CC BY
137
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2020. № 4
теоретические проблемы права
Н. Е. Алёнкин, кандидат юридических наук, государственный советник
юстиции Российской Федерации 3 класса*
о юридической силе нормативных актов банка России
В статье рассматривается дискуссионный вопрос о месте нормативных актов Банка России в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации. Критикуется распространенная точка зрения, что нормативные акты Банка России имеют более высокую юридическую силу, чем федеральные законы и указы Президента РФ. С опорой на действующее законодательство и практику регистрации нормативных актов Минюстом России обосновывается, что по юридической силе нормативные акты Банка России равны нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: Банк России, федеральный орган исполнительной власти, ведомственный нормативный правовой акт, юридическая сила, Минюст России.
The article deals with controversial issue of the rank of Bank of Russia regulatory acts in the power structure of normative legal acts in the Russian Federation. A popular concept, criticized in the article, states that these acts have more legal force than federal laws and edicts of the President of the Russian Federation. The author provides various arguments supported by current legislation and practice of registration of regulatory acts by Ministry of Justice of Russia that regulatory acts of Bank of Russia are equal to normative legal acts of federal executive bodies in terms of the legal force.
Keywords: Bank of Russia, federal executive body, departmental normative legal act, legal force, Ministry of Justice of Russia.
В юридической литературе много внимания уделяется различным аспектам деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России). Большое количество публикаций посвящено ряду дискуссионных вопросов: правовому (в том числе конституционно-правовому) статусу Банка России, его положению в системе органов государственной власти Российской Федерации, в механизме разделения властей и т. д.1
* nikita.alenkin@mail.ru
1 См., напр.: Лукин М. М. Соотношение понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» в правовой системе России на примере Центрального банка Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11;
В то же время малоисследованным остается вопрос о юридической силе нормативных актов Банка России, их месте в структуре (иерархии) нормативных правовых актов Российской Федерации. Этот вопрос в большинстве случаев оказывается вне поля зрения авторов как работ в области финансового или банковского права, так и теоретико-правовых работ о нормативных правовых актах2.
Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»3 (далее — Закон о Банке России), нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В 2019 г. Министерством юстиции РФ зарегистрировано 122 «первичных» нормативных акта Банка России (т. е. не считая актов о внесении изменений в нормативные акты, признании их утратившими силу и т. п.). Для сравнения: у таких ключевых федеральных органов исполнительной власти, обладающих солидными нормотворческими полномочиями, как Министерство финансов РФ и Министерство экономического развития РФ, аналогичный показатель составил соответственно 91 и 61; у Министерства энергетики РФ — 55, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ — 40, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору — 224. По количеству зарегистрированных нормативных актов Банк России стабильно многие годы занимает одно из первых мест среди всех органов (организаций), нормативные правовые акты которых проходят государственную регистрацию в Минюсте России5. Следовательно, вопрос о юридической силе нормативных актов Банка России отнюдь не праздный.
Правовой основой нормотворческих полномочий Банка России является уже упоминавшаяся ст. 7 Закона о Банке России. Частью 1
Тарабан Н. А. Центральный банк Российской Федерации (Банк России) в системе органов государственной власти: конституционно-правовые основы организации и деятельности // Финансовое право. 2017. № 6.
2 Например, в диссертации М. О. Джоусе-Иваниной (Джоусе-Иванина М. Нормативно-правовой акт в системе источников российского права: дис. ... канд. юр. наук. М., 2010) нормативные акты Банка России упоминаются лишь однажды, а вопрос об их соотношении с другими нормативными актами РФ вообще не рассматривается.
3 Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2020. № 30. Ст. 4738.
4 Данные получены с помощью системы электронного документооборота Минюста России и СПС «Консультант Плюс».
5 В настоящее время государственной регистрации, помимо нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежат нормативные правовые акты Банка России, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос», Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», Следственного комитета РФ.
названной статьи установлено, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о Банке России и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.
Данная норма привела ряд исследователей к совершенно неожиданному выводу — нормативные акты Банка России имеют более высокую юридическую силу, чем нормативные акты Президента РФ6 или даже федеральные законы7. По их мысли, этот вывод следует из формулировки «обязательные для федеральных органов государственной власти», которая означает обязательность нормативных актов Банка России в том числе для Президента РФ8 (С. А. Иванов, Е. Н. Пастушенко) и «органов законодательной власти федерального уровня» (Н. С. Чучунова).
