CC BY
818
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2015. № 5
проблемы административного права
д. н. кордик, кандидат юридических наук, ассистент кафедры административного права МГУ*
понятие и содержание нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти: теоретические и правовые аспекты1
В статье исследуются теоретические и правовые основы нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализируются особенности подзаконной нормотворческой деятельности, а также существующие проблемы в правовом регулировании подготовки и принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, предлагаются варианты их решения.
Ключевые слова: нормотворческая деятельность, нормотворчество, правотворчество, нормативный правовой акт, федеральные органы исполнительной власти.
Article covers theoretic and fundamental legal principles of legislation of federal executive authorities, analyses peculiarities of sub legislative policy-making and existing problems in legal regulation of preparation and adoption of legislative acts by federal executive authorities and offers solutions.
Keywords: legislation, policy making, law-making, legislative act, federal executive authorities.
В юридической литературе для обозначения процессов, связанных с подготовкой и принятием нормативных правовых актов, используются два основных понятия — «правотворчество» и «нормотворчество». Отмечается, что «в большинстве работ и часто в законодательстве данные понятия используются в качестве синонимов. Каких-либо особых различий между ними не приводится»2.
В то же время представляется, что по своему смысловому значению понятие «правотворчество» является более широким и включает в себя в том числе и понятие «нормотворчество». так, под пра-
* dumba139@gmail.com
1 Работа подготовлена с использованием СПС «КонсультантПлюс».
2 Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество: науч.-практ. пособие. М., 2014. С. 50.
вотворчеством в теории права понимается «процесс осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный харак-те3. Выделяются шесть основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, правотворчество органов местного самоуправления, непосредственное правотворчество, корпоративное правотворчество, договорное правотворчество4.
Понятием нормотворчества охватывается, как правило, процесс создания, изменения или отмены подзаконных нормативных правовых актов — указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов федеральных органов исполнительной власти и актов органов исполнительной власти субъектов федерации. Поэтому применительно к подобной деятельности федеральных органов исполнительной власти используется словосочетание «нормотворчество федеральных органов исполнительной власти». Поскольку федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства) в широком смысле именуются ведомствами, т.е. органами государственной власти, возглавляющими и управляющими определенной отраслью или сферой государственного управления, а принимаемые ими акты — ведомственными актами, то и вся деятельность федеральных органов исполнительной власти по подготовке и принятию нормативных правовых актов получила наименование «ведомственное нормотворчество».
Важное значение имеет также уяснение такого понятия, как «нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти». Представляется, данное понятие может рассматриваться в широком и узком смысле. В широком смысле под указанной деятельностью необходимо понимать разработку и принятие федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности; разработку проектов президентских5 и правительственных актов; законопроектную деятельность и порядок участия федеральных органов исполнительной власти в деятельности Федерального Собрания РФ6. Осуществление перечисленных видов
3 См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика / Под ред. П. Е. Нед-байло, В. М. Горшенева. М., 1976. С. 85.
4 См.: Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие / И. В. Коте-левская, Ю. А. Тихомиров. М., 1999. С. 39.
5 См., напр.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (в ред. от 21. 12. 2013 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.
6 Соответственно для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями.
деятельности предусматривается Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти7. Таким образом, в понятие нормотворческой деятельности в широком смысле входит не только самостоятельная деятельность федеральных органов исполнительной власти по созданию нормативных правовых актов, но и подготовка ими проектов федеральных законов, президентских и правительственных актов. В узком же смысле нормотворческую деятельность можно трактовать исключительно как подготовку и принятие федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, отнесенных к их ведению (компетенции). Нельзя не заметить, что в узком значении понимание нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти близко (если не тождественно) к пониманию ведомственного нормотворчества, что представляется правильным. В юридической литературе, к примеру, высказывалось мнение, что участие каких-либо федеральных органов исполнительной власти в разработке нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ не является нормотворчеством в чистом виде, а представляет собой лишь выполнение ими отдельных нормотворческих функций8.
