CC BY
60
УДК 340.130.565 ШЮ^ 2003-0059-5/21 -003
ББК 67.0 MOSURED: 77/27-003-2021 -05-202
DOI 10.24412/2073-0454-2021-5-19-21 © Иванов С.А., Гермер В.М., 2021
Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ФОРМИРОВАНИЕ ПОНЯТИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА
Станислав Александрович Иванов, доцент кафедры теории государства и права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: ivan.tgp@yandex.ru
Валерия Михайловна Гермер, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы Издательство «Юнити-Дана» (123298, Москва, ул. Ирины Левченко, д. 1) E-mail: geralera@bk.ru
Аннотация. Формирование понятия ведомственного нормативного правового акта посредством его определения предлагается через рассмотрение наиболее существенных признаков данной категории актов. Таких как юридическая сила, компетенция издания, действие во времени, пространстве и по кругу лиц.
Ключевые слова: ведомственный нормативный правовой акт, ведомство, юридическая сила ведомственного нормативного правового акта, компетенция издания ведомственного нормативного правового акта, действие во времени, пространстве и по кругу лиц ведомственных нормативных правовых актов.
FORMATION OF THE CONCEPT OF A DEPARTMENTAL REGULATORY LEGAL ACT
Stanislav A. Ivanov, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: ivan.tgp@yandex.ru
Valeriya M. Germer, Lawyer of the Moscow City Bar Association Unity-Dana publishing house (123298, Moscow, ul. Irina Levchenko, d. 1) E-mail: geralera@bk.ru
Abstract. The formation of the concept of a departmental regulatory legal act by means of its definition is proposed through the consideration of the most significant features of this category of acts. Such as the legal force, the competence of the publication, the action in time, space and in the circle of persons.
Keywords: departmental normative legal act, department, the legal force of the departmental normative legal act, the competence of the publication of the departmental normative legal act, the effect in time, space and in the circle of persons of departmental normative legal acts.
Для цитирования: Иванов С.А., Гермер В.М. Формирование Московского университета МВД России. 2021 ;(5): 19—21.
В юридической действительности России словосочетание «ведомственные нормативные правовые акты» широко употребляется как учеными-юристами и должностными лицами государственных органов, так и гражданами. В частности, на интернет-страницах многих органов исполнительной власти федерального или регионального1 уровней имеются рубрики с названием «Ведомственные нормативные правовые акты», где размещены издаваемые данными органами приказы, положения, инструкции и другие виды нормативных актов.
Ведомственные нормативные правовые акты являются значимыми объектами «низового» уровня правотворчества, поскольку исходят от органа го-
понятия ведомственного нормативного правового акта. Вестник
сударственной власти, являющегося непосредственным исполнителем и правоприменителем, а, значит, и прямым выразителем государственной воли. Характеристика данного уровня правотворчества в качестве низового ничуть не принижает его значения. Напротив, издавая приказы, положения и множество других видов нормативных актов, органы исполнительной власти в совокупности формируют собственную правовую реальность.
Вместе с тем, в действующем российском законодательстве дефиниция ведомственного нормативного правового акта не закреплена. Помимо этого,
1 Условно имеется в виду уровень субъекта федерации.
и в общеправовой теории, и в теории отраслевых юридических наук даже не сложилось универсального (общепринятого) определения данного понятия, несмотря на то, что рассматриваемое явление с точки зрения теории права и отраслевой юридической практики имеет важное значение и обладает вполне определенными характеристиками.
Произошло это, по всей видимости, из-за того, что в юридической науке не сложилось единого, общепринятой формулировки понятия ведомства. Так, в формальных источниках российского права понятие ведомства вообще не определено. А вот согласно «Словарю русского языка», ведомство — это отрасль государственного управления и система обслуживающих ее учреждений [2, с. 71].
Основные признаки в лексическом значении слова «ведомство» указаны через союз, т.е. неотделимы друг от друга. Это и отрасль государственного управления, и совокупность учреждений, деятельность которых направлена на государственное регулирование общественных отношений в определенной сфере.
Государственное управление в различных сферах осуществляют в России органы исполнительной власти федерального и регионального уровней, каждый из которых имеет в административном подчинении систему органов и учреждений.
Таким образом, представляется возможным сформулировать следующее определение ведомства, которое представляет собой орган исполнительной власти Российской Федерации либо ее субъекта с системой обслуживающих его органов и учреждений, осуществляющий функции по государственному управлению в конкретной сфере.
Среди наиболее существенных признаков определенной совокупности нормативных правовых актов, составляющих содержание их родового понятия, можно выделить следующие: юридическая сила, компетенция издания, действие во времени, пространстве и по кругу лиц. Представляется, что рассмотрение данных признаков позволит сформировать адекватное определение понятия ведомственного нормативного правового акта.
