CC BY
15ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 340
Усеев Р. З.
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры режима и охраны в УИС, Самарский юридический институт ФСИН России, 443022, Россия, г. Самара, ул. Рыльская, 24в, e-mail: useev@rambler.ru
Renat Z Useev
Candidate of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of regime and security in the FPS, Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, Rylskaya str., 24v, Samara, Russia, 443022, e-mail: useev@rambler.ru
О РЕГУЛИРОВАНИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИИ ПРИ ИСПОЛНЕНИИ И ОТБЫВАНИИ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ ВЕДОМСТВЕННЫМИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫМИ АКТАМИ ОГРАНИЧЕННОГО ПОЛЬЗОВАНИЯ
Аннотация. В статье рассматриваются отдельные вопросы правового регулирования общественных отношений при исполнении и отбывании лишения свободы ведомственными нормативно-правовыми актами ограниченного пользования. Автором указываются основные проблемы закрепления в ведомственных нормативно-правовых актах с пометкой «для служебного пользования» положений о правовом статусе осужденных, отбывающих лишение свободы. Особый акцент в статье сделан на проблемах регулирования общественных отношений в процессе реализации требований режима в местах лишения свободы и смежных императивных и силовых способах обеспечения правопорядка в исправительных учреждениях.
В настоящий момент в рамках правового регулирования исполнения и отбывания наказания в виде лишения свободы продолжают применяться ведомственные нормативно-правовые акты Минюста России, имеющие ограниченное использование. Они имеют прямое отношение к отдельным конституционным правам изолированной личности. Отмечена необходимость соблюдения требований ст. 15 Конституции РФ и исключения положений о правовом положении осужденных из ведомственных нормативно-правовых актов Минюста России, имеющих пометку «для служебного пользования».
Ключевые слова: лишение свободы, ведомственные нормативно-правовые акты, ограниченное пользование, общественные отношения, осужденный.
Summary. In article single questions of legal regulation of the public relations at execution and serving of imprisonment are considered by departmental normative legal acts of limited use. The author specifies the main problems of fixing in departmental normative legal acts with a mark «for office use» regulations on legal status of the convicts leaving imprisonment. The particular emphasis in article is placed on problems in regulation of the public relations in an occasion and in the course of implementation of requirements of the mode in places of detention and adjacent imperative and power ways ofproviding law and order in correctional facilities.
At the moment within legal regulation of execution and serving sentence in the form of imprisonment the departmental normative legal acts of the Ministry of Justice of the Russian Federation having limited use continue to be applied. They have a direct bearing on separate constitutional rights of the isolated personality. Need of observance of requirements of article 15 of the Constitution of Russia and an exception of regulations on a legal status of convicts of the departmental normative legal acts of the Ministry of Justice of the Russian Federation having a mark «for office use» is noted.
Keywords: imprisonment, departmental normative legal acts, restricted, public relations, a prisoner.
Вопросы правового регулирования реализации мер государственного принуждения в нашей стране прошли долгий, сложный и противоречивый путь. Особенно это следует отметить относительно мер принуждения, связанных с изоляцией личности. Поэтому система нормативно-правовых актов с учетом опыта предыдущих десятилетий также установила определенную специфику в регулировании данных общественных отношений, поскольку ряд таких отношений определяются подзаконными (ведомственными) нормативно-правовыми актами с пометкой «для служебного пользования».
© 2018 Усеев Р. З.
ON REGULATION OF THE PUBLIC RELATIONS AT EXECUTION AND SERVING OF IMPRISONMENT WITH RESTRICTED DEPARTMENTAL
NORMATIVE LEGAL ACTS
ВЕСТНИК СЮИ
В 1992 г. Указом Президента РФ все ограничительные грифы с подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих организацию и деятельность мест изоляции УИС, а также режим отбывания различных видов наказаний, были сняты. Подзаконная нормативно-правовая база была обновлена. Документы, ограничивающие доступ заинтересованных лиц, были лишены грифа «для служебного пользования». Например, принятые 23 ноября 1992 г. Правила внутреннего распорядка исправительно-трудовых учреждений являлись открытым документом и без ограничительного доступа. Тем не менее, ряд общественных отношений при исполнении мер государственного принуждения в учреждениях УИС, к сожалению, продолжает регулироваться подзаконными нормативно-правовыми актами с пометкой «для служебного пользования». Думается, что на это есть несколько причин:
1. Жесткая государственная внутренняя политика в СССР 30-50 гг. ХХ в. привела к нивелированию принципа законности в праве. В результате этого важнейшим регулятором общественных отношений при исполнении мер принуждения, связанных с изоляцией личности, стал не Закон, а подзаконный акт, в том числе имеющий ограниченное пользование.