С. А. Иванов, не находя оправдания решению законодателя поставить нормативные акты Банка России выше указов Президента РФ и даже усматривая в нем противоречие Конституции РФ, предлагает предусмотреть в Законе о Банке России формулировку: «Нормативные правовые акты Центрального банка Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и нормативным указам Президента Российской Федерации». Эта формулировка, по мнению С. А. Иванова, позволит закрепить более высокий статус нормативных правовых актов Центрального банка по сравнению с актами Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти и в то же время будет учитывать установленную Конституцией РФ юридическую силу указов Президента РФ (занимающих следующее за федеральными законами место в иерархии нормативных правовых актов страны)9. Заметим, что из проектируемой С. А. Ивановым формулировки не следует, что
6 Иванов С. А. Место нормативных актов Центрального банка в правовой системе России // Законодательство и экономика. 2002. № 11; Пастушенко Е. Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 136-137; также см.: Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. С. 158-159, 161 (монография была издана до принятия действующего Закона о Банке России).
7 Чучунова Н. С. Административно-правовые аспекты реформы регулирования оборота ценных бумаг // Административное право и процесс. 2014. № 6.
8 Заметим кстати, что Президент РФ — это не государственный «орган». Президент РФ является должностным лицом, но не органом. Согласно Указу Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 173; 2020. № 4. Ст. 346), Президент РФ — это государственная должность.
9 См.: Иванов С. А. Указ. соч.
нормативные акты Банка России имеют большую юридическую силу, чем нормативные акты Правительства РФ.
Е. Н. Пастушенко воспроизводит тезисы приведенной здесь статьи С. А. Иванова, однако не соглашается с предлагаемой им формулировкой, так как полагает, что и de lege ferenda нормативные акты Банка России не должны находиться в подчиненном положении к нормативным указам Президента РФ10.
Н. С. Чучунова, признавая, что более высокая юридическая сила нормативных актов Банка России по сравнению с федеральными законами вытекает из текста Закона о Банке России, критикует такой характер правотворчества Банка России и считает формулировку ст. 7 Закона о Банке России неудачной11.
Весьма непоследовательную позицию занимает С. Д. Гурин. Вначале он ошеломляет читателя заявлением, что «нормативные акты Банка России имеют наивысшую после Конституции РФ (! — Н.А.) юридическую силу» и «обладают равной или большей юридической силой по сравнению с иными нормативными правовыми актами правовой системы Российской Федерации», а в заключение отмечает, что нормативные акты Банка России «по юридической силе в некоторых случаях можно приравнять» к федеральным законам, признавая при этом, что нормативные акты Банка России издаются во исполнение законов и не должны им противоречить12.
Указанные выше взгляды на место нормативных актов Банка России в иерархии нормативных актов представляются нам неосновательными.
Избегая дискуссии о соотношении понятий «нормативный акт» и «локальный нормативный акт», отметим, что такой признак, как обязательность для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических и физических лиц, в принципе, свойствен любому нормативному правовому акту вневедомственного характера. В этом отличие нормативных правовых актов «внешнего действия» от внутриведомственных нормативных правовых актов. Причем обязательность нормативных правовых актов одного субъекта нормотворчества для другого субъекта нормотворчества не означает, что по юридической силе они превосходят нормативные правовые акты последнего. Иллюстрацией может служить нормотворчество федеральных органов исполнительной власти. Так, например, приказы Федеральной службы безопасности РФ обязательны для Федеральной службы по техническому и экспортно-
10 Пастушенко Е. Н. Указ. соч. С. 149.
11 См.: Чучунова Н. С. Указ. соч.
12 Гурин С. Д. К вопросу о юридической силе нормативных актов Банка России // Современное право. 2014. № 6. С. 13-14.
му контролю, и наоборот, из чего вовсе не следует, что приказы ФСБ России и ФСТЭК России выше друг друга по юридической силе.
Обратимся к известному Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»13, ознаменовавшему административную реформу в России. Данный Указ установил новую систему федеральных органов исполнительной власти и статус входящих в эту систему федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Согласно Указу, нормативно-правовое регулирование осуществляют федеральные министерства, а в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, — федеральные службы и федеральные агентства. При этом подп. «а» п. 2 Указа под функциями по принятию нормативных правовых актов понимает издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц (выделено мной. — Н. А.).
В ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»»14 и ч. 7 ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»»15 закреплена обязательность для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также юридических и физических лиц нормативных правовых актов корпораций «Росатом» и «Роскосмос».
Как видим, в Указе № 314 и федеральных законах о государственных корпорациях использованы формулировки, аналогичные содержащейся в ч. 1 ст. 7 Закона о Банке России. Следовательно, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, корпораций «Роскосмос» и «Росатом» также обязательны в том числе для Президента РФ и Федерального Собрания РФ. В самом деле, имеются ли какие-либо основания утверждать, что для них необязательны, скажем, приказ Министерства здравоохранения РФ от 28 февраля 2019 г. № 108н «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования»16 или приказ Федеральной налоговой службы от 13 фев-
13 Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945; 2019. № 15. Ст. 1727.
14 Там же. 2007. № 49. Ст. 6078; 2020. № 15. Ст. 2238.
15 Там же. 2015. № 29. Ст. 4341; 2020. № 30. Ст. 4760.
16 Зарегистрирован Минюстом России 17 мая 2019 г. № 54643, с изм., внесенными приказом Минздрава России от 9 апреля 2020 г. № 299н (зарегистрирован Минюстом России 14 апреля 2020 г., рег. № 58074).
раля 2019 г. № ММВ-7-15/65@ «Об утверждении формы и порядка заполнения реестра документов (чеков) для компенсации суммы налога на добавленную стоимость, а также формата и порядка его представления в электронной форме»17? Думается, таких оснований нет, однако это отнюдь не ставит нормативные правовые акты Минздрава России или ФНС России выше актов главы государства и Государственной Думы.
Ничего не меняет то обстоятельство, что нормативные правовые акты указанных ведомств издаются в том числе на основании и во исполнение нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, тогда как Банк России осуществляет нормотворчество по вопросам, отнесенным к его компетенции лишь федеральными законами. Полагаем, что это не может служить аргументом в пользу большей юридической силы нормативных актов Банка России по сравнению с нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. В противном случае необходимо признать, что приказы, например, Министерства промышленности и торговли РФ имеют более высокую юридическую силу, чем нормативные акты Банка России, поскольку (а) приказы Минпромторга России обязательны для всех федеральных государственных органов и организаций, а значит, и для Банка России, и (б) полномочия на их издание не могут быть установлены в акте Банка России18. Кроме того, многие нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основании полномочий, предусмотренных непосредственно в федеральном законе, что не придает им большей юридической силы ни по сравнению с указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, ни по сравнению с другими ведомственными нормативными правовыми актами, изданными на основании и во исполнение акта Президента РФ или Правительства РФ.
Анализ нормотворчества Банка России привел нас к вполне определенному заключению: нормативные акты Банка России по юридической силе равны нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
В первую очередь прийти к этому предположению позволяет требование о государственной регистрации нормативных актов Банка России в порядке, установленном для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (ч. 4 ст. 7 Закона о
17 Зарегистрирован Минюстом России 26 июля 2019 г., рег. № 55399.
18 Это прямо следует, в частности, из п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 2020. № 19. Ст. 3016).
Банке России)19. Необходимо отметить, что на государственную регистрацию в Минюст России для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз направляются не проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и приравненных к ним органов и организаций (включая Банк России), а изданные (утвержденные) акты, подписанные главой соответствующего ведомства, имеющие дату и номер. Минюст России вправе при наличии оснований возвратить нормативный акт Банка России без регистрации или отказать в его регистрации. До государственной регистрации нормативный акт Банка России не может быть опубликован и вступить в силу. При этом законодательство РФ не предусматривает возможность обжалования решения Минюста России, проведения согласительных процедур, урегулирования разногласий и т. д. В связи с этим сомнительно, чтобы судьба нормативных актов, по юридической силе превосходящих постановления Правительства РФ и указы Президента РФ (не говоря уже о федеральных законах), зависела от решения Минюста России, не подлежащего обжалованию или отмене.
Что касается федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, то Минюст России проводит правовую и антикоррупционную экспертизу проектов указанных нормативных правовых актов (вносимых в Правительство РФ или подготовленных в Аппарате Правительства РФ)20 и не оказывает решающего влияния на их последующее принятие.
