, instruction, drug trafficking, internal Affairs bodies.
For citation: Roman А. Lashchenko, Evgeny L. Glushkov. Consolidation of departmental normative legal acts regulating the issues of counteraction to illegal trafficking of narcotic drugs, psychotropic substances and their precursors in ATS // Problems of Law Enforcement Activity. 2018. № 4. Рр. 41-45.
Входе проведения анализа массива информации становится ясно, что на сегодняшний день существует довольно большое количество ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (далее - НОН). Отметим, что все эти сведения в форме служебных документов были изданы в течение достаточно длительного промежутка времени.
Другими словами, действующие в сфере противодействия НОН ведомственные нормативные правовые акты ввиду многообразия их содержания, различия форм, степени юридической силы, сферы действия и т.д. должны быть так или иначе систематизированы, приведены в определенный порядок для того, чтобы их использование (соблюдение, исполнение и применение) на практике было максимально облегчено, чтобы можно было легко и быстро обнаружить все связанные и дополняющие друг друга ведомственные правовые предписания.
Кроме того, изученная действующая ведомственная нормативная правовая база, регламентирующая вопросы противодействия НОН, в зависимости от носителя информации (каталог,
сборник, электронная программа и т. д.) системно не совпадают друг с другом.
Таким образом, создание согласованной и удобной для восприятия пользователей МВД России системы ведомственных нормативных актов, регламентирующих деятельность по противодействию НОН, может стать важной методической предпосылкой эффективного регулирования указанного направления деятельности органов внутренних дел (далее - ОВД).
МВД России, являясь федеральной структурой исполнительной власти, совместно с правоприменительной деятельностью активно участвует в реализации нормотворческой функции государства [2].
Поэтому проведение консолидации ведомственных нормативных правовых актов, посвященных проблемам противодействия НОН, включая разработку Наставления, регламентирующего функции всех служб и подразделений ОВД по данной линии деятельности, Инструкции о взаимодействии с федеральной службой безопасности (далее - ФСБ) (включая Пограничную службу ФСБ), Федеральной таможенной службой, Минздравом и другими заинтересованными ведомствам является на сегодняшний день настоятельной необходимостью.
Говоря о консолидации, нужно помнить, что консолидация (от лат. consolidatio, где con (cum) - вместе, заодно, а solido - уплотняю, сращиваю) означает упрочение, укрепление чего-либо [1, с. 43]. В этой связи мы предлагаем при проведении консолидации ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность по противодействию НОН, придерживаться следующей многоуровневой конструкции:
1. Комплексные нормативные правовые акты МВД России (Наставления, концепции), регламентирующие деятельность всех (одной) служб.
2. Положения (Уставы) отдельных служб (главков ) МВД России (утвержденные приказами МВД России).
3. Совместные нормативные акты МВД России и других заинтересованных ведомств (ФСБ, Генеральной прокуратуры, Минздрава и т.д.), регламентирующие порядок межведомственного взаимодействия в области противодействия НОН.
4. Инструкции, разъясняющие порядок тех или иных действий ОВД по противодействию НОН.
5. Решения и указания (например, решение коллегии МВД России, указание Генпрокуратуры и МВД России о дополнительных мерах...).
6. Уведомления и письма.
7. Планы (например, о реализации Федеральной программы).
8. Соглашения (в области международного межведомственного взаимодействия).
Разумеется, все перечисленные выше разновидности нормативных и служебных документов объявляются приказами Министерства. Кроме того, работа по консолидации законодательства должна производиться не только над теми нормативными правовыми актами (далее - акты), которые уже изданы, но также и при подготовке проектов новых актов, чтобы предотвратить в дальнейшем ту неупорядоченность, которая создалась в законодательстве за прошедшие годы. Между тем в практике подготовки проектов актов эта важная сторона дела зачастую не учитывается. В большинстве случаев для ведомственного российского законодательства является характерным низкая системность и наличие противоречий правовых норм; разрозненность и тематическая суженность некоторых законов [3]. Мощным инструментом правотворчества является кодификация законодательства1. Как справедливо отметил В.М. Баранов, ее знаковая роль состоит в упорядочивании и обновлении разрозненных массивов нормативных правовых актов в условиях изменчивости законодательства, отдавая приоритет глобальным,
1 Мазуренко А.П. Правотворческая политика как фактор модернизации правотворчества в России: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 177, 377.
полностью регулирующим важнейшие стороны общественных отношений [4]. Это обусловливается определяющим качеством кодифицированных актов - способностью становиться опорным, устойчивым элементом правовой системы [5].
