CC BY
15
УДК 343.81 ББК 67.409.021 П43
Y.M. POGODIN
ABOUT THE TERMS «EFFICIENCY» AND «PRODUCTIVITY»
IN MANAGEMENT OF ORGANIZATIONS AND BODIES PERFORMING PUNISHMENTS AND ABOUT THE ESTIMATION
OF THEIR ACTIVITY
Abstract: The article deals with the interrelation degree between concepts of efficiency and productivity of activity of social system and management of it. Conditions of application of the given terminology in work of bodies of penal service and their structural divisions are regulated. The attention to necessities of an establishment of generalizing indicators of activity of penal service reflecting degree of achievement of tasks put
by the society is focused.
Keywords: penal system, social system, productivity and efficiency of activity, productivity and efficiency of system management, organization, control, structural divisions of penal system.
ЕВГЕНИЙ МИХАЙЛОВИЧ ПОГОДИН,
слушатель факультета управления (Академия ФСИН России) E-mail: [email protected]
О ПОНЯТИЯХ «ЭФФЕКТИВНОСТЬ»
И «РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ» В УПРАВЛЕНИИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ
И ОРГАНАМИ, ИСПОЛНЯЮЩИМИ НАКАЗАНИЯ,
И ОБ ОЦЕНКЕ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аннотация: в статье устанавливается степень взаимосвязи между понятиями эффективности и результативности деятельности социальной системы и управления ею. Регламентируются условия применения данной терминологии в работе органов уголовно-исполнительной системы (УИС) и их структурных подразделений. Акцентируется внимание на необходимости установления обобщающих показателей деятельности УИС, отражающих степень достижения задач, поставленных перед ней обществом. Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, социальная система, результативность и эффективность деятельности, результативность и эффективность управления системой, организация, орган управления,
структурные подразделения УИС.
Одним из важнейших событий, произошедших в последнее время в деятельности органов и учреждений УИС, явилось утверждение распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года1 (далее - Концепция). Основными целями данного документа выступают «повышение эффективности работы учреждений и органов, исполняющих наказания, до европейских стандартов обращения с осужденными... сокращение рецидива преступлений, совершенных лицами, отбывшими наказание в виде лишения свобо-
ды... а одной из задач, способствующих их достижению, - повышение эффективности управления УИС...»2.
Действительно, пенитенциарное ведомство страны, стремящееся к качественным внутренним преобразованиям, нуждается как в определении перспектив своего развития, так и в реальных управленческих действиях, направленных на достижение намеченных Концепцией целей. Фактически это означает, что организационная перестройка УИС, начавшаяся вслед за реформой государственных органов исполнительной власти, не может не актуализировать ставшую уже весьма традиционной проблему,
касающуюся оценки эффективности ее функционирования.
Несмотря на кажущуюся простоту подобной проблемы, истинное ее содержание представляется нам далеко не однозначным, а в современных условиях развития государства и его исполнительных органов - до конца не изученным. Например, что следует понимать под итоговыми, общественно и социально значимыми результатами деятельности УИС и способны ли они аналогично соответствующим затратам иметь стоимостное выражение? Равнозначны ли понятия «эффективность управления уголовно-исполнительной системой» и «эффективность функционирования уголовно-исполнительной системы»? Наконец, насколько разнятся в смысловом содержании термины «эффективность» и «результативность» в отношении функциональных служб и структурных (включая непроизводственные) подразделений УИС? Поставленные вопросы принципиальны для любого аналитика, стремящегося осмыслить, в том числе с позиций науки управления, реальное содержание стандартных словосочетаний, используемых не только в упомянутом выше документе, но и в повседневной практике. Следует отметить, что даже беглый взгляд на историю данных вопросов позволяет заключить, что все они давно и неоднократно находились в поле зрения ведомственной науки и были достаточно обстоятельно и плодотворно рассмотрены авторитетными учеными и специалистами еще в 60-80-е годы прошлого века3.
В частности, анализируя понятие эффективности деятельности исправительно-трудовых учреждений, критерии и показатели ее оценки, известный специалист в области уголовно-исполнительного права И. В. Шмаров обращал внимание на то, что «показатели процесса исправительно-трудового воздействия не могут рассматриваться в качестве итоговых, свидетельствующих о результатах достижения учреждениями поставленных перед ними задач». По его мнению, «они характеризуют преимущественно уровень текущей работы мест лишения свободы и их администрации... характеризуют не достижение целей наказания, а лишь уровень организации самого процесса работы по их достижению»4.