Как и любая другая деятельность, нормотворческая деятельность характеризуется определенными признаками, позволяющими выявить наиболее важные, сущностные стороны этого явления.
Одним из основополагающих признаков процесса нормотворчества является его урегулированность правом. Представляя собой совокупность процедур, направленных на принятие нормативного правового акта, определяя права и обязанности субъектов, участвующих в его создании, процесс нормотворчества должен протекать в строго определенных рамках. Появление нового нормативного правового акта должно регулироваться целым рядом правил, которые относятся не только к форме и содержанию самого нормативного правового акта, но и ко всем действиям, связанным с его подготовкой и принятием. Именно точное установление этих требований, их нормативное закрепление и соответствие правовым принципам призваны способствовать достижению основных целей процесса нормотворчества, его легитимности и действенности и качеству принимаемых ведомственных нормативных правовых актов.
В настоящее время вся нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти регулируется исключительно
7 Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 45 (в ред. от 27. 03. 2013 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
8 См.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. Барнаул, 2002. С. 33.
подзаконными актами9. Однако, как было справедливо замечено в юридической литературе, одним из существенных недостатков подобных актов является их недостаточная эффективность, «так как они регулируют процессуальную сторону в отсутствие материальной, то есть формулируются правотворческие процедуры при отсутствии проработки понятийного аппарата вопроса»10.
В связи с этим отсутствие правового регулирования нормотворче-ской деятельности на законодательном уровне становится актуальной проблемой. Давно назрела необходимость принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который восполнил бы пробелы в действующем правовом регулировании.
Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» № 96700088—2, внесенный депутатами Государственной Думы ФС РФ — членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, был принят Государственной Думой в первом чтении еще 11 ноября 1996 г., однако спустя восемь лет при рассмотрении во втором чтении 12 мая 2004 г. был отклонен и снят с рассмотрения.
В 2012 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была создана рабочая группа по разработке текста нового проекта аналогичного федерального закона. Из опубликованной концепции следует, что в указанном федеральном законе предполагается дать определение таким понятиям, как «правотворчество», «нормативный правовой акт», «локальный нормативный правовой акт», «правоприменительный (индивидуальный) правовой акт», «система нормативных правовых актов» и некоторым другим. Планируется также определить виды нормативных правовых актов и
9 См.: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (в ред. от 02. 02. 2013 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 1996. 28 мая; Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 17. 02. 2014 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (в ред. от 06. 09. 2012 г.) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; Приказ Министерства юстиции РФ от 04 мая 2007 г. № 8 (в ред. от 26. 05. 2009 г.) «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14. 05. 2007 г. № 9449) // Российская газета. 2007. 24 мая; Приказ Федеральной таможенной службы России от 05 июля 2013 г. № 1253 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации» // таможенные ведомости. 2013. № 10; и др.
10 Бошно С. В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 52.
дать характеристику их свойств и основных форм. Кроме того, предполагается закрепить виды нормативных правовых актов в Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти11.
С целью повышения статуса Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в юридической литературе предлагается даже придать ему вид не обычного закона, а федерального конституционного12. Однако, принимая во внимание тот факт, что согласно ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, а в тексте Конституции РФ не содержится прямых указаний на возможность придания данному федеральному закону вида федерального конституционного закона, вряд ли можно согласиться с указанным выше предложением.
Считаем, что скорейшее принятие данного закона позволит надлежащим образом регламентировать правотворческую деятельность в Российской Федерации, права и обязанности участвующих в ней субъектов, введет и законодательно закрепит необходимый понятийный аппарат, будет способствовать повышению качества принимаемых нормативных правовых актов и эффективности их исполнения.
Одним из определяющих признаков нормотворческой деятельности является то, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, что напрямую предписывается п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.