Анализ ряда актов, посвященных проблемам противодействия НОН, с точки зрения законодательной техники, позволяет суммарно отметить следующие, до сих пор встречающиеся недостатки в практике отдельных правотворческих органов:
- при издании новых актов не отменяются или не изменяются ранее изданные;
- отменяются или изменяются ранее изданные акты без точного и исчерпывающего их перечисления;
- изменение актов происходит без одновременного утверждения новой редакции соответствующих разделов или статей других актов;
- отдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные распоряжения или в акты, действующие в течение ограниченного срока;
- отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает противоречия актов друг другу;
- новый акт не полностью регулирует соответствующий вопрос, в результате чего ряд прежних актов, регулирующих тот же вопрос, нельзя отменить полностью;
- акты излагаются сложным, неясным языком.
Вместе с тем, эти недостатки отнюдь не характеризуют действующее ведомственное нормативное правовое законодательство в целом; тот или иной недостаток имеет место лишь в отдельных случаях, однако наносит ущерб стройности действующего ведомственного законодательства, регулирующего вопросы противодействия НОН. Поскольку определение того, какие ведомственные акты уже устарели и какие еще нет, решается на основе глубокого и всестороннего изучения практики действия актов, необходимо образовать рабочую группу или комиссию, в обязанности которой входила бы работа по консолидации и совершенствованию действующего ведомственного нормативного правового законодательства, посвященного вопросам противодействия НОН.
Такой группе или комиссии можно было бы поручить:
1) изучать практику реализации законодательства и на этой основе выдвигать конкретные предложения по консолидации и совершенствованию действующего ведомственного нормативного правового законодательства;
2) принимать к своему рассмотрению проекты кодификационных сборников, подготовляемых государственными органами и давать свои замечания по ним;
3) самостоятельно разрабатывать проекты консолидированных сборников по вопросам противодействия НОН и представлять их соответствующим правотворческим органам;
4) проводить организационные мероприятия по обсуждению проектов консолидированных сборников.
Известно, что в задачу консолидации входит обработка действующего законодательства путем приведения его в единую логическую систему. В процессе консолидации заново пересматриваются все действующие акты, отменяются устаревшие, устраняются несогласованности, неоправданные повторения и противоречия между отдельными актами. Особого рассмотрения требует вопрос о том, подлежат ли включению в свод актов до сих пор не отмененные и по существу действующие акты по вопросам противодействия НОН.
Нередко практика реализации правовых норм вскрывает, что ранее изданные акты и впоследствии официально признанные недействующими законодательные акты по сравнению с новыми, в настоящее время действующими, не только были составлены удачнее с точки зрения законодательной техники, но и правильнее или более полно регулировали соответствующие общественные отношения. Поэтому следовало бы ввести практику, при которой рабочей группе или специальной комиссии поручалось бы составление перечней актов, утративших силу; подготовка проектов изменений, дополнений и уточнений действующих актов для приведения их в соответствие с новым ведомственным законодательством.
Расчистка собранного ведомственного законодательного материала состоит еще и в том, чтобы консолидированный материал освобождался от актов с определенным сроком действия, уже истекшим и не продленным.
Другим этапом кодификационного процесса, по нашему мнению, должно быть исключение из собранного материала тех актов, которые хотя формально и не отменены, но фактически утратили силу в связи с последующим законодательством. Вопрос, какие из актов фактически утратили силу, должен быть решен, как нам представляется, совместно с органами, их издавшими, при согласовании с ведомствами, которых они непосредственно касались.
Такой порядок способствовал бы более глубокому анализу соответствующих актов и страховал бы от возможных случаев неоправданного исключения из законодательного материала фактически утративших силу правовых норм, могущих однако принести известную пользу при их обновлении и восстановлении.
После проведения этой работы следует, по-видимому, составить списки всех актов, фактически
не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей консолидационной обработки законодательного материала. К этим спискам было бы весьма желательно приложить подробные справки, раскрывающие мотивы исключения каждого из этих ведомственных актов.
В связи с этим нам представляется целесообразным порядок, при котором правотворческие органы, прежде чем выносить проекты правовых актов на утверждение, направляют их в соответствующую рабочую группу или комиссию для последующей обработки и специального согласования.