Это, так сказать, внешнее, «процессуальное» сходство нормативных актов Банка России с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и одновременно их отличие от федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Обратимся теперь к характеру нормотворчества Банка России.
Общей чертой Банка России и федеральных органов исполнительной власти является наличие у них специальной, узкой, отраслевой нормотворческой компетенции. Так, например, Министерство культуры РФ издает нормативные правовые акты в области культуры, Министерство просвещения РФ — в сфере общего образования и т. д. Федеральное Собрание РФ, Президент РФ и Правительство РФ имеют общую, широкую нормотворческую компетенцию. Государ-
19 За исключением нормативных актов Банка России, не подлежащих регистрации, в том числе в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (ч. 6 ст. 7 Закона о Банке России).
20 Пункты 60, 60.3 Регламента Правительства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313; 2020. № 19. Ст. 3016).
ственная Дума принимает федеральные законы, регламентирующие отношения во всех областях государственной и общественной жизни. Президент РФ также издает нормативные указы по различным вопросам, в том числе не урегулированным федеральными законами. Правительство РФ принимает постановления в самых разных сферах: в сфере образования, науки, здравоохранения, транспорта, связи, охраны окружающей среды, денежно-кредитной сфере и т. д.
Если исходить из содержания нормативных актов Банка России, то они также не могут быть приравнены ни к постановлениям Правительства РФ и указам Президента РФ, ни тем более — к федеральным законам. Нормативные акты Банка России содержат весьма детализированные нормы, они досконально регламентируют ту или иную сторону общественных отношений, зачастую насчитывая не одну сотню страниц. По характеру нормативных предписаний, по уровню их детализации и конкретизации, по степени обобщения они опять же очень близки ведомственным нормативным правовым актам.
Также заслуживает быть отмеченным, что в настоящее время не существует нормативных актов, которые издаются на основании и во исполнение нормативных актов Банка России, развивают, конкретизируют и уточняют нормативные предписания Банка России. Другими словами, не существует нормативных актов, которые носят вторичный, «подзаконный» (если можно так выразиться) характер по отношению к актам Банка России. Это еще одно свойство, которое отличает нормативные акты Банка России от нормативных актов Государственной Думы, Президента РФ и Правительства РФ и сближает их с ведомственными нормативными актами.
Наше мнение о равной юридической силе нормативных актов Банка России и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти находит опору в действующем законодательстве.
Так, ч. 2 ст. 7 Закона о Банке России предусмотрено, что правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно. Во исполнение данной нормы Банком России издано Положение от 22 сентября 2017 г. № 602-П «О правилах подготовки нормативных актов Банка России»21. Согласно п. 7.16 указанного Положения, в тексте нормативного акта Банка России, подлежащего направлению на государственную регистрацию в Минюст России, могут приводиться ссылки на нормативные правовые акты высшей или равной юридической силы; при этом не допускаются ссылки на ранее не зарегистрированные Минюстом России нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
21 Вестник Банка России. 2017. 29 сент.; 2020. 25 марта.
власти и нормативные акты Банка России. Далее в названном пункте устанавливается, что при ссылке на нормативный правовой акт (его структурную единицу) указываются в том числе дата государственной регистрации и регистрационный номер, присвоенный Минюстом России при государственной регистрации, а также информация о государственной регистрации действующих нормативных правовых актов, вносивших изменения в указанный нормативный правовой акт.
Из приведенных положений явствует, что в нормативных актах Банка России допускаются ссылки на нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и что, следовательно, последние по юридической силе как минимум не уступают нормативным актам Банка России.
Содержащееся в п. 7.16 Положения № 602-П требование является универсальным правилом юридической техники. так, согласно п. 29 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов22, ссылки в законодательных актах могут даваться на законодательные акты высшей или равной юридической силы; ссылки на конкретные нормативные правовые акты низшей юридической силы или их отдельные структурные единицы не допускаются (например, ссылка в законодательном акте на конкретное постановление Правительства РФ). Объяснение этого правила простое. Если бы в федеральном законе было упомянуто конкретное постановление Правительства РФ, то в случае признания его утратившим силу и принятия взамен нового постановления (с другими названием и реквизитами) потребовалось бы внесение изменений в федеральный закон. Другими словами, федеральный закон в этом случае принимался бы на основании постановления Правительства РФ (а не наоборот), что недопустимо, поскольку федеральный закон обладает большей юридической силой. (Скорее всего, впрочем, Правительство РФ вообще не смогло бы принять новое постановление, ибо это явилось бы нарушением закона.)