Однако предоставление федеральным органам исполнительной власти п. 1 указанных Правил права на издание нормативных правовых актов по собственной инициативе представляется крайне спорным. Как отмечалось в юридической литературе, существование «инициативных» подзаконных нормативных актов противоречит самой сути этих актов как подзаконных и служит безосновательной легализации и абсолютизации административного усмотрения13. С приведенным мнением следует согласиться.
11 О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 84-99.
12 Черепанов В. А. О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 106.
13 См.: НикифоровМ.В. Субъекты административного нормотворчества. Н. Новгород, 2012. С. 65.
Издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов возможно только в пределах их компетенции. Хотя понятие «компетенция федеральных органов исполнительной власти» используется во многих нормативных правовых актах14, действующее законодательство не содержит его определения, что также можно отнести к одному из недостатков современного правового регулирования.
С теоретических позиций под компетенцией государственного органа понимается «юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающих место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно»15.
В настоящее время нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ16. По общему правилу федеральные министерства осуществляют выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а федеральные службы и федеральные агентства — правоприменительную деятельность. Однако последние могут наделяться в качестве исключения и нормотворческой компетенцией в установленной сфере деятельности в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ17. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти могут наделяться полномочиями по разработке и принятию отдельных нормативных правовых актов по пору-
14 См., напр.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009; Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 04 мая 2007 г. № 8.
15 Ковачев Д. А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 45.
16 См., напр.: Указ Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22. 06. 2010 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 12 марта; Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865 (в ред. от 21. 12. 2013 г.) «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2880; Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 (в ред. от 20. 02. 2014 г.) «О Министерстве культуры Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве культуры Российской Федерации») // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4758.
17 См., напр.: Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 (в ред. от 21. 12. 2013 г.) «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3234; Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 (в ред. от 02. 11. 2013 г.) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259.
чению Президента РФ или Правительства РФ, а также в силу прямого указания на то в федеральном законе18.
В этой связи хотелось бы обратить внимание на следующее. Нередки случаи, когда федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ федеральным органам исполнительной власти вменяется в обязанность (как правило, с указанием конкретных сроков исполнения) осуществить разработку либо разработку и принятие нормативных правовых актов, дополняющих и конкретизирующих положения, содержащиеся в актах большей юридической силы. Однако приходится констатировать фактическое отсутствие действенного контроля со стороны вышестоящих органов государственной власти за выполнением федеральными органами исполнительной власти указанной обязанности, что приводит к невозможности реализации на практике положений актов большей юридической силы по причине недостаточного качества и/или несвоевременности принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.
Данное утверждение можно проиллюстрировать на следующем примере. Правительством РФ был утвержден «План мероприятий по реализации Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"»19, в соответствии с которым в течение 2013-2015 гг. во исполнение положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ должно было быть принято 52 акта Правительства РФ (из них до ноября 2014 г. включительно — 46) и 14 ведомственных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти (из них до ноября 2014 г. включительно — 8). Ответственными разработчиками всех актов Правительства РФ являются профильные федеральные органы исполнительной власти. На основе проведенного автором настоящей статьи анализа на начало декабря 2014 г. Правительством РФ принято 37 актов из необходимых 46, федеральными органами исполнительной
18 См., напр.: Приказ Минэкономразвития России от 29 октября 2013 г. № 631 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе» (Зарегистрировано в Минюсте России 26. 11. 2013 г. № 30456) // Российская газета. 2013. 4 дек.; Приказ Роскомнадзора от 04 февраля 2014 г. № 16 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» (Зарегистрировано в Минюсте России 14. 03. 2014 г. № 31605) // Российская газета. 2014. 26 марта.