Современные авторы также проявляют научный интерес к подобным проблемам. Их ключевые позиции относительно полезного конечного результата социальных систем (с точки
зрения системного подхода, их «выхода»), к числу которых относятся и органы внутренних дел, и учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, во многом совпадают. Так, по мнению исследователей, «деятельность МВД России должна оцениваться не с позиции количественных, во многом формальных «внутрикорпоративных» показателей, традиционно используемых в практике работы «органов», а с учетом того, какую оценку правоохранительным структурам дает общество»5. Похожая ситуация наблюдается и в УИС. Первостепенная задача органов и учреждений, исполняющих наказания, еще масштабнее и заключается не «в работе системы на саму себя», а «в способности возвращать обществу исправившихся преступников в качестве законопослушных и полноправных членов социума, готовых проявлять гражданскую зрелость и активность в поиске работы, содействуя процессу собственной ресоциализации»6. В настоящее время верным представляется и заключение И.В. Шмарова о том, что «задачу исправления и перевоспитания осужденных можно считать выполненной, если из мест лишения свободы освобождаются лица, которые могут вернуться к полезной деятельности, станут полезными членами современного российского общества, добросовестно относиться к труду и соблюдать законы и правила демократического общежития»7. По свидетельству профессора В.И. Селиверстова, ключевое внимание пенитенциарной науки следует направить на научное обеспечение реализации положений Концепции, выработке «критериев и показателей ее эффективности... характеризующих не внутриведомственные успехи и достижения, а вклад УИС в обеспечение правопорядка в стране, защиту прав и законных интересов личности. Основным при решении этой проблемы будетвопрос о мониторинге постпени-тенциарного рецидива»8.
Приведенные замечания специалистов позволяют нам высказать следующие соображения. Обобщающим результатом деятельности социальной (социально-экономической) организации, к числу которых, собственно, и принадлежит УИС, выступает тот из них, который выходит за пределы этой организации (по отношению к ней он становится внешним), является управляемым в интересах внешней среды объектом со стороны существующей в организации системы управления и самостоятельно оценивается не только этой системой, но и внеш-
ней средой (обществом, государством). Следовательно, работа всех служб и структурных подразделений УИС должна быть нацелена на такой результат (результаты). При этом о результативности (или эффективности?) функционирования этих подразделений можно будетсудить по вкладу их персонала в ее достижение. Только в реализации подобного концептуального тезиса мы усматриваем ключевое направление совершенствования системы управления учреждениями и органами, исполняющими наказания, формирование которойспособно привести к изменению уровня ее внутренней организации и повышению эффективности их деятельности.
Подчеркивая остроту и своевременность постановки первого из нашего перечня вопроса, обратим внимание и на два последующих, основной смысл которых кроется в констатации содержания и установлении взаимозависимости между часто используемыми в научном и профессиональном лексиконе понятиями «результативность» и «эффективность».
Напомним, эффективность относится к важнейшим понятиям не только теории управления социальными системами, но и экономической науки. В практике деятельности эффективность часто употребляется как синоним успешности, конкурентоспособности либо результативности функционирования. В очень многих случаях под эффектом понимают действие, результат или следствие каких-либо причин, а также впечатление, производимое на кого-либо. Подобная трактовка эффекта распространена, например, в литературе по экономике предприятия. В ней также «эффект» и «конечный результат хозяйствования» (объем производства, прибыль, экономия от снижения себестоимости продукции и по отдельным элементам затрат и т. п.) рассматриваются как тождества9. Следовательно, чем больше эффект (иными словами, результат, выраженный в относительных единицах, например, для предприятия это может быть производительность труда или фондоотдача), тем выше эффективность деятельности производственно-хозяйственной организации.
Вместе с тем между эффективностью и результативностью (эффектом и результатом) могут быть существенные отличия, вытекающие из самой природы экономической эффективности, прежде всего как соотношения затрат и соответствующих им вполне конкретных и измеренных в натуральных или стоимостных единицах результатов. Именно этот аспект рассматриваемого
нами понятия должен иметь наибольшее научное и практическое значение для оценки эффективности работы не только производственных, но и государственных (в частности, органов исполнительной власти, субъектов правоохранительной деятельности, учреждений и органов УИС) структур. Исходя из этого результативность той или иной деятельности определяется степенью достижения ее целей, для оценки которой необходимоопираться на соответствующие критерии (в большинстве своем представляющие собой количественные показатели). Иными словами, имеется фиксированный результат работы за определенный промежуток - констатируется степень ее результативности в виде процентного за тот же период отношения отчетного показателя достижения цели к базовому, плановому, нормативному показателю, принятому за исходный ориентир. Если, например, социально-экономическая система вышла на заранее установленные либо самой системой, либо органами ее управления необходимые ей и обществу итоговые рубежи своего развития (случай самоуправления), то деятельность данной системы и органов ее управления признаются результативными. Результативность деятельности - это «степень достижения цели управления, ожидаемого состояния объекта управления. Результативность управления определяется значениями выходных показателей объекта управления»10.