Как известно, изданные ведомствами нормативные правовые акты относятся к подзаконным, т.е. издаются в соответствии с законами и во их исполнение [1, с. 42]. Несоответствие ведомственного нормативного правового акта установлениям правовых актов более высокой юридической силы влечет при-
знание его недействующим полностью или в части в судебном порядке, а также признание последствий применения данного акта недействительными. Данные положения выражены в правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации по вопросу рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов в порядке административного судопроизводства2 (абз. 2 и 3 п. 1).
Вопросы компетенции ведомств федерального уровня по изданию нормативных правовых актов урегулированы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 20 ноября 2020 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»3 и другими указами об утверждении положений о конкретных федеральных органах исполнительной власти4, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 18 марта 2021 г.) «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»5. В частности, в указанной группе актов закреплены полномочия федеральных органов исполнительной власти (министерств, федеральных служб и федеральных агентств) по изданию нормативных правовых актов в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений в установленной сфере деятельности. Обозначено также, что федеральные службы и федеральные агентства осуществляют нормативно-правовое регулирование лишь в случаях, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства Российской Федерации, а структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти вообще не вправе издавать нормативные правовые акты.
Анализ ряда положений, к примеру, о министерствах РФ показывает, что нормативные правовые акты издаются ими как от имени самого федераль-
2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Российская газета. 2019. 15 янв.
3 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
4 Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 (ред. от 1 июня 2021 г.) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614.
5 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
ного органа исполнительной власти, так и от имени министра. Таковы, к примеру, нормативные установления указов Президента РФ положений о Министерстве внутренних дел (абз. 4 п. 11 и корреспондирующий ему абз. 3 п. 20), Министерстве сельского хозяйства6 (п. 5.2 и п. 10.17) и Министерстве юстиции Российской Федерации7 (абз. 2 п. 3 и абз. 20 п. 12).
Вопрос полномочий регионального органа исполнительной власти и его должностных лиц по изданию в пределах своей компетенции нормативных правовых актов разрешается высшим исполнительным органом соответствующего субъекта РФ. К примеру, постановлением Правительства Республики Калмыкия от 19 ноября 2013 г. (ред. 21 мая 2021 г.) № 528 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Республики Калмыкия»8 установлено, что нормативно-правовое регулирование является предметом деятельности Министерства, закреплены полномочия министра издавать приказы, имеющие нормативный характер. Утвержденное же постановлением Правительства Чеченской Республики от 6 августа 2013 г. (ред. 6 апреля 2021 г.) № 193 «Положение о министерстве здравоохранения Чеченской Республики»9 правом нормативно-правового регулирования ведомство не наделяет.
Исходя из изложенного, ведомственные нормативные правовые акты компетентны издавать как органы исполнительной власти федерального или регионального уровней, так и их высшие должностные лица.
Степень ограничения действия ведомственного нормативного правового акта во времени, пространстве и по кругу лиц является также важной для формирования его определения характеристикой.
Ведомство осуществляет правовое регулирование в строго установленной сфере государственного управления, а ведомственные нормативные правовые акты детально описывают должное поведение субъекта правоотношений в конкретной ситуации. Действие во времени, пространстве и по кругу лиц характерно и для закона, и для другого рода подзаконных актов, но ведомственные нормативные предписания имеют и здесь ряд особенностей.
Во-первых, это оперативная распорядительность и тематическая методичность: ведомственные нормативные правовые акты являются властными указаниями о своевременных мерах по реализации государственной политики в определенном вопросе каким-либо органом исполнительной власти.
Во-вторых, правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов. Свое действие ведомственные акты распространяют на должностных лиц и работников данного ведомства, а в целом ряде случаев они обязательны для иных федеральных органов исполнительной власти по вопросам компетенции данного ведомства, а также для граждан и организаций, не подчиненных этому ведомству.
В-третьих, зачастую издаваемые органами исполнительной власти и должностными лицами нормативные правовые акты строго ограничены и во времени: например, приказ об утверждении плана годовых ведомственных мероприятий или о правилах аккредитации специалистов в соответствующем году.
В свете изложенного можно предложить следующее определение рассматриваемого понятия. Ведомственный нормативный правовой акт—подзаконный акт, изданный уполномоченным органом исполнительной власти либо его должностным лицом, содержащий общеобязательные правила поведения для участников правоотношений, возникающих в регулируемой данным органом сфере государственного управления.
Литература
1. Герасимов А.П., Максимова Е.В. К вопросу о понятии нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 4. С. 39-44.
2. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: АСТ, 2020.
References
1. GerasimovA.P., Maksimova E.V. K voprosu o ponyatii normativnogo pravovogo akta federal'nogo organa ispolnitel'noy vlasti // Pravovoye gosudarstvo: teo-riya i praktika. 2011. № 4. S. 39-44.
2. Ozhegov S.I. Tolkovyy slovar' russkogo yazyka. M.: AST, 2020.
6 Постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 (ред. от 15 мая 2021 г.) «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2983.
7 Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (ред. от 5 июля 2021 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.
8 Текст Постановления официально опубликован не был // СПС «Гарант».
9 Вести Республики. 2013. 28 авг.