19 План мероприятий по реализации Федерального закона от 5 апреля 2013 г. 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (док. см. на официальном сайте Правительства РФ): URL: http://government.ru/media/files/41d467ce409a8080fe22.pdf
власти — 5 из 8. При этом многие из принятых актов были изданы с нарушением сроков, установленных в указанном Плане, а в некоторые из них уже неоднократно вносились различные изменения и дополнения. Приведенная статистика свидетельствует в том числе и об отсутствии надлежащего контроля со стороны вышестоящих органов государственной власти за выполнением нормотворческих обязанностей федеральными органами исполнительной власти, что на практике привело к невозможности реализации отдельных положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, а также к образованию частичного правового вакуума в такой важнейшей сфере общественных отношений, как закупка товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В качестве одного из вариантов решения данной проблемы в юридической литературе было высказано предложение об использовании так называемого «пакетного принципа», в соответствии с которым в Государственную Думу ФС РФ вместе с готовым законопроектом следует вносить и проекты подзаконных актов, направленных на конкретизацию, детализацию и организационное обеспечение норм закона20. Однако представляется, что в условиях существующих правовых реалий реализация подобного предложения на практике вряд ли возможна ввиду существенного несовпадения процедур принятия федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, различий в субъектном составе лиц, участвующих в законодательном и нормотворческом процессах, ряда других факторов.
Во избежание в дальнейшем ситуаций, аналогичных приведенному выше примеру, целесообразно указание реальных, а не желаемых сроков, необходимых для разработки и принятия качественных подзаконных актов; введение и применение персонифицированной ответственности конкретных исполнителей за срыв указанных сроков и/или за ненадлежащее качество разрабатываемых и принимаемых подзаконных актов21; неукоснительное выполнение условий п. 32 и 33 Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации22 и п. 91(1)—91(4) Регламента Прави-
20 См.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Дис. ... доктора юрид. наук. М., 2004. С. 163.
21 Пунктом 11 Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации предусматривается, что руководители федеральных органов исполнительной власти и организаций несут персональную ответственность за качество и соблюдение сроков подготовки законопроектов, предусмотренных планом законопроектной деятельности Правительства. Однако аналогичной нормы, предусматривающей ответственность за качество и соблюдение сроков подготовки проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации федеральных законов, ни в указанном Положении, ни в каких-либо иных актах не содержится.
22 Постановление Правительства РФ от 30. 04. 2009 г. № 389 (в ред. от 18. 09. 2013 г.) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правитель-
тельства РФ23; обязательного указания в тексте законов о том, что положения, нуждающиеся в дополнении и конкретизации, не применяются вплоть до принятия соответствующих подзаконных актов.
Несомненно, одним из важнейших признаков процесса ведомственного нормотворчества федеральных органов исполнительной власти признается разделение его на этапы. Ведомственное нормотворчество представляет собой именно совокупность составляющих его стадий, каждая из которых обладает своими особенностями, задачами, субъектами и направлена на решение конкретных целей, успешное достижение которых является необходимым условием и обязательной предпосылкой для перехода к следующему этапу нормотворчества и в конечном итоге — для принятия нормативного правового акта. Можно сказать, что стадия процесса нормотворчества представляет собой «самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта и являются внутренне законченной фазой оформления акта в качестве правового, имеющего общеобязательное значение»24.
Однако вопросы о количестве стадий процесса нормотворчества, о том, какую именно стадию следует считать начальной, а также о том, какие действия необходимо включать в конкретную стадию, являются дискуссионными25. Не вдаваясь в подробное описание различных точек зрения по этой проблеме, согласимся с мнением, что различия между ними «в основном касаются степени детализации и конкретизации технологических фаз»26.
Некоторыми из актов, регламентирующих внутреннюю нор-мотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти, устанавливаются стадии подготовки и принятия нормативных правовых актов. К примеру, Правила подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации, утвержденные Приказом Федеральной таможенной службы России от 05 июля 2013 г. № 1253, устанавливают следующие этапы: 1) планирование подготовки нормативных правовых актов и
ства Российской Федерации» (вместе с «Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации») // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2346.
23 Постановление Правительства РФ от 01. 06. 2004 г. № 260 (в ред. от 30. 07. 2014 г.) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
24 Юридическая процессуальная форма: теория и практика. С. 89.