Как мы уже отмечали, консолидация ведомственной нормативной базы должна проводиться на основе анализа и переработки существующего комплекса нормативных документов, регламентирующих деятельность ОВД по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. В частности, известно, что консолидация законодательной базы - это одна из форм упорядочения, предполагающая внешнюю обработку законодательного материала с целью приведения в систему норм, регулирующих определенную область общественных отношений с одновременным изменением, в случае необходимости, правового регулирования некоторых вопросов. Однако, касаясь вопроса о консолидации ведомственной нормативной базы, регламентирующей деятельность ОВД по противодействию НОН, надо подчеркнуть еще раз, что ее проведение на сегодняшний день, на наш взгляд, представляется управленчески сложным из-за разного режима доступа к этим документам. Так, некоторые акты имеют гриф секретности, в то время как большинство других целевых актов являются открытыми. Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым осуществить разработку Наставления по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ для практических сотрудников ОВД, занятых на линии противодействия НОН. Особенно это необходимо стало после издания приказа МВД России от 23 апреля 2016 г. № 209 «Об утверждении Положения о Главном управлении по контролю за оборотом наркотиков Министерства внутренних дел Российской Федерации» и Указа Президента Российской Федерации от 7 июля 2016 г. № 321«О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации (данный указ упразднил Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков).
Литература
1. Прохоров А.М. Большая Советская Энциклопедия (3-е изд.). Том 13. - Москва, 1975. - 60S с.
2.Черников В.В. Нормотворческая функция МВД России // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. № 5. С. 154-159.
3.Тонков Е.Е. Павлова К.Е. Нормотворческая деятельность органов внутренних дел: понятие и сущность // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2016. № 3 (224). Выпуск 35. С. 154.
4. Тихомиров Ю.А. Кодекс среди законов // Право и экономика. 2002. № 2. С. 3-6.
5.Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 200S. № 4. С. 30-39.
6. Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от S января 199S г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [Электронный ресурс]. — Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2013.-209 c.— Режим доступа: http:// www.iprbookshop.ru/211S6.html
7.Микаева А.С. Проблемы правового регулирования в сети Интернет и их причин // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 9. С. 67-75.
S. Единая конвенция о наркотических средствах 1961 года с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 года о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года. (Заключена в г. Нью-Йорке 30.03.1961).
9. Ступницкий А.Е. Некоторые вопросы выявления преступлений, связанных с оборотом контрафактной и фальсифицированной продукции // Вестник Восточно-Сибирского института Министерства внутренних дел России. 2016. № 1 (76). С. 74-S3.
10. Малько А.В., Костенко М.А. Место и роль юридических технологий в правотворческой политике современной России // Журнал российского права. 2017. № 4 (244). С. 5-15.
= References =
1. Prohorov A.M. Bol'shaya Sovetskaya EHnciklopediya (3-e izd.). Tom 13. - Moskva, 1975. - 60S s.
2. CHernikov V.V. Normotvorcheskaya funkciya MVD Rossii // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. NI. Lobachevskogo. 2016. № 5. S. 154-159.
3. Tonkov E.E. Pavlova K.E. Normotvorcheskaya deyatel'nost' organov vnutrennih del: ponyatie i sushchnost' // Nauchnye vedomosti Belgorodskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Filosofiya. Sociologiya. Pravo. 2016. № 3 (224). Vypusk 35. S. 154.
4. Tihomirov YU.A. Kodeks sredi zakonov // Pravo i ehkonomika. 2002. № 2. S. 3-6.
5. Rahmanina T.N. Aktual'nye voprosy kodifikacii rossijskogo zakonodatel'stva // ZHurnal rossijskogo prava. 200S. № 4. S. 30-39.
6. Kuz'min V.A., Kitrova E.V. Kommentarij k Federal'nomu zakonu ot S yanvarya 199S g. № 3-FZ «O narkoticheskih sredstvah i psihotropnyh veshchestvah» [EHlektronnyj resurs]. — Saratov: Aj Pi EHr Media, 2013.-209 c.— Rezhim dostupa: http://www. iprbookshop.ru/211S6.html
7. Mikaeva A.S. Problemy pravovogo regulirovaniya v seti Internet i ih prichin // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2016. № 9. S. 67-75.
S. Edinaya konvenciya o narkoticheskih sredstvah 1961 goda s popravkami, vnesennymi v nee v sootvetstvii s Protokolom 1972 goda o popravkah k Edinoj konvencii o narkoticheskih sredstvah 1961 goda. (Zaklyuchena v g. N'yu-Jorke 30.03.1961).
9. Stupnickij A.E. Nekotorye voprosy vyyavleniya prestuplenij, svyazannyh s oborotom kontrafaktnoj i fal'sificirovannoj produkcii // Vestnik Vostochno-Sibirskogo instituta Ministerstva vnutrennih del Rossii. 2016. № 1 (76). S. 74-S3.
10. Mal'ko A.V., Kostenko M.A. Mesto i rol' yuridicheskih tekhnologij v pravotvorcheskoj politike sovremennoj Rossii // ZHurnal rossijskogo prava. 2017. № 4 (244). S. 5-15.
(статья сдана в редакцию 21.11.201S)