Рассматриваемым правилом целесообразно руководствоваться при юридико-техническом оформлении всех нормативных правовых актов. Например, постановления Правительства РФ аналогичным образом не должны содержать ссылок на конкретные приказы федеральных органов исполнительной власти.
Ознакомление с нормативно-правовой базой Банка России показывает, что ссылки в нормативных актах Банка России на ведомственные акты (как и на постановления Правительства РФ) довольно рас-
22 Письмо Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490: Доступ из СПС «Консультант Плюс».
пространены и представляют собой обычное явление. С учетом сферы компетенции Банка России это ссылки на приказы Минфина Рос-сии23, Федерального казначейства, Минэкономразвития России и т. д.
Внесение изменений в ведомственный акт, издание взамен него нового акта потребуют актуализации нормативного акта Банка России, в котором содержится ссылка на этот ведомственный акт. Между тем, как уже говорилось, изменения в нормативный правовой акт не могут вноситься на основании акта меньшей юридической силы.
В нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, также присутствуют ссылки на конкретные нормативные акты Банка России24.
Итак, в нормативных актах Банка России имеются ссылки на конкретные ведомственные нормативные правовые акты. Следовательно, последние по юридической силе выше первых или равны им. Одновременно ведомственные нормативные правовые акты содержат ссылки на конкретные нормативные акты Банка России. Значит, последние по юридической силе выше первых или равны им. Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и нормативные акты Банка России обладают одинаковой юридической силой.
Этой позиции, очевидно, придерживаются сам Банк России, допускающий в своих нормативных актах ссылки на конкретные ведомственные акты, и Минюст России, не усматривающий в подобных ссылках нарушения правил юридической техники. Причем такого рода грубое нарушение правил юридико-технического оформления акта однозначно явилось бы препятствием для его государственной регистрации, и разработчику потребовалось бы устранить это нарушение. Кроме того, если ссылка на конкретный ведомственный акт будет обнаружена в проекте постановления Правительства РФ, на это обстоятельство как на нарушение правил юридической техники обязательно будет указано в заключении Минюста России по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз проекта. Также следует упомянуть, что в письме о возврате без государственной регистрации Указания Банка России от 30 апреля 2020 г. № 5452-У «О требованиях
23 См., напр., Указание Банка России от 4 апреля 2019 г. № 5117-У «О формах, сроках и порядке составления и представления отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг, организаторов торговли, клиринговых организаций и лиц, осуществляющих функции центрального контрагента, а также другой информации в Центральный банк Российской Федерации» (зарегистрировано Минюстом России 23 июля 2019 г., рег. № 55353).
24 Среди множества примеров — приказ ФНС России от 19 июля 2018 г. № ММВ-7-2/460@ «Об утверждении форм и форматов направления налоговым органом запросов в банк (оператору по переводу денежных средств) в электронной форме» (зарегистрирован Минюстом России 2 октября 2018 г., рег. № 52306).
к составу информации, подлежащей раскрытию центральным контрагентом, порядку и срокам раскрытия указанной информации, а также о правилах предоставления информации центральным контрагентом участникам клиринга» Минюст России, среди прочих замечаний, отметил целесообразность приведения используемой в Указании формулировки в соответствие с нормативными правовыми актами большей юридической силы и в качестве примера привел постановление Правительства РФ.
Представляется, что косвенным подтверждением нашего взгляда может служить принятие Банком России и федеральными органами исполнительной власти совместных нормативных правовых актов. В большинстве случаев это совместные акты Банка России и Минфина России25, реже — других органов26. В то же время мы тщетно стали бы искать совместные нормативные акты Банка России и Правительства РФ, не говоря уже о совместном нормотворчестве Банка России и Президента РФ или Государственной Думы.