25 См.: Правовые акты. С. 213; Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворче-ский процесс в Российской Федерации. С. 69; СырьаВ. М. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2012. С. 226.
26 Москалькова Т. Н., Черников В. В. Указ. соч. С. 58.
проведение мероприятий по подготовке проекта такого акта; 2) подготовку проекта нормативного правового акта; 3) согласование проекта такого акта; 4) направление нормативного правового акта подразделением-разработчиком на сайт regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; 5) подписание (утверждение) нормативного правового акта и его регистрацию; 6) направление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ; 7) сопровождение прохождения государственной регистрации нормативного правового акта в Министерстве юстиции РФ; 8) опубликование нормативных правовых актов и вступление их в силу.
Кроме того, возможны также некоторые факультативные стадии в зависимости от содержания конкретного акта: предварительное обсуждение проекта нормативного правового акта на заседаниях общественного совета Федеральной таможенной службы России; раскрытие информации о подготовке проекта нормативного правового акта; проведение оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта.
Одной из особенностей нормотворческой деятельности является большое количество и многообразие форм ведомственных актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с вышеуказанными Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Согласно абз. 2 п. 3 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Министерства юстиции РФ от 04 мая 2007 г. № 8, акты, изданные в ином виде (например, директивы и др.), не должны носить нормативно-правовой характер. Возникает закономерный вопрос о правовой природе самих Разъяснений. В специальной литературе отмечается, что «разъяснение — это не самостоятельный вид правового акта, это этап толкования правовых норм. Термин "разъяснение" характеризует не форму документа, а его содержание»27. Министер-
27 Лапина М. А. Современное состояние ведомственного нормотворчества в системе федеральных органов исполнительной власти // Юридический мир. 2012. № 11. С. 22.
ство юстиции РФ зарегистрировало указанные Разъяснения, признав тем самым, что они имеют нормативный характер. Таким образом, получается, что, с одной стороны, Министерство юстиции РФ как орган, который должен проводить правовую экспертизу и осуществлять государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, фактически само же занимается неприемлемой практикой ведомственного нормотворчества, а с другой — основанием издания указанных Разъяснений послужила норма, содержащаяся в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009: «Установить, что разъяснения о применении указанных Правил дает Министерство юстиции Российской Федерации»28.
В нарушение рассматриваемых Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации многие федеральные органы исполнительной власти используют формы, не разрешенные указанными Правилами. К таковым, например, относятся: уставы29, наставления30, указания31, концепции32, стратегии33, административные регламенты34. Такая нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти не может быть признана законной. Особую озабоченность вызывает тот факт, что Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию подобных актов, внося дополнитель-
28 Лапина М. А., Долгих И. С. Ведомственное нормотворчество МВД России: анализ состояния и перспективы развития // Административное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 237.
29 См., напр.: Устав патрульно-постовой службы полиции, утв. Приказом МВД России от 29 января 2008 г. № 80 (в ред. от 24. 02. 2014 г., зарегистрировано в Минюсте России 05. 03. 2008 г. № 11290) // БНАФОИВ. 2008. 7 июля.
30 Наставление по организации профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы, утв. Приказом Минюста России от 27 августа 2012 г. № 169 (зарегистрировано в Минюсте России 13. 09. 2012 г. № 25452) // Там же. 2012. 8 окт.
31 Методические указания по бухгалтерскому учету основных средств, утвержденные Приказом Минфина РФ от 13 октября 2003 г. № 91н (в ред. от 24. 12. 2010 г., зарегистрировано в Минюсте РФ 21. 11. 2003 г. № 5252) // Там же. 2004. 26 янв.
32 Концепция токсикологических исследований, методологии оценки риска, методов идентификации и количественного определения наноматериалов, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 31 октября 2007 г. № 79 (зарегистрировано в Минюсте РФ 22. 11. 2007 г. № 10528) // Российская газета. 2007. 1 дек.
