CC BY
1632
Voc
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ (12.00.00)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее и перспективы
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2015.2.1
Бошно Светлана Владимировна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: boshno@yandex.ru.
Аннотация. Проект закона о нормативных правовых актах является
предметом обсуждения научной общественности, политиков, других заинтересованных лиц. В статье дается анализ основных положений проекта закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» на предмет закрепления в нем обобщений судебной практики и правоприменения, научных разработок и потребностей правотворческой деятельности. При подготовке статьи использовались количественные и качественные способы, а также исторический и специально-юридический методы исследований. Разработка проекта закона Минюстом России дает возможность надеяться на принятие закона, что будет способствовать стабилизации правовой системы, законодательства и правотворчества. Необходимо качественное совершенствование проекта на стадии его обсуждения до официального внесения в законодательный орган: уточнение определения нормативного правового акта, видов документов, субъектов правотворчества, систематизации, ответственности правотворческих органов. Ключевые слова: нормативные акты, локальные акты, акты корпораций, иерархия нормативных актов, роспуск законодательного органа, систематизация, инкорпорация, свод законов, консолидация, кодекс, делегированное законотворчество.
Проект закона о нормативных правовых актах - один из самых долгожданных. Более 20 лет идет работа над проектом закона в разных научных коллективах (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации), органах государственной власти (Комиссия по реализации конституционных полномочий Совета Федерации), выдвигаются индивидуальные инициативы.
Право и современные государства
26 декабря 2014 года Министерство юстиции обнародовало свой проект, который привлек внимание и стал новым поводом рассуждений не только непосредственно об этом проекте, но и вообще о понятии и предназначении теории нормативного правового акта в правотворчестве, правоприменении, правовой системе.
В 1996 году первый проект закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации был принят в первом чтении Государственной Думой. В 2004 году проект закона был снят с рассмотрения за устаревшее содержание, что предопределялось 8-летним перерывом между первым и вторым чтениями.
Конец ХХ века ознаменовался большим количеством инициатив в тематической плоскости правотворчества. Так, Президент РФ внес Проект закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», Правила законодательной техники, закон «О систематизации и кодификации нормативных правовых актов», закон «О языке законов» (или «О юридических терминах») и другие. Этот обзор инициатив сделан профессором Е.А.Лукьяновой в 1999 году1, за прошедшее время ни один из перечисленных проектов не стал законом. Но все же черпая где-то оптимизм^ мы снова включаемся в дискуссию о новом проекте спустя 18 лет, и от него ждем максимальной новизны и даже задела на перспективу. Актуальность проекта предопределяется ростом количества принимаемых законов: в 2014 году было принято абсолютное большинство законов за период новой российской государственности - 558.
Предложенный в конце 2014 года на обсуждение Министерством юстиции2 проект едва ли можно назвать синтетическим, впитавшим результаты всех предшествующих разработок, но и авторским его назвать трудно, так как по данным системы Антиплагиат его новизна составляет 20%. Важен сам факт проявления волеизъявления власти в направлении принятия «закона о законах», как образно называют закон о нормативных правовых актах. Однако проект не является комплексным решением назревших проблем и на ряд актуальных вопросов, которые вынашивались десятилетиями, он не ответил.
Разнородный предмет правового регулирования законопроекта. Проект 2014 года сохранил основной недостаток первого проекта, принятого Государственной Думой в 1996 году - слишком объемный и разнородный предмет правового регулирования. На рассмотрении Государственной Думы одновременно было два проекта - «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов». Их предметы пересекались, так как проект о нормативных актах вмешался в процессуальную сферу - правотворческую технологию. Новый проект закона регулирует не
1 Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство. - 1999. - № 11.
2 http://regulation.gov.ru/project/21982.html
только собственно нормативные правовые акты, но правотворчество, законодательный процесс, планирование, преодоление коллизий, реализацию, мониторинг, т.е. вновь проект пытается охватить чрезмерно широкий круг вопросов. Правилами юридической техники не рекомендуется принимать законы с разнородным предметом правового регулирования, сочетающие нормы и материального и процессуального права. Это существенно затрудняет отраслевую идентификацию нормативного акта, формирование единого правового режима.