Первый вывод, прямо вытекающий из приведенных рассуждений, заключается в том, что результативность управленческого процесса (или результативность работы органа управления) и результативность деятельности организации, являющаяся следствием этого процесса, - понятия, теснейшим образом взаимосвязанные. Только наличие у организации стопроцентного «выходного» результата позволяет, на наш взгляд, вести речь о качественной стороне его достижения, то есть о количественном соотношении между ним и затратами управляющего субъекта на его обеспечение (несмотря на то что во многих социальных системах соизмерение разнохарактерных показателей и приведение их к единому оценочному масштабу представляет собой задачу чрезвычайной сложности). Это и будет называться эффективностью управления организацией. Второй вывод - результативное управление всегда эффективное. Однако мера подобной эффективности производна от затрат на управление социально-экономической системой, которые, в свою очередь, являются функ-
цией форм, методов, стилей, культуры, наконец, технологии управления, а также массы иных факторов, связанных с ее внутренней природой и даже внешней средой. Они показывают то, на-сколькорационально и с помощью каких средств достигаются конечные результаты объекта управления, соответствующие его природе и потребностям. Разумеется, чем выше показатель подобного результата, приходящегося на единицу управленческих затрат (материализованная величина достигнутых системой определяющихсущ-ность ее деятельности целей управления, соотнесенная с затратами на него, учитывая и затраты времени), тем выше степень эффективности управления этой системой. Позитивная же динамика удельнойрезультативноститого или иного объекта отражает тот эффект, который напрямую связан с качеством управления данным объектом, то есть разносторонними механизмами воздействия на него со стороны управляющего субъекта.
Экономический результат полученный объектом управления за установленный временной промежуток, отнесенный к затратам ресурсов на получение этого результата, традиционно ассоциируется с научным понятием экономической эффективности функционирования данного объекта. Специалисты по управлению измеряютэффектив-ность «в обобщенном виде через использование методик оценки того, насколько результаты, достигнутые на основе использования определенного объема ресурсов, соответствуют прогнозируемым достижениям, или тем, которых можно было бы достичь при оптимальном использовании затраченных ресурсов»11 . Эффективностью они называют «отношение полезного результата (эффекта) к какому-то основанию, позволяющее сравнить данный результат с затратами на него»12.
Исходя из представленных выше определений нетрудно заметить разницу в терминологии меж-
ду эффективностью деятельности организации и эффективностью управления организацией. Она определяется разными количественными параметрами материальных затрат, используемыми при расчете эффективности. В характерном для УИС случае, когда расходы на управление входят в совокупные издержки на реализацию деятельности управляемого объекта (что соответ-ствуетпринадлежности органа управления (центрального органа УИС) самой социальной среде, которую составляют учреждения и органы УИС), их экономия ведет к уменьшению всей массы затрат на обеспечение результативности данной деятельности и, следовательно, к повышению эффективности. Подобная трактовка «событий» приводит к хорошо известному в менеджменте постулату, рассматривающему более высокий уровень эффективности управления социальным образованием (по А. Файолю - предвидения, организации, распоряжения, координации, контроля13 ) как действенный инструмент повышения эффективности его функционирования. Дифференциация источников по обеспечению финансирования системы и управляющего ею субъекта с учетом главенствующей роли последнего в достижении системой поставленных перед ней целей позволяет сформулировать третий, более конкретный с позиции практики вывод, содержание которого, безусловно, справедливо и в отношении предыдущей ситуации.
Оценка уровня эффективности управления уголовно-исполнительной системой должна проводиться на основе анализа результативности деятельности этой системы в целом и ее структурных подразделений в частности: во-первых, исходя из уровня эффективности деятельности УИС, достигнутого в результате реализации по отношению к ее органам функции управления (то есть по тому, какой эффект оказывает управление на структуру учреждений и органов УИС,
Необходимые результаты
Затраты на управление со стороны внешней среды
деятельности
У правленческое воздействие
!>
Внешняя
среда
Объект управления (социальная система)
Фактические результаты деятельности
Принципиальная схема управления эффективностью
Внешняя
среда
или, иначе, в какой мере они являются управляемыми); во-вторых, на основе размера материальных затрат на само управление как решающий и определяющий сущность этого управления фактор, обеспечивающий достижение УИС поставленных перед ней целей (рис.) .
Таким образом, повышение эффективности управления УИС - это создание должным образом обоснованных организационных форм, методов, техники и технологии управления, а также благоприятных условий (социальной среды) для выполнения служебным коллективом исправительного учреждения поставленных перед ним Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года задач с наивысшими качественными и количественными показателями и при наименьших затратах используемых ресурсов.