33 Комплексная стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 14 августа 2013 г. № 298 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2013. № 4.
34 Административный регламент МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утв. Приказом МВД России от 02 марта 2009 г. № 185 (в ред. от 13. 08. 2012 г., зарегистрировано в Минюсте России 18. 06. 2009 г. № 14112) // Российская газета. 2009. 7 июля.
ную неразбериху в не без того сложную ситуацию, фактически нарушая требования действующего законодательства.
Одним из недостатков современной нормотворческой деятельности следует признать то обстоятельство, что, предоставляя федеральным органам исполнительной власти право принимать нормативные правовые акты в достаточно большом количестве форм, действующее законодательство не содержит ни их определений, ни четких критериев их разграничения между собой. На практике это приводит к тому, что акты с одинаковым содержанием принимаются в разных формах, и наоборот, существенно различающиеся между собой — имеют одну и ту же форму. Зачастую в одном документе акты одной формы утверждаются с использованием актов другой формы (например, положение, утвержденное приказом). Создается впечатление, что к выбору формы нормативного правового акта федеральные органы исполнительной власти относятся не должным образом, а то и вовсе произвольно.
Наиболее часто федеральными органами исполнительной власти используется такая форма ведомственных актов, как приказ. Этими актами, как правило, утверждаются и такие формы, как положения, правила и инструкции. Подобная практика объясняется не только «исторической преемственностью наиболее удобных и проверенных способов правового регулирования»35, но и банальным нежеланием авторов ведомственных актов вникать в специфику различных форм нормативных правовых актов (тем более, как уже отмечалось, в отсутствие их концептуального разграничения между собой в действующем законодательстве), когда фактически любой по своему юридическому содержанию акт можно назвать приказом и принять его. Подобное нигилистическое отношение к выбору формы ведомственного акта и повсеместному использованию приказа как основной формы вызывает большую обеспокоенность. Особенно с учетом высказанной в юридической литературе обоснованной точки зрения о том, что «отнесение приказов, как, впрочем, и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ — документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного лица по отношению к лицам, подведомственным ему. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений»36.
В заключение хотелось бы обратить внимание на следующие моменты. Для упорядочения нормотворческой деятельности феде-
35 Лапина М. А. Указ. соч. С. 23.
36 Бошно С. В., Пытикова Т. А. Указ. соч. С. 11.
ральных органов исполнительной власти необходимо скорейшее принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», в котором, во-первых, должен быть законодательно закреплен весь понятийный аппарат; во-вторых, произведено четкое разграничение форм нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также сделано указание на то, в каких именно случаях должны использоваться конкретные формы нормативно-правовых актов; в-третьих, должен содержаться исчерпывающий перечень стадий процесса ведомственного нормотворчества с подробной регламентацией каждой из них. Кроме того, до принятия указанного Федерального закона Министерству юстиции РФ необходимо усилить контроль над принимаемыми федеральными органами исполнительной власти нормативными правовыми актами при проведении правовой экспертизы и государственной регистрации на предмет их неукоснительного соответствия действующему законодательству.
список литературы
1. Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.
2. Бошно С. В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12.
3. Бошно С. В., Пытикова Т. А. Приказ: нормативный или правоприменительный акт? // Юрист. 2005. № 10.
4. Котелевская И. В., Тихомиров Ю.А. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999.
5. Современное состояние ведомственного нормотворчества в системе федеральных органов исполнительной власти // Юридический мир. 2012. № 11.
6. Лапина М. А., Долгих И. С. Ведомственное нормотворчество МВД России: анализ состояния и перспективы развития // Административное и муниципальное право. 2013. № 3.
7. Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество: науч.-практ. пособие. М., 2014.
8. Никифоров М. В. Субъекты административного нормотворчества: монография. Н. Новгород, 2012.
9. О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3.
10. Черепанов В. А. О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2014. № 3.