Не представляется возможным рассматривать все аспекты проекта, рассмотрим концептуальные вопросы содержания и юридической техники его выполнения. Методологическое основание данной статьи составляют работы автора по теории форм права, в частности, нормативных правовых актов1.
Закон о нормативных правовых актах предназначен для решения ряда известных вопросов: признаки нормативного правового акта, виды, иерархия, систематизация. От закона мы ждем определенности, однозначности. Однако именно определенность законопроекта не очевидна.
Понятие нормативного правового акта. Дефиниция нормативного правового акта является центральной для данного закона. Именно этого от него ждут в первую очередь. Так как законодатель не сформулировал ни одного определения, имеется конкуренция дефиниций разного происхождения. Государственная Дума в подзаконном акте - Постановлении палаты - в 1996 году сформулировала следующее определение: «Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»2. В связи с тем, что определение дано в Постановлении палаты Федерального Собрания3, оно не могло стать бесспорным источником права. Однако оно активно используется для разрешения важных вопросов правотворчества и правоприменения в системе органов государственной власти.
1 Бошно С.В. Кодификация // Право и современные государства. - 2014. - № 2. - С. 44-51; Бошно С.В. Толкование норм права // Право и современные государства. - 2013. - № 4. -С. 18-26; Бошно С.В. Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. - № 4,5, 6; Бошно С.В., Васюта Г.Г. Система нормативных правовых актов: современное состояние и потребности в развитии (по итогам социолого-правового исследования) // Современное право. - 2009. - № 11. - С. 11-18; Бошно С.В Форма права: теоретико-правовое исследование. Дисс. докт. юрид. наук. - М., 2005 и др.
2 Постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ».
3 П. 2 Приказа Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
Право и современные государства
2015 / № 2
Так, Минюст России официально указывает, что при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать данное Постановление Государственной Думы.
Верховный Суд РФ выделил следующие существенные признаки нормативного правового акта: 1) издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) содержит правовые нормы (правила поведения); 3) обязателен для неопределенного круга лиц; 4) рассчитан на неоднократное применение; 5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений1. Таким образом, для системы судов общей юрисдикции это подход является определяющим.
Наиболее активно понятие нормативного правового акта изучается в теории права. Однако, доктрина как форма права не признается отечественной правовой системой в целом и недооценивается судебной практикой. Положения, сформулированные в научных трудах даже очень авторитетных исследователей, для суда не имеют обязательной силы. Если они и используются, то как иллюстрация, доказательство правильности выводов судов, а не как основание для этих выводов.
Некоторые научные определения проходят судьям. Например, Особое мнение судьи Конституционного Суда ГА.Гаджиева сформулировано на основе определения применения права, сформулированного в учебнике С.С. Алексеева «Общая теория права» (Т. 1. - М., 1981)2. Но есть и прямо противоположные мнение о книге то же автора. Так, отменяя решение нижестоящего суда, Верховный Суд Российской Федерации указал, что неправомерной является и ссылка суда в решении на учебник по теории государства и права под редакцией доктора юридических наук С.С. Алексеева, поскольку учебники не являются источниками права и в силу ст. 10 ГПК РСФСР не могут применяться судом непосредственно в качестве обоснования судебного решения. Таким образом, статус доктрины как формы российского права не сложился. Но романо-германская правовая система также не относит к формам права и судебную практику. Тем не менее, на начало 2015 более 400 судебных актов вынесены на основании
1 П. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
2 Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 г. №284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации».
Постановления Пленума Верховного Суда от 2007 года № 481.
Выработанные исполнительной и судебной ветвями власти определения применяются длительный период времени, соответственно, они опробованы. Однако в проекте законе предлагается очень урезанное определение, краткость которого вредит его полноте. Полагаем, что комплексное определение нормативного правового акта на основе приведенных предисточников может быть следующим:
Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом государственной власти, местного самоуправления или их должностным лицом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, введение в действие, прекращение или приостановление действия общеобязательных предписаний, распространяющихся на неопределенный круг лиц, рассчитанных на многократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Подходы к систематизации и стиль изложения. Статьи проекта о систематизации частично позаимствованы из проекта Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, опубликованного в 2013 году2. Однако из предшественника не попали в проект Минюста нормы о своде законов (ст. 105 проекта ИЗиСП).