Последовательноеуглублениев познание сущности обсуждаемых вопросов неминуемо подводит нас к поиску ответа на тот из них, анализ которого приведет к ясному пониманию того, в каких случаях оправдано использование терминов «эффективность» и «результативності») в отношении деятельности территориального органа УИС, исправительных учреждений и их структурных составляющих (отделов, служб, подразделений и т. п.). Опираясь на исследования специалистов, изучающих природу подобной терминологии, относящейся к работе органов исполнительной власти14, можно предположить, что для характеристики деятельности учреждений УИС, территориальных органов или всей тюремной системы страны всецело применимы понятия «результативность» и «эффективность», для структурных подразделений УИС и их сотрудников- понятие «результативность»). Причина размежевания понятий исходит из их сущности. В отличие от конкретной величины затрат, направляемых на обеспечение деятельности каждого подразделения и денежного довольствия персонала, точная стоимостная оценка «произведенных им благ» и выявление ре-зультатовработы служащих в этих структурах со-
трудников в денежном выражении представляются проблематичными. Между тем достижение результативности деятельности отделов, служб, цехов, подразделений и задействованных в них людей является обязательным условием результативности работы соответствующего учреждения и органа УИС в целом и, как следствие, обязательным условием эффективности его функционирования.
В заключение следует констатировать, что задача оценки эффективности деятельности УИС -важная и давно назревшая теоретическая проблема, требующая, особенно в современных условиях, обоснования ее сущности, путей разработки и скорейшего решения. Однако представление о ее сущности не должно сводиться лишь к разработке и последующему выбору необходимых оценочных показателей результативности деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Возможное критическое отношение к некоторымиз них и предложения
о введении новых ориентиров окончательно не раскрывают всей глубины и сложности обозначенной в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года проблемы, что может породить механистическое отношение к оцениванию результативности функционирования УИС. На наш взгляд, главное требование к показателям, претендующим на итоговые, заключается в их способности не только выполнять оценочную функцию, но и вскрывать объективную природу социальных процессов и явлений, происходящих в ней. Следовательно, такого рода оценка эффективности работы УИС не может ограничиваться нормативно регламентированной и потому устоявшейся на практике задачей определения ранжированного места (места в системе рейтинговой оценки) того или иного исправительного учреждения либо территориального органа, а призвана способствовать решению управленческих функций по совершенствованию оцениваемой деятельности каждого подразделения пенитенциарного ведомствастраны.
1 См.: Ведомостиуголовно-исполнительнойсистемы. 2010. № 12. С. 2-15.
2 Там же. С. 4.
3 См., напр.: О критериях эффективности работы исправительно-трудовыхучреждений сб. материалов респ. науч- практ. конф. (Таллин, 31 марта 1969 г.). Таллин, 1969; Проблемы повышения эффективности функционированияправоохранительных органов: материалы межвед. науч-практ. семинара. М., 1978; Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. М., 1988; ЯськовЕ.Ф. Проблемы развития теории и практики управления в сфере правопорядка. М., 1992.
4 Шмаров И. В. Понятие эффективности деятельности исправительно-трудовыхучреждений, критерии и показатели ее оценки // О критериях эффективности работы исправительно-трудовыхучреждений сб. материалов респ. науч-практ. конф. (Таллин, 31 марта 1969 г.). Таллин, 1969. С. 14.
5 Бунов Е. Оценка деятельности органов внутренних дел: проблемы и перспективы совершенствования// Человек и труд, 2010. № 6. С. 70.
6 Погудин О.А. Объективная обусловленностьоценки эффективности деятельности УИС с позиций системного анализа // Уголовно-исполнительная система: право, экономика управление. 2009. № 3. С. 16-17.
7 Шмаров И. В. Указ* соч. С. 7-8.
8 Селиверстов В.И. О Концепции развития уголовно-исполнительной системы РФ: доклад на заседании Союза криминалистов и криминологов (Москва, 15 февраля 2011 г.) // иКЬ: http://www.crimpravo.ru/blog/ ugolovno-ispolnitelnay_systema7768.html.
9 См.: Зайцев Н.Л. Экономикапромышленного предприятия: учебник 4-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 257.
10 Большой экономический словарь / под ред. А.Н. Азрилияна 6-е изд., доп. М., 2004. С. 942.
11 БарцицИ.Н. Реформа государственногоуправления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 82-83.
12 Теория и практика социальногоуправления слов.-справ. / авт.-сост. Е.Ф. Яськов. М., 1997. С. 266.
13 См.: Управление- это наукаи искусство/ А. Файоль [и др.]. М., 1992. С. 12.
14 См.:ДемидовА.Ю. Эффективность и результативностьдеятельности органов исполнительной власти // Национальные интересы: приоритеты и безопасность 2009. № 15 (48). С. 45-51.