2. МВД (НКВД) СССР в указанные десятилетия выполняло достаточно широкий круг задач, затрагивающий многие общественные отношения в СССР: от охраны общественного порядка до управления государственной съемкой, картографией и шоссейными дорогами. В этих условиях признание общественных отношений осуществлялось через нормы (регламенты), правила которых прописывались и устанавливались для себя самих, а также иных субъектов правоотношений. Поэтому гриф, ограничивающий применение нормативно-правовых актов МВД (НКВД) СССР в среде иных лиц, способствовал претворению в жизнь нужных для того времени положений в различных сферах народного хозяйства.
3. УИС СССР фактически была закрыта от советского общества. Общественность играла в основном роль содействия администрации мест лишения свободы в исправлении и перевоспитании осужденного.
Анализ современного законодательства РФ показывает, что указанные причины оказывают определенное влияние на регулирование общественных отношений в настоящее время. Думается, что в том числе поэтому Концепция развития УИС до 2020 года (раздел I) указывает на архаизм УИС в отдельных направлениях ее деятельности.
Очевидно, что сегодня основной спектр общественных отношений в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы должен быть установлен законом и, прежде всего, УИК РФ. Однако анализ IV раздела УИК РФ «Исполнение наказания в виде лишения свободы» показывает, что нормы указанного раздела УИК РФ носят бланкетный и отсылочный характер относительно практически всех общественных отношений в ИУ. Это касается режима и смежных императивных отношений, общественно полезного труда, воспитательного воздействия в отношении осужденных, а также их образования (обучения). Вместе с тем содержание отдельных общественных отношений в процессе исполнения и отбывания лишения свободы вовсе остается загадкой для лиц, не являющихся сотрудниками УИС. В основе такого рода отношений, с одной стороны, заложено усмотрение администрации ИУ по применению императивных и силовых способов обеспечения режима и смежных отношений, с другой - дополнительное ограничение в условиях изоляции конституционных прав человека. В УИК РФ это затрагивает общественные отношения по поводу и в процессе осуществления:
- охраны (вооруженной изоляции) осужденных (ч. 1 ст. 82 УИК РФ);
- надзора за осужденными (ч. 1 ст. 82 УИК РФ);
- обыска помещений, в которых проживают осужденные, досмотра вещей, находящихся при них (ч. ч. 5, 7 ст. 82 УИК РФ);
- перемещения осужденных под конвоем (ст. 76 УИК РФ).
Указанные общественные отношения в УИК РФ вовсе не урегулированы (охрана за осужденными и надзор за ними; обыск и досмотр в ИУ) либо урегулированы явно недостаточно (перемещение осужденных под конвоем). Однако для каждого из указанных отношений существует самостоятельная инструкция (порядок), имеющая пометку «для служебного пользования». Получается, что целый спектр деятельности современной УИС России лишен гласности, а нормативы, их определяющие, лишены открытого опубликования. В таком случае закон пробелен, а подзаконный акт по содержанию противоречив в силу своей закрытости.
Попробуем с практической точки зрения определить насколько этот вопрос серьезен и актуален.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Рассмотрим общественные отношения по поводу и в процессе перемещения осужденных под конвоем. Ежегодно под конвоем в специальном транспорте перемещается более 1,5 млн осужденных и лиц, содержащихся под стражей [1], что примерно составляет численность населения г. Новосибирска, третьего по численности (после Москвы и Санкт-Петербурга) среди городов-миллионников России. В течение года по стране конвоируется в 3 раза больше изолированных лиц, чем содержится в статических местах изоляции - в ИУ и СИЗО. Данное направление деятельности УИС обеспечивает свыше 12,5 тыс. сотрудников специальных подразделений УИС по конвоированию [2, с. 326]. Процесс перемещения личности под конвоем включает в себя систему обеспечения правового положения изолированных лиц (раздельное содержание, нормы посадки в транспорт, питание, медицинское обслуживание, санитарию, обыски и досмотры, вооруженную изоляцию и надзор в пути следования и т. д.). Вопросы соблюдения прав изолированных лиц в процессе их перемещения неоднократно становились предметом обсуждения в Европейском суде по правам человека (например, Худоеров против России, 2005 г.; Гулиев против России, 2008 г.; Кавалеров и другие против России, 2017 г. и т. д.). Проблемам перемещения осужденных и лиц, содержащихся под стражей, специальным транспортом посвящен специальный доклад Международной неправительственной организации Amnesty International, подготовленный в октябре 2017 г. [3]. В данном докладе прямо отмечается факт закрытости нормативно-правовой базы о перемещении изолированных лиц от общественности [3].
Фактически подобная ситуация обстоит с обысками и досмотрами в местах изоляции УИС. Так, в настоящий момент в ИУ вопросы проведения обысков и досмотров регулирует Порядок проведения обысков и досмотров в ИУ УИС и прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования, утвержденный приказом Минюста России с пометкой «для служебного пользования». Этот Порядок существенно ограничивает ряд конституционных прав личности, в том числе право на личную неприкосновенность. Вместе с тем в соответствии с законом проведение обыска и досмотра в ИУ является правом администрации места лишения свободы (ч. 5 ст. 82 УИК РФ). В свою очередь, практика деятельности ИУ показывает, что обыски и досмотры в ИУ в отношении осужденных и вещей, имеющихся при них, могут иметь регулярную основу. Анализ смежных процессуальных законодательств показывает, что тождественные вопросы в уголовно-процессуальном и административном праве урегулированы, прежде всего, в нормах закона (ст. ст. 182, 184 УПК РФ; ст. 27.7 КоАП РФ) и уже достаточно давно.