Определения академичные, но не функциональные. Так, например, по тексту законопроекта инкорпорация - это систематизация актов в определенном порядке. Однако такого установленного порядка не существует. Известны инкорпорации хронологические, тематические, возможен отбор документов и по другим основаниям. Изложенное в проекте определение никак не приближает нас к его практическому применению.
Полагаем, что проект закона должен дать ответ на принципиальный вопрос о том, могут ли инкорпорация и консолидация иметь официальный характер. Действительно, инкорпорация - это собрание документов. Однако для сборника нормативных актов большое значение имеет полнота. Полагаем, что особое предназначение имеет такое собрание документов как «Законодательство Российской Федерации» на официальном портале правовой информации www.pravo.gov.ru, так как оно предназначено быть полным. Имеется проблема полной инкорпорации под названием свод законов.
1 Например, Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 03.02.2015 г. № АПЛ14-696 «Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 07.11.2014 г. № АКПИ14-1049, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими Постановления Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 г. № 73 «Об утверждении «Инструкции по производству маркшейдерских работ» и Приказа Госгортехнадзора РФ от 27.06.2003 г. № 145 «О введении в действие нормативных правовых актов в области охраны недр.
2 http://www.izak.rU/system/files/zakonoproekt_o_normativnyh_pravovyh_aktah_0.pdf#1
Право и современные государства
В теории права и правотворческой практике накопилось немало вопросов к консолидации. Соединение актов, принятых в разное время в форме поправок в первоначальный текст, носит неофициальный характер. Проблема актуализируется количеством поправок, которые вносятся в нормативные правовые акты. Примечательно, что первоначально справочные правовые базы в начале текста действующей редакции давали список актов, которыми вносились изменения. Списки по два-три документа на строчке превратились в многостраничные тексты. И теперь в базах дается кнопка, при нажатии на которую список открывается. Кнопка превратилась во внешнее выражение кризиса правотворчества. В справке к консолидированному документу в базе КонсультантПлюс указано, что в данной редакции закон не был опубликован. Соответственно, соединение актов осуществляется неофициально. Проблема может быть решена двумя способами: приданием официального статуса консолидированному тексту на сайте www.pravo.gov.ru или легитимации «новой редакции» как признанной формы правотворчества. Однако ни один из ожидаемых вариантов не отражен в законопроекте.
Особую актуальность имеет проблема составления и ведения свода законов, которая в новой российской истории ведет отсчет с 1995 года1, но до сих пор не решена. В СССР и РСФСР до 1995-1996 годов велись своды законов. Утрата официального собрания действующего законодательства создает неудобства в поиске необходимых правовых документов.
Классификация нормативных правовых актов. Проект закона устанавливает классификацию правовых актов, отказывая отдельным документам в статусе нормативного. Дискуссия о соотношении локальных и нормативных актов, а также о возможности локальных актов быть нормативными длится несколько десятилетий2. Проект закона указывает, что локальный правовой акт может содержать нормы права, но при этом не является нормативным правовым актам. Более того, допускается, что локальный акт может быть нормативным, но только не для целей данного закона. Установление термина, применимого только для одного закона и имеющего другой смысл для иных правовых актов, давно и обоснованно критикуется в литературе по юридической технике.
Проект может зафиксировать выработанное наукой деление актов на нормативные и индивидуальные по количеству лиц, на которых он распространяется. Полезная и необходимая идея об особом статусе актов организаций и их дифференциация от нормативных актов может быть реализована путем закрепления в законопроекте внутриорганизационных
1 Указ Президента РФ от 06.02.1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации».
2 См.: Самигуллин В.К. Систематизация локальных норм советского права. Вопросы теории. - М., Дис. ... канд. юрид. наук, 1976; Карнаухова Е.В. Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации: общая характеристика и виды: автореферат дис. ... кандидата юрид. наук. - Тюмень, 2011 и др.
