CC BY
165
Роль ведомственного нормотворчества в государственном правотворчестве
Ю. Л. КОРАБЕЛЬНИКОВА,
заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России) E-mail: korable79@yandex.ru
Ю. В. ЯНИН,
заместитель начальника информационного центра (Управление на транспорте МВД России по Центральному федеральному округу)
E-mail: reutovg@mail.ru
The Role of Departmental Rulemaking in State Lawmaking
Y. L. KORABELNIKOVA,
Candidate of Law, Deputy Head of Departmentstate law disciplines (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Y. V. YANIN,
Deputy Head of Information Center (Department of Transport of the Ministry of Internal Affairs of Russia in the Central Federal District)
Статья посвящена исследованию понятий «нормотворчество», «правотворчество», «правообразо-вание», в результате которого выявляется их соотношение; проводится анализ сущностных признаков ведомственного нормотворчества, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, в частности ведомственного нормотворчества органов внутренних дел, определяется его значение в деятельности федерального органа государственной власти, а также выявляется его роль в государственном правотворчестве.
УДК 342.6
The article is devoted to the study of the concepts of "rulemaking", "lawmaking", "law formation", as a result of which their correlation is revealed; The analysis of the essential features of departmental rule-making carried out by federal executive bodies, in particular departmental rulemaking bodies of internal affairs, is carried out, its significance in the activities of the federal government body is determined, and its role in state lawmaking is revealed.
Нормотворчество, правотворчество, правообразова- Rule-making, law-making, law-making, departmental rule-ние, ведомственное нормотворчество, федеральные making, federal executive bodies. органы исполнительной власти.
Обеспечение конституционных положений о том, что в РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства [1], является основополагающей функцией государства.
Качество реализации данной функции во многом зависит от того, каким образом
в РФ обеспечивается правообразование, а также складывающаяся на его основе правоприменительная практика.
Термин «правообразование» в юридической науке до настоящего времени не получил однозначного толкования [5, 8, 11]. По мнению одних ученых, процесс правообразования предшествует процессу правотворчества. В то же время
другие ученые считают, что правотворчество является одним из этапов правообразования.
Принимая во внимание, что правотворчество имеет государственный характер, предполагающий принятие правовых норм компетентными государственными органами, за исключением случая, когда они принимаются в ходе референдума, правообразование представляется более емким термином, который характеризует определенный период формирования нормы права. Его началом можно считать проводимый анализ объективно существующих общественных отношений, который позволяет сделать вывод о необходимости их урегулирования либо об изменении правового регулирования. Завершается этот период изданием и обнародованием правовой нормы с целью последующего правоприменения и мониторинга этой деятельности.
По мнению А. С. Борисова и Д. А. Агарко-вой, под «правообразованием понимается обусловленный интересами народа длительный по времени процесс, охватывающий выявление потребностей и закономерностей общественного развития, подлежащих правовому регулированию, формы нормативного акта, определение пределов и характера правового регулирования общественных отношений, подготовку нормативного акта, его обсуждение и т. д., завершающийся принятием и обнародованием уполномоченными субъектами воли народа» [5]. Схожее мнение в отношении понятия «право-образование» имеют А. М. Дроздова и Г. В. На-заренко [6, 7, 10].
Содержание понятия «правообразование», высказанное различными учеными, позволяет выявить его общие признаки, к которым относятся:
1) анализ потребности правового регулирования;
2) выработка концепций и подходов предстоящего правового регулирования;
3) разработка и принятие соответствующего нормативного правового акта (далее — НПА).
С учетом изложенного полагаем, что правотворчество, по сути, является завершающей стадией правообразования, в ходе которой выработанные предписания приобретают форму и закрепляются в виде конкретной общеобязательной нормы права.
Особое место в правотворческом процессе занимает нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ), поскольку посредством данной деятельности обеспечивается урегулирование тех общественных отношений, которые не получили своего нормативного закрепления в нормативных правовых актах, обладающих большей юридической силой.
Представляется, что наделение нормотвор-ческой функцией ФОИВов обусловлено тем, что их деятельность затрагивает значительный круг общественных отношений, к числу которых, например, относятся финансово-хозяйственные отношения; земельные отношения; договорные отношения; общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и многие другие.
Принимая во внимание, что процедура подготовки и издания законодательных актов является достаточно трудоемким процессом, именно нормотворческая деятельность ФОИВов при наличии соответствующей компетенции позволяет достаточно оперативно должным образом урегулировать соответствующие общественные отношения.
Понятие «нормотворчество» охватывает, как правило, процесс разработки, принятия, изменения или отмены подзаконных актов, к которым в том числе относятся и нормативные правовые акты ФОИВов, часто именуемых ведомствами. Исходя из вышеизложенного, логичным представляется то, что вся деятельность ФОИВов по подготовке и изданию НПА получила наименование «ведомственное нормотворчество».