Определенный интерес вызывает ситуация, когда ведомственный нормативно-правовой акт в зависимости от времени его применения меняет свой статус, теряя пометку «для служебного пользования» либо, наоборот, приобретая ее. Так, в новейшей истории УИС России Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях, принималась МВД России и Минюстом России четырежды (в 1993, 1997, 2001 и 2006 гг.). При этом такие инструкции дважды в 1993 и 2006 гг. имели пометку «для служебного пользования», в двух других случаях (1997, 2001 гг.) не имели. В настоящий момент в учреждениях и органах УИС проходит обсуждение проект новой Инструкции о надзоре за осужденными, содержащимися в ИУ УИС, которая (предварительно) также имеет пометку «для служебного пользования».
Представляется, что общая сложившаяся ситуация с применением в практической деятельности ИУ ведомственных нормативно-правовых актов с пометкой «для служебного пользования» в определенной степени имеет расхождение с требованиями ст. 15 Конституции РФ. Последняя определяет правило, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В то же время ч. 1 ст. 12 УИК РФ дает возможность осужденному получать информацию о своих правах и обязанностях, о порядке и об условиях отбывания назначенного судом вида наказания.
Думается, что в данной ситуации выход следует искать в следующем:
во-первых, сущность и основную характеристику отдельных общественных отношений в законе необходимо восполнять. Для этого в УИК РФ все ключевые отношения, в том числе относительно исполнения и отбывания лишения свободы, должны быть определены;
во-вторых, УИК РФ должен отсылать к подзаконным нормативно-правовым актам РФ, в том числе к ведомственным, лишь для конкретизации и особенностей реализации общественных отношений;
в-третьих, из ведомственных нормативно-правовых актов РФ, имеющих пометку «для служебного пользования», необходимо исключать положения, которые затрагивают правовой ста-
ВЕСТНИК СЮИ
тус изолированной личности. Возможно, указанные положения (при их анализе) могли бы войти в нормы УИК РФ. В то же время можно было бы предусмотреть разделение указанных ведомственных нормативно-правовых актов РФ на две части. Первая часть конкретизирует общественные отношения, в том числе вопросы, связанные с правовым положением осужденных. Она размещается в открытом доступе. Вторая - раскрывает тактику (регламент) деятельности сотрудников УИС при обеспечении тех или иных общественных отношений. Она может носить пометку «для служебного пользования».
Таким образом, учитывая бланкетно-отсылочный характер уголовно-исполнительного законодательства РФ, следует отметить, что отдельные общественные отношения при исполнении и отбывании лишения свободы продолжают регулироваться (не всегда обоснованно) ведомственными нормативно-правовыми актами ограниченного пользования. Это, в частности, затрагивает вопросы, связанные с правами, свободами и законными интересами осужденных. Представляется, что данная проблема в ближайшей перспективе должна стать предметом обсуждения законодателя, судов, правозащитных организаций, правоприменителя и иных заинтересованных лиц.
Библиографический список
1. Об итогах служебной деятельности по конвоированию в 2016 г. и мерах по ее совершенствованию // Информационное письмо ФСИН России от 28.02.2017 исх-08-12072.
2. Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России (январь - декабрь 2016 г.): информационно-аналитический сборник. Тверь: НИИИТ ФСИН России, 2017. 385 с.
3. Этапирование заключенных в России: путь в неизвестность [Электронный ресурс] // Amnesty International (офиц. сайт.) URL: https://www.amnesty.org/en/documents/eur46/6878/2017/ru/ (дата обращения: 14.11.2017).
References
1. Ob itogakh sluzhebnoi deyatel'nosti po konvoirovaniyu v 2016 g. i merakh po ee sovershenstvovaniyu [About results of office activity on the convoy in 2016 and measures for its improvement]. Informatsionnoe pis'mo FSIN Rossii ot 28.02.2017 iskh-08-12072 [in Russian].
2. Osnovnye pokazateli deyatel'nosti ugolovno-ispolnitel'noi sistemy FSIN Rossii (yanvar'-dekabr' 2016 g.): informatsionno-analiticheskii sbornik [Main indicators of activity of criminal-Executive system of the Federal penitentiary service of Russia (January - December 2016)]. Tver': NIIIT FSIN Rossii, 2017, 385 p. [in Russian].
3. Etapirovanie zaklyuchennykh v Rossii: put' v neizvestnost' [Staging prisoners in Russia: the way to the unknown]. Amnesty International: ofits. site [Amnesty International]. URL: https://www.amnesty.org/en/documents/eur46/6878/2017/ru/ (Accessed: 14.11.2017) [in Russian].