и нормативных, в зависимости от того, на какой круг распространяется его действие. Если акт распространяется на членов организации (например, работников предприятия) - он внутриорганизационный. Если его действие распространяется на субъекты за пределами организации, или как указано в ст. 14 Конституции Российской Федерации - регулирует права и свободы человека - то он является нормативным. Акт, выходящий за пределы организации, затрагивает права и свободы неопределенного круг лиц, что и делает его нормативным.
Закрепление в проекте результатов мониторинга правоприменения и судебной практики. Проект закона не сделал практически никаких шагов в направлении законодательной легитимизации правоположений, сформулированных в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Вместе с тем, именно указанное Постановление сформировало практико-ориентированные подходы к нормативному правовому акту, обобщило дефекты правотворческой практики и предложило способы их преодоления в процессе судебного оспаривания. Вместе с тем, судебная практика не является формой российского права. Соответственно, даже объективно полезные, но новаторские по отношению к законодательству положения Постановления Пленума Верховного Суда РФ, не являются легитимными. Законодатель не должен изобретать новые нормы, ему надо брать готовые решения, которые уже отработаны практикой.
Технико-юридические дефекты. Проект закона, устанавливающий требования к другим нормативным правовым актам, должен быть образцом юридической техники. Он не имеет права иметь дефекты. Однако, проект Министерства юстиции Российской Федерации не свободен от технико-редакционных недостатков, в том числе, коррупциогенных факторов. В числе таких нарушений: неопределенность; выход за пределы компетенции; определение компетенции органа государственной власти по формуле «вправе» и др. Например, п. ст. 10 Проекта устанавливает, что Президент Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Подобных дозволений в правоприменительных отношениях в проекте закона много. Однако определенность требует, чтобы глава государства действовал императивно, а не по усмотрению. Формулировка «приостанавливает» взамен «вправе приостановить» делает поведение органа государственной власти аксиоматичным, предсказуемым и определенным. Имеются
Право и современные государства
стилистические дефекты. Ряд статей проекта написаны в стиле учебника по теории права. Книжными являются статьи закона о систематизации: консолидация, инкорпорация, кодификация. Это рассказ о понятии, а не его нормативная формулировка.
Легализация делегированного законотворчества. Проект закона в ст. 10 предоставляет возможность Президенту Российской Федерации «издавать указы, восполняющие пробелы в сфере регулирования федеральными законами. Эти указы не обладают юридической силой федерального закона и действуют до принятия соответствующих федеральных законов. В случае издания Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в сфере регулирования федеральными законами, Президент Российской Федерации в месячный срок вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы соответствующие проекты федеральных законов. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации рассматривает такие законопроекты в первоочередном порядке».
Эта очень витиеватая формулировка фактически вводит в российское законодательство известный мировой практике институт делегированного законотворчества. Верховный Совет СССР имел подобную практику. Президиум Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета имел право вносить в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты СССР с последующим представлением на утверждение на очередной сессии представительного органа1.
Практика Первого Президента Российской Федерации издавать указы по предмету правового регулирования закона была оценена Конституционным Судом Российской Федерации2 и проанализирована в работе В.О. Лучина «Указное право России»3.
Издание указа по предмету закона не соответствует идее верховенства закона, принципу разделения властей, что усугубляется отсутствием четкого периода времени, на который указ заменит закон. Высокая исполнительность современного российского парламента, отказ от второго чтения позволяют принимать законы фактически за несколько дней. Право главы государства внести любой проект закона как приоритетный фактически, и есть специальное право Президента на участие в законодательном процессе. При таком положении дел нет оснований для принятия временного президентского акта с целью ускорения правотворческого решения. Однако если важнейшим в законотворчестве считать критерий оперативности, то предлагаемое решение необходимо.
1 Статья 122 Конституции СССР 1977 г.
2 Постановление Конституционного Суда РСФСР от 14.01.1992 г. № 1-П-У «По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР».
3 См.: Лучин В.О. Указное право России. - М., 1996.