Подчеркнем, что само по себе это не может считаться бесспорным свидетельством равной юридической силы нормативных актов Банка России и федеральных органов исполнительной власти. Совместное нормотворчество органов, нормативные акты которых (изданные органом самостоятельно) различаются по юридической силе, отнюдь не является чем-то немыслимым или экзотическим. В советское время существовала практика издания совместных нормативных актов законодательных и исполнительных органов государственной власти (постановлений и декретов ВЦИК и СНК РСФСР, постановлений Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР), а также совместных актов государственных и партийных органов, общественных организаций (ЦК КПСС, ЦК ВЛКСМ, ВЦСПС). Действующее российское законодательство предусматривает издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов совместно с различными организациями (Федеральная нотариальная палата, Российская академия наук и т. д.). Разумеется, это не означает, что, например, акты Минюста России и Федеральной нотариальной палаты (или Банка России и ПАО «Ростелеком») обладают равной юридической силой.
25 Из последних можно назвать Положение Минфина России № 63н, Банка России № 717-П от 10 апреля 2020 г. «Об особенностях взаимодействия системы казначейских платежей с платежными системами» (зарегистрировано Минюстом России 18 мая 2020 г., рег. № 58369).
26 Напр., Положение Банка России № 641-П, Казначейства России № 16н от 20 апреля 2018 г. «Об установлении форм документов, применяемых при казначейском обеспечении обязательств при банковском сопровождении государственных контрактов, и порядка их заполнения» (зарегистрировано Минюстом России 24 августа 2018 г., рег. № 51995).
И все же издание нормативных актов Банком России совместно с федеральными органами исполнительной власти при отсутствии совместного нормотворчества Банка России и Правительства РФ свидетельствует скорее в пользу нашей точки зрения, чем против нее. Отметим, что совместное нормотворчество весьма распространено в деятельности тех органов, нормативные акты которых обладают равной юридической силой, а именно в деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Изложенное выше позволяет заключить, что нормативные акты Банка России и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (приравненных к ним ведомств) обладают одинаковой юридической силой и стоят на одной ступени в иерархии нормативных правовых актов РФ.
Может показаться, что наше заключение не вполне согласуется с особым правовым статусом Банка России, как будто более высоким по отношению к федеральным органам исполнительной власти (в пользу чего говорит, например, то, что Банк России подотчетен Государственной Думе и не подчиняется Правительству РФ). С. Д. Гурин повторяет столь же банальный, сколь и спорный тезис, что юридическая сила нормативного правового акта прямо пропорциональна положению органа, издавшего нормативный акт, в общей системе правотворческих государственных органов и что юридическая сила нормативного акта тем выше, чем большей властью и компетенцией обладает субъект, издавший акт27. В рамках настоящей публикации не представляется возможным приводить многочисленные примеры, ставящие под сомнение данный тезис. Ограничимся лишь указанием на очевидный момент, а именно на то, что по этой логике нормативные указы Президента РФ должны носить главенствующий характер в системе нормативных правовых актов РФ, поскольку Президент РФ является главой государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ) и не находится в иерархической зависимости от других государственных органов и должностных лиц. Между тем указы Президента РФ по юридической силе, как известно, уступают федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).
Поэтому если даже признать, что Банк России обладает большей властью и занимает более высокое положение в системе государственных органов, чем федеральные органы исполнительной власти (что представляется спорным, как и более высокий «статус» главы Банка России по сравнению с федеральным министром — членом высшего исполнительного органа государственной власти РФ), это само по себе вовсе не означало бы, что акты Банка России
27 Гурин С. Д. Указ. соч. С. 12-13.
имеют большую юридическую силу по сравнению с ведомственными актами.
таким образом, существенные различия в правовом статусе Банка России и федерального органа исполнительной власти не колеблют вывода о равной юридической силе их нормативных правовых актов.
список литературы
1. Гурин С. Д. К вопросу о юридической силе нормативных актов Банка России // Современное право. 2014. № 6.
2. Иванов С. А. Место нормативных актов Центрального банка в правовой системе России // Законодательство и экономика. 2002. № 11.
3. Лукин М. М. Соотношение понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» в правовой системе России на примере Центрального банка Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11.
4. Тарабан Н. А. Центральный банк Российской Федерации (Банк России) в системе органов государственной власти: конституционно-правовые основы организации и деятельности // Финансовое право. 2017. № 6.
5. Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород,
2002.
6. Чучунова Н. С. Административно-правовые аспекты реформы регулирования оборота ценных бумаг // Административное право и процесс. 2014. № 6.