Следует отметить, что в юридической науке присутствует мнение, согласно которому ведомственное нормотворчество определяется лишь как деятельность по урегулированию служебных отношений [9]. На наш взгляд, с ним в полной мере согласиться нельзя, поскольку путем осуществления ведомственного нормотворчества ФОИВы обеспечивают регулирование не только служебных вопросов, но и иных вопросов, в том числе затрагивающих правовой статус граждан и общество в целом. Достаточно ярким примером, отражающим это, являются административные регламенты, принимаемые в МВД России, которые призваны урегулировать оказание государственных услуг гражданам. Тем не менее, в ряде случаев данные нормативные акты закрепляют не только полномочия должностных лиц, но и права и обязанности граждан [2, 3].
Предоставление ФОИВам полномочий на издание нормативных правовых актов обеспечивает, во-первых, эффективное функционирование ведомства, а во-вторых, возможность самостоятельного, не законодательного регулирования общественных отношений, что, в частности, влечет снижение соответствующей нагрузки на законодателей.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что нормотворчество является, пре-
жде всего, определенной формой государственной деятельности, основной функцией которой является издание НПА.
Следует отметить, что разработку наибольшего количества [9] ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих сферы обеспечения общественной безопасности и общественного порядка, осуществляет МВД России. В связи с этим уместно в данном контексте привести определение нормотворчества органов внутренних дел (далее — ОВД), сформулированное профессором Ю. Г. Арзамасовым, согласно которому это «деятельность компетентных лиц в системе МВД России, представляющая собой исходный компонент механизма ведомственного правового регулирования, осуществляемый на делегированной и компетен-ционной основе, состоящий в установлении, изменении или отмене НПА ОВД, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения» [4].
Исходя из данного определения, полагаем, что весьма важным представляется требование о полном соответствии принимаемых НПА компетенции (собственной или делегированной) государственного органа, осуществляющего правотворческие функции.
В то же время имеются случаи, когда Верховный Суд РФ признавал недействующими и не подлежащими применению отдельные положения ведомственных НПА в связи с тем, что они противоречат НПА, обладающим большей юридической силой.
Так, например, решением Верховного Суда РФ от 8 апреля 2013 г. № АКПИ 13-4 признан недействующим и не подлежащим применению с 1 сентября 2010 года абз. 20 пункта 3.3.31 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по государственной регистрации лекарственных средств, утвержденного приказом Минздравсоцразвития РФ от 30 октября 2006 г. № 736.
Таким образом, необходимо признать, что позитивную роль ведомственное нормотворчество играет только в том случае, когда НПА ФОИВов не противоречат нормам большей юридической силы. В результате, считаем перспективным и весьма важным усиление правового контроля, осуществляемого со стороны правовых подразделений ФОИВов, в первую очередь путем правовой экспертизы проектов НПА, а также Министерство юстиции РФ, которое проводит не только правовую экспертизу, но и государственную регистрацию соответствующих НПА. Это позволит обеспечить соответствие принимаемых ФОИВами НПА действующему законодательств и тем самым повысить эффективность их правоприменения.
1 Данным пунктом предусматривалось, что для прохождения
ускоренной процедуры рассмотрения документов и принятия решения о государственной регистрации отдельные документы и данные могут быть представлены в виде ссылок на открытые литературные источники и в виде отчета об исследовании биоэквивалентности, приведенных с учетом установленных требований.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации: офиц. текст // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения: приказ МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 // СПС «Кон-сультантПлюс».
3. Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации, его территориальными органами государственной функции по контролю за соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственниками) жилых помещений,
должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации: приказ МВД России от 24 апреля 2018 г. № 249 // СПС «КонсультантПлюс».
4. Арзамасов Ю. Г. Обеспечение прав человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
5. Борисов А. С., Агаркова Д. А. К вопросу о правообразовании: определение содержания и границ понятий // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. № 1 (37).
6. Дроздова А. М. Процесс правообразования: правотворчество, законотворчество, нормотворчество // Юридическая мысль. 2015. № 4 (90).
7. Княжев В. Б., Майдыков А. Ф. О некоторых особенностях правового регулирования деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в особых условиях // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 3 (47).
8. Кордик Д. Н. Понятие и содержание нор-мотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти: теоретиче-
ские и правовые аспекты // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2015. № 5.
9. Лапаев П. В., Торопов Б. А. Возможности оптимизации нормотворчества в органах внутренних дел на основе тезаурусного подхода // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 1 (41).
10. Общая теория права и государства: курс лекций / Г. В. Назаренко. Орел, 1995.
11. Придворов Н. А, Трофимов В. В. Правообра-зование и правообразующие факторы в праве: монография. М., 2012.