Сохранение недостатков предшествующего правового регулирования. Проект закона закрепил неудачные формулировки действующего законодательства, научно обоснованные нарекания к которым накапливались долгие годы. Так, с 1994 года в Федеральном законе от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» установлено, что датой принятия закона является дата его принятия Государственной Думой в окончательной редакции. Накопленные убедительные научные аргументы и результаты судебной практики однозначно свидетельствуют о неудачности приведенной формулировки. Наиболее очевидные аргументы «против» состоят в том, что после Государственной Думы законопроект поступает в Совет Федерации, после - на подпись Президенту Российской Федерации. Вступить в силу закон вообще может только после его официального опубликования. Перечисленные обстоятельства усугубляются тем, что в Конституции РФ (ч. 3 ст. 105) по отношению к тексту, вышедшему из Государственной Думы, используется выражение «принятый Государственной Думой закон»1. Приведенные нормы в совокупности необоснованно абсолютизируют роль Государственной Думы и принижают значение других участников законодательного процесса. И именно эта необоснованная модель лоббируется в новом проекте. Высказанные за 20 лет аргументы не услышаны, и в новом проекте вводится еще более сложная формулировка: «Датой принятия (издания) нормативного правового акта коллегиальным органом считается день принятия (издания) его в окончательной редакции, что подтверждается экземпляром данного акта с подписями должностных лиц соответствующего правотворческого органа и протоколом его заседания» (ст. 37 Проекта). Применительно к федеральному законодательному процессу датой принятия закона по-прежнему остается дата его принятия в окончательной редакции Государственной Думой (т.к. Совет Федерации не может изменить редакцию в процессе одобрения), однако не понятно когда на документе выполняются подписи должностным лиц - председателей палат Федерального Собрания и почему протокол используется в единственном числе, а палаты - две.
Акты иных организаций. Проект относит акты государственных учреждений и государственных корпораций к нормативным, что не соответствует понятию правотворчества как деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц. Акты организаций, не являющихся органами власти, не могут
1 7 апреля 2014 года Комитетом Совета Федерации по регламенту и организации парламентской деятельности был проведен круглый стол на тему: «Роль «верхних» палат парламентов в системе органов государственной власти: отечественный и зарубежный опыт», где позицию по этому вопросу высказал проф. В.Е.Чиркин. - См.: Суворов М.А., Бошно С.В. Роль «верхних» палат парламентов в системе органов государственной власти: отечественный и зарубежный опыт» // Право и современные государства. - 2014. - № 2. - http://bar-association.ru/?p=521
Право и современные государства
рассматриваться как нормативные.
Правотворчество и толкование. Статья 58 Проекта устанавливает юридическую силу официального толкования (разъяснения) нормативных правовых актов. По мнению разработчиков, «результат официального толкования (разъяснения) нормативного правового акта является общеобязательным, а его юридическая сила соответствует толкуемому акту. Официальное толкование (разъяснение) норм права оформляется нормативным правовым актом органа, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт, содержащий толкуемую норму». Более того, «разъясняющие акты имеют обратную силу и действуют с момента вступления в силу толкуемого акта». Проект под названием «авторское» толкование (ст. 57 Проекта) понимает официальное толкование (разъяснение) осуществляют органы, принявшие (издавшие) нормативный правовой акт. В теории права такое разъяснение называется аутентичным, которое является раритетом ввиду технической сложности формулы два в одном: правотворчества-толкования. Процесс издания аутентичного акта толкования должен приниматься в том же порядке, что и разъясняемое положение. Фактически это принятие нового закона, а не толкование имеющегося, что затруднительно для актов, принимаемых коллегиальными органами. Термин «авторское толкование» не является сложившимся и применимым в юридической науке. Необоснованное учреждение новых дефиниций в законодательстве при наличии сложившихся является нарушением правил юридической техники.
Придание толкованию обратной силы может существенно повлиять на последствия отношений, которые имели место до принятия закона, и по отношению к ним будет иметь значение вновь открывшихся обстоятельств. Придание судебной практике обратной силы установлено Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2011 г. № 52 «О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам». Согласно пункту 5 части 3 статьи 311 АПК РФ определение либо изменение Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации практики применения правовой нормы может служить основанием для пересмотра вступившего в законную силу судебного акта по правилам главы 37 АПК РФ только при условии, если в соответствующем акте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства.
Нормативная роль судебной практики в сочетании с обратной силой дает ей больше регулятивных возможностей в сравнении с нормативными правовыми актами. Приоритет судебной практики над нормативными актами в романо-германской правовой системе недопустим и может привести к искажению оснований и сущности данного типа правовой системы.
Приоритет одних законов над другими. В законе закреплено положение о кодексе, в соответствии с которым запрещается установление
приоритетности норм одного акта над другим. Пункт 18 статьи 10 Проекта устанавливает: «Запрещается предусматривать в нормативном правовом акте положения о верховенстве в отношении иных нормативных правовых актов, принятых (изданных) тем же правотворческим органом в той же форме. Такие правовые нормы не имеют юридической силы». Данное правило предлагается в ответ на самопровозглашение кодексами своего верховенства в соответствующей сфере правового регулирования. В целом негативно оценивания нелегитимное соотношение кодексов с другими актами ими же самими, полагаем, что закрепление в законе верховенства кодексов способствовало бы обеспечению единства подходов в рамках одного отраслевого правового режима.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о проблеме соотношения законов и кодексов. Орган судебной власти не поддержал идею безоговорочного верховенства Гражданского кодекса РФ в системе федеральных законов с точки зрения конституционного текста. В 2000 году Конституционный Суд РФ установил следующее: «Противоречия же между ГК РФ и другими федеральными законами, регулирующими указанные отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой1. Не смотря на большую работу по толкованию вопросов иерархии законов, проведенную Конституционным Судом, законодатель продолжает принимать акты с самопровозглашенным верховенством одного закона над другим. Так, Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации» от 31.12.2014 г. № 488-ФЗ в статье 3 идет все тем же путем: в статье 2 установлено, что правовое регулирование в сфере промышленной политики основывается на Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принятыми в соответствии с ним». Эта формулировка позаимствована из кодексов и широко используется в законодательстве. Могут быть вариации той же темы самопровозглашения, например, регулирование осуществляется в соответствии с федеральным законом об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ, и неоднократно подтверждена Конституционным Судом РФ в ряде решений, в том числе в определениях от 9 апреля 1998 года № 48-О, от 12 марта 1998 года № 51-О, от 19 мая 1998 года № 62-О, от 8 октября 1998 года № 195-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. № 22-О «По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных учреждений».
Право и современные государства
энергосбережения и повышения энергетической эффективности1.
Оценивая данную правотворческую практику, полагаем необходимым одобрить верховенство кодекса в соответствующем предмете правового регулирования и запретить самопровозглашение своего верховенства другим законам. Кодекс не сможет выполнить роль системообразующего документа отрасли права при условии его равенства другим законам. Это приведет к тому, в соответствии с хронологическим правилом для равных документов текущий закон может заменять кодекс, если он содержит другое предписание и принят позже.
Приведем исторический пример модели системообразующего подхода к иерархии нормативных правовых актов. Статья 73 Конституции СССР 1977 года к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления относила обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик. В связи с отказом от основ законодательства в российской системе законодательства именно кодексы должны обеспечить единство подходов с учетом современной государственности. Это возможно при условии легитимизации их превосходства (большей юридической силы) над другими законами в своей отрасли права вне зависимости от даты их вступления в силу.
Соотношение законов и подзаконных актов. Долгие десятилетия накапливались проблемы в системе: закон - подзаконный акт. Длительное отсутствие необходимого подзаконного акта создает предпосылки коррупции ввиду наличия пробела2. Подзаконный акт должен издаваться на основании, во исполнение или в соответствии с законом, что следует указывать непосредственно в тексте подзаконного акта. Это требование не вошло в законопроект, а надеяться на его добровольное исполнение нет оснований. В проекте закона применительно к разным уровням иерархии нормативных правовых актов указывается, что подзаконные правовые акты не могут противоречить закону. Эта формулировка очерчивает только один формат сравнения законов и подзаконных актов: когда они оба есть и мы сопоставляем их содержание. Однако если закона нет, а подзаконный акт в данной сфере издается, то он не может ничему противоречить, так как ничего нет. Вместе с тем, сущность прописывания содержательного соотношения законов и подзаконных актов состоит в том, чтобы подзаконные акты не могли издаваться до законов, не могли их подменять, издавались своевременно и на основании указания на то в законе. Эти грани не охватываются формулой «подзаконные акты не могут противоречить закону». Для предотвращения
1 П. 6.1. ст. 46 Федерального закона от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
2 Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
коррупциогенности в данной сфере желательно указать предельный срок для принятия подзаконного акта, указанного или предусмотренного законом - не более трех месяцев.
Санкции за нарушение правил правотворчества. Чрезвычайно важным является вопрос о санкциях за нарушение любого закона. Проект закона о нормативных правовых актах не содержит никаких санкций ни по материальным, ни по процессуальным дефектам. Судебная практика по оспариванию нормативных правовых актов обширна и разнообразна. По информации заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации Г.А.Петровой в 2014 году в Верховном Суде рассмотрено 227 дел об оспаривании нормативных правовых актов. В том числе оспорены 130 актов органов исполнительной власти. По 22 делам, что составляет 17 %, требования заявителей удовлетворены1. Это свидетельствует о незаконном правотворчестве, о некачественной работе органов и должностных лиц. Дефектное правотворчество является правонарушением, и, соответственно, должно влечь юридическую ответственность. Суд по отношению к нормативному правовому акту по итогам рассмотрения дела по его оспариванию может вынести решение о признании его недействующим.
Соответственно для стабилизации соотношения законодательного регулирования и судебной практики целесообразно в законе закрепить, что нарушение требований настоящего закона влечет признание нормативного правового акта недействующим.
Дискуссионным продолжает оставаться вопрос об ответственности правотворческого органа за результаты своей деятельности. Презумпция конституционности нормативного правового акта как принцип утверждена Конституционным Судом РФ2. В соответствии с этим принципом закон считается конституционным пока не доказано иное. Сущность данного принципа состоит в том, что недопустимо рассматривать вопрос о незаконности действия правотворческих и представительных органов по принятию федерального закона пока Конституционным Судом РФ не установлена незаконность (неконституционность) самого такого закона. Однако при признании акта неконституционным или недействующим, презумпция не подтверждается. Лицо, подписавшее такой документ, совершенно персонифицированно, известен коллективный орган, принявший акт, зафиксированы имевшиеся (или отсутствующие) факты наложения вето
1 Круглый стол «Актуальные проблемы правотворчества и проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 26 января 2015 года - http://www.izak.ru/news.html?id=753
2 Определение Конституционного Суда РФ от 05.02.2004 г. № 134-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Центрального районного суда города Челябинска о проверке конституционности части второй статьи 238 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»; Постановление Конституционного Суда РФ от 17.03.2010 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 117, части 4 статьи 292, статей 295, 296, 299 и части 2 статьи 310 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой закрытого акционерного общества «Довод».
и споров между участниками правотворческой процедуры, соответственно известно кто допустил правонарушение. Еще проще установление ответственного лица в индивидуальном правотворчестве. Например, орган исполнительной власти издает нормативный акт в форме письма, не передает его на регистрацию и не публикует. По результатам судебного разбирательства установлена незаконность издания данного документа и нарушение процедур. Но есть подпись конкретного должностного лица, и оно вполне может нести ответственность за принятое им служебное решение.
Можно было бы пойти традиционным путем установления бланкетной нормы о том, что ответственность за нарушение настоящего закона устанавливается действующим законодательством. Однако установление форм ответственности именно в этом законе хотя бы в форме списка санкций за нарушение требований к правотворческой технике существенно бы повысила культуру правотворчества и качество исполнения государственных функций участниками правотворческой процедуры. Ориентиром могут служить уже установленные действующим законодательством виды юридической ответственности за правотворческие действия. Так, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации за дефекты в правотворчестве по основаниям, установленным в законе1. В данный процесс может вмешаться и Президент Российской Федерации, который может вынести предупреждение в форме указа, а затем и издать решение о роспуске законодательного органа субъекта Федерации2.
В этом векторе можно пройти дальше, и при признании судом акта недействующим распускать орган, издавший такой документ. И речь не идет о намерении дестабилизировать деятельность коллективных правотворческих органов, а об их квалификации и исполнении своих обязанностей, которые должны использоваться для принятия качественных и законных нормативных правовых актов. Не репрессивная, а именно конструктивная мысль заложена в тезис о необходимости установления ответственности за правотворческие решения.
Законодательство, на первый взгляд, не дает возможности проведения тезиса о правотворческой ответственности, например, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Это связано с тем, что статус этих органов конституционный и изменить его обычным федеральным законом не представляется возможным. Вместе с тем, возможным является не только собственно юридическое решение, но и
1 П. 2.1. ст. 9 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2 П. 4 ст. 9 того же закона.
политическое и даже обычно-правовое. Так, мировому опыту известно, что органы и должностные лица в силу традиции, обычая возлагают на себя ответственность самостоятельно, а не силу закона имеется пример такого решения. Конституционный Суд указал, что нерешенность в Конституции Российской Федерации вопроса о том, одну или несколько кандидатур Председателя Правительства РФ должен вносить Президент Российской Федерации при отказе Государственной Думы с предлагаемым кандидатом. При этом он указал, что это не препятствует формированию в будущем соответствующего конституционного обычая1. Идя вслед за этим позитивным примером, мы можем ожидать, что любой орган или должностное лицо, признавая свою правотворческую ошибку или соглашаясь с выводом суда, сам на себя возлагает ответственность вплоть до отставки (увольнения). Кроме того, в последние годы активизировалась работа по совершенствованию конституционного текста, что может быть осуществлено и в связи с легитимацией идеи об ответственности за правотворческие ошибки. Установленная судом незаконность принятия акта может квалифицироваться как невозможность исполнения должностных обязанностей. Не предлагая конкретных решений, предлагаем проработать это вопрос и найти ему надлежащее решение в проекте закона.
Сам факт подготовки проекта закона, бесспорно, является шагом вперед, и его принятие окажет положительное воздействие на правовую систему и систему законодательства. Однако не следует идти по пути принятия любого закона с целью его последующего усовершенствования. Надо плодотворно поработать над проектом с целью закрепления в нем доктрины, практики. Он должен стать моделью выработки правотворческого решения: все накопленное, выявленное в мониторинге и обобщенное доктриной становится текстом закона.
Основное направление работы: 1) уточнить определение нормативного правового акта; 2) разработать классификацию; 3) дополнить виды систематизации сводом законов; 4) установить ответственность за правотворческие ошибки; 5) устранить коррупциогенные факторы; 6) проработать наличие потребности в делегированном законотворчестве.
Библиографический список:
1. Федеральный закон от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
2. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации».
Право и современные государства
2015 / № 2
нормативных правовых актов».
3. Указ Президента РФ от 06.02.1995 г № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации».
4. Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
5. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», размещен Минюстом России. - http://regulation. gov. ru/project/21982.html
6. Проект закона «О нормативных правовых актах, разработанный ИЗиСП при Правительстве РФ - http://www.izak.ru/system/files/zakonoproekt_o_ normativnyh_pravovyh_aktah_0.pdf#1
7. Бошно С.В. Кодификация // Право и современные государства. -2014. - № 2.
8. Бошно С.В. Толкование норм права // Право и современные государства. - 2013. - № 4.
9. Бошно С.В. Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. - № 4, 5, 6.
10. Бошно С.В., Васюта Г.Г. Система нормативных правовых актов: современное состояние и потребности в развитии (по итогам социолого-правового исследования) // Современное право. - 2009. - № 11.
11. Бошно С.В. Форма права: теоретико-правовое исследование /Дис. ... доктора юрид. наук. - М., 2005.
12. Карнаухова Е.В. Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации: общая характеристика и виды: автореферат дис. кандидата юрид. наук. - Тюмень, 2011 и др.
13. Лукьянова Е.А. Закон о законах // Законодательство. - 1999. - № 11.
14. Самигуллин В.К. Систематизация локальных норм советского права. Вопросы теории. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1976.
15. Лучин В.О. Указное право России. - М., 1996.
16. Суворов М.А., Бошно С.В. Роль «верхних» палат парламентов в системе органов государственной власти: отечественный и зарубежный опыт» // Право и современные государства. - 2014. - № 2.
